城市化道路的几个阶段

城市化道路的几个阶段

城市化水平的高低是衡量一国现代化水平高低的核心指标。新中国成立前夕，我们就确定了两个重心转移（从乡村到城市，从农业到工业）的方针，城市化与工业化均提上现代化日程。从现代化融合的视角看，当代中国城市化道路可划分为以下六大阶段。

第一阶段是新中国建立初期（1949-1952），为工作重心由乡村向城镇转移、城镇化恢复期。属于经济恢复、政治重构与社会秩序逐渐稳定的时期。1949年我国城镇人口为5765万人，城镇化率达到10.6%。到1952年，我国城镇人口已达7163万人，城镇化率达到12.46%。这一时期，我国还处于新民主主义社会时期，各种经济成分在市场经济基础上在国营经济主导下共存发展，城市化与市场化融合在一起。随着工业化的起步，城市建设逐步展开，农村人口流入城镇，城镇化水平稳步增长。但市场经济的作用也在强大的国有经济和国家力量干预下越来越显示出它的限度。到1952年，国企职工已经占到职工总数的96.67%。新民主主义理论明确了新中国成立以后工作重心从农村转到城市，从农业转到工业，以工业化与城市化为现代化根本方向的发展战略。要求城市领导农村，工业领导农业。农业与乡村必须在工业与城市领导下才能发展，才能机械化、现代化。这一时期虽然并没有太强调城市化，但极其强调工业化。要求即使商业占多数的城市也要以工业为主，城市化与工业化高度结合。但与市场化的结合逐渐削弱，国家力量组织的城市人口下乡与市场力量推动的农村人口进城二者并存，城市二元结构虽然存在，但城乡二元体制还没有形成。城市人口以自然增长为主，机械增长不多。城市之间通过市场与政府的资源分配保持联系。城市结构是大城市主导的城市化结构。

第二阶段是“一五”计划（1953-1957）与“三面红旗”时期（1958-1960），为快速城镇化与急剧城镇化时期，城镇人口以机械增长为主。其中，“一五”计划时期（1953-1957），城镇化率由12.46%上升为15.39%。到1957年，我国城镇人口已达9940万人。“三面红旗”时期（1958-1960），城市建设、城市发展、城市化均出现了“大跃进”。城镇化率进一步由15.39上升到19.3%。到1960年，我国城镇人口已达1.31亿人。新设城市33座，新设建制镇175个，城市达到208座，比1957年增加18%。这一时期提出了10-15年基本实现城市现代化的任务。决定以“人民公社”理念重新规划一切城市。城市人口急剧增加，城市数量迅速增多，城市工业普遍发展，大城市与小城镇均得到快速发展，大城市的卫星城开始出现。由于城市化速度太快，以至城市规划多变。市场经济急剧向计划经济转型，计划经济体制与城乡二元体制初步形成，城市化与市场化逐渐分离。其中，“一五”计划时期为计划经济向市场经济过渡期，计划经济发挥主导作用，市场经济还没有完全消亡。“三面红旗”时期为初步形成的计划经济的自我调整期，计划经济已经占据绝对支配地位，但也开始暴露集权指挥的弊端而进行自我调整，中央计划权力下放地方，市场经济也重新发挥有限的作用。整体看来，全国市场、城乡市场已经被行政体系与公有制企业分割。当时的城乡市场很据国营商业及合作社商业分工负责的原则，划分经营范围。即大、中城市和工矿区的市场归国营商业负责；集镇和农村的市场归合作社商业负责；一般县城及大的集镇，由各省根据不同条件，划归国营商业或合作社商业单独负责，或由国营商业、合作社商业双方共同负责。城市化主要由工业化推动，工业化与城市化高度融合。这一阶段的城市化偏重内地，偏重建设新城镇，偏重发展工业城市，重点是华北、西北、华中等地新工业地区的建设。

