安全生产法释义(第四章安全生产的监督管理)
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第五十九条县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的安全生产状况,组织有关部门按照职责分工,对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进
行严格检查。
安全生产监督管理部门应当按分类分级监督管理的要求,制定安全生产年度监督检查
计划,并接年度监督检查计划进行监督检查,发现事故隐患,应当及时处理。
【释文】本条是关于县级以上地方各级人民政府以及安全生产监督管理部门对生产经营单位进行监督检查的规定。
(一)县级以上地方各级人民政府组织的检查
通常情情况下,对生产经营单位的安全生产检查,应当由政府有关部门依照有关法律、法规的规定,在各自的职责范围内进行。但是,为了切实保障安全生产,还必须充分发挥县级以上地方各级人民政府的作用,赋予其相应的责任。因此,本条规定了县级以上地方各级人民政府在安全生产监督管理中的个重要职责:根据本行政区域内的安全生产状况,组织有关部门对容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检査。这是县级以上地方各级人民政府的一项法定职责,不履行或者不认真履行这项职责,造成生产安全事事故的,依法追究有关政府领导人和其他责任人员的法律责任。
理解上述规定,应当注意以下几个方面:
1.组织检查的主体是县级以上地方各级人民政府,包括省、自治区、直辖市人民政府、市(地、州)人民政府和县(市、区)人民政府。这样规定,把由县级以上地方各级人民政府承担组织安全生产检查的责任,既体现了安全生产属地管理为主的原则,也符合我国各级政府行政管理权限划分的实际情况在操作上较为可行,有利于安全生产检查工作的落实。应当说明的是,根据国务院(中央人民政府)所担负的职责以及乡镇人民政府的实际情况,本条没有规定国务院和乡镇人民政府组织安全生产检查,但这并不意味着它们在安全生产监督管理中没有责任,也不意味着它们不可以组织有关安全生产检査。
2.县级以上地方各级人民政府组织进行的检查,和有关部门在各自职责范围内进行的
经常性监督检查不完全相同。政府对本行政区域的行政工作负有全面的领导责任,如果要求所有的日常性安全生产检查都由政府负责组织,不仅做不到,还会使有关职能部门的作用得不到充分发挥。因此,县级以上地方各级人民政府组织的检查,不是一种日常性的检查。首先,组织这类检查要根据本行政区域内的安全生产状况而定。这就要求县级以上地方各级人民政府要从总体上切实了解、掌握本行政区域内的安全生产状况,并根据安全生产的状况,决定组织检查的次数、规模、范围以及参加检査的部门等。判断安全生产的状况,可以考虑几个因素:(1)本地区生产经营单位的性质等客观情况,如危险性较大的生产经营单位(矿山、建筑施工、危险物品生产、储存等单位)所占的比例;(2)本地区生产经营单位安全生产保障的实际情况,包括安全生产管理制度、安全设施、设备、器材的保障情况、从业人员的教育和培训情况等;(3)近期内生产安全事故发生的情况,包括事故发生的频度以及事故的性质等;(4)时间等其他因素,如如是否是劳动节、国庆节、春节等公共假期,以及是否举办大型群众性活动等。其次,县级以上地方各级人民政府组织的检査,其对象是本行政区域内容易发生重大生产安全事故的单位,而不是所有的生产经营单位。因此,县级以上地方各级人民政府应当确定本行政区域内哪些是容易发生重大生产安全事故的单位。容易发生重大生产安全事故的单位,
既包括安全生产风险较大的单位,如矿山、建筑施工、危险物品生产、储存、经营单位等,也包括一旦发生事故将造成重大人身伤亡或者财产损失的其他单位,还包括安全生产保障存在重大问题的生产经营单位以及曾经多次发生过生产安全事故的生产经营单位等
3.县级以上地方各级人民政府的职责是组织有关部门进行检査,而不是直接检査,政府主要是发挥组织作用。具体检查工作,仍由各有关部门按照职责分工进行。如消防检查由公安消防机构具体负责,建筑工程安全检查由建筑行政部门具体负责,煤矿安全检查由煤矿安全监察机构具体负责等。
4.检查必须严格。县级以上地方各级人民政府在组织有关部门对生产经营单位进行检查时,必须严格按照有关安全生产的法律、法规和有关国家标准、行业标准以及相关安全规程的规定,认真检查生产经营单位的安全生产状况。不能搞形式、走过场,也不能降低标准和要求。
(二)安全生产监督管理部门的监督检查
除了政府组织有关部门进行安全生产检查外,安全生产监督管理部门作为安全生产监
督检査的“常备军”,对日常安全生产监督检查负有重要责任。为了进一步规范安全生产监督管理部门的监督检査行为,提高监督检查的针对性、实效性,这次《安全生产法》修改专门在本条增加这一款规定。主要包括三层含义:
1.安全生产监督管理部门应当按照分类分级监督管理的要求实施监督检查。分类分级监管是现代社会政府监管进一步精细化、科学化的要求,体现了社会管理的客观规律,是一种先进的管理方式。对于安全生产监督管理来说,分类分级监管具有更重要的意义。因为安全生产监管涉及的面很广,不同行业、领域的生产经营单位,其生产经营活动性质和危险程度、安全生产条件、管理水平等存在很大差别,同时监管部门人力、物力、精力都有限,如果监督管理搞“一刀切”和“平均用力”,胡子眉毛一把抓,不可能取得好的效果。要增强安全生产监管的针对性和实效性,把握工作的主动权,就必须突出重点、兼顾一般,实行安全生产分类分级监督管理。因此,这次修改《安全生产法》时明确规定要按照分类分级监督管理的要求,体现了先进的监管理念,具有很强的现实针对性。
如何实行安全生产分类分级监督管理,是一个新命题,需要在实践中不断探索。一是要合理分类。可以在安全生产标准化建设和隐患排查治理体系建设的基础上,综合考虑生产经营单位所属行业、领域的性质、危险程度,生产经营单位规模大小、安全生产基础条件、安全生产管理水平、守法状况、过往安全生产记录等因素,对生产经营单位进行分类。二是实行差别化的监管政策。对不同类型生产经营单位,在监督检査频次、力度、内容、监管方式等方面有针对性地加以区别。比如,对危险性大的行业、领域的生产经营单位,以及安全生产基础差、管理水平低、守法状况不好、发生过重特大事故的生产经营单位,要作为重点监督管理对象,加强监督检査。对生产经营单位进行分类分级以及实行差别化监管政策,都要根据实际情况,体现动态性,并不断追求精细化。这对安全生产监管理部门履行监管职责提出了更高要求,也可以说是新挑战。国务院安全生产监督管理部门要负起责任,加强统筹研究和指导,确保分类分级监督管理不断完善并扎实推进。
2.安全生产监督管理部门应当制订安全生产年度监督检查计划。安全生产年度监督检査计划是科学合理安排安全生产监督检査的重要依据,也是安全生产监督检查得到切实落实