第三阶段是“大调整”（1961-1965）与“大动乱”时期（1966-1977），为城镇化停滞、城镇乡村化与逆城镇化时期。在大调整时期（1961-1965），大量城市工业项目被取消或收缩，大量职工被精简，大量城镇人口被动员下乡。建制镇标准被提高，城市数量与城市规模被压缩。城市发展停止，城市建设停步，城市规划取消。1961-1962年，城镇化率由19.7%降为17.33%。1962-1965年，城镇化率只有微弱的上升，由17.33%升到17.98%。城市由208座削减到171座。精简近2000万职工和2600万城镇人口。大动乱时期（1966-1977），工业方面主要搞“三线建设”。为了配合“三线建设”，城市建设采取不要城市、不要规划的“山、散、洞”理念，开始了城市的乡村化、村落化建设，工厂与城市建在山沟里与山洞里，以消除工厂与城市特征，形成许多规模极小的工厂聚集点与工人居民镇，服务设施低标准，以消除城乡差别。由于以阶级斗争为中心，经济建设受到严重的干扰与破坏，基本上处于停滞状态，城镇新增劳动人口的就业问题无法解决，同时还

有因工厂停产、学校停课、机关瘫痪而产生的失业人口也无法再就业，因阶级斗争而成为专政对象的人口则被强制停工停职。于是，大量的城镇青年、知识分子、机关干部及其家属被动员下乡或强制迁往乡村。1965-1975年我国城镇化率是下降的，由17.98%下降为17.43%。1975-1978年城镇化率又有微弱的上升，由17.34上升到17.92%。1978年我国城镇人口达到1.73亿人，城镇化率达到17.92%。“大调整”时期（1961-1965）为计划经济体制再度集权化与城乡二元体制加固时期。“大动乱”时期（1966-1977）为计划经济体制与城乡二元体制的非正常发展时期，虽然体制本身均由于动乱的形势遭到一定的破坏，但体制并没有取消，也没有瘫痪，仍然在发挥相当的作用。此时的城镇化与计划经济牢固结合，主要是大搞“三线”建设而带来的西部城镇化。这种西部城镇化，由于“靠山、分散、进洞”的工业建设原则与生产优先、服务靠后的城市建设顺序，本质上是城镇乡村化，而非乡村城镇化。这一时期，非但农村剩余劳动力不经政府下达计划不能进城就业，而且城镇剩余劳动力也在城市很难找到出路，结果是大规模的上山下乡，出现了全国逆城镇化的潮流。总体来说，这一时期，城镇化处于停滞状态。

第四阶段是改革开放初期（1978-1992），为城镇化重新起步、城镇化与市场化重新结合、小城镇与小城市优先发展期。1978年3月第三次全国城市工作会议提出了控制大城市规模，多搞小城镇的城市发展方略。1980年10月全国城市规划工作会议检讨了过去否定城市规划的错误，通过了《城市规划法草案》，正式提出了“控制大城市规模、合理发展中等城市、积极发展小城市”的城市发展方针。降低了城镇建制标准。1978-1988年，新设城市241座，新增建制镇5764个。1978-1992年城镇化率由17.92提高到27.46%。城镇人口由1.73亿人达到3.22亿人。这一时期，计划经济体制与市场经济体制并存，但计划经济体制逐渐向市场经济体制转轨，城镇化与半市场经济结合，城镇化重新起步。国家把交通运输和通信的发展放在优先地位，大力发展建筑业，加快第三产业发展。计划经济仍然发挥主导作用，虽然允许部分合乎城镇市场需求条件的农民进城，但农民从事的职业与地点都是有限制的。由于市场经济是从计划经济边缘起步，即以增量发展为主，沿海地区的农村、小城镇和小城市最先受益于市场推动，发展迅速。内地的农村、小城镇和小城市也开始复制沿海的发展模式，如温州模式与苏南模式。“六五”与“七五”计划均采取了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。新建大中型工业项目，一般不放在大城市，而放在中小城市或郊区。小城市人口比重持续上升。由于改革首先从农村开始，我国又有乡村工业化的传统（如合作化时期的农村副业与人民公社时代的社队企业），首先在计划经济体制边缘获得大力发展的是乡镇企业，形成了我国特有的“离土不离乡，进厂不进城”的乡村工业化模式以及半市场化半城镇化的城市化过程。大城市受计划经济体制的严重束缚，国家改革还没有触动大城市的根本体制，又加上国家的城市化导向战略，因此，大城市发展比较缓慢，向大城市的人口流动受到控制，大城市人口增长比较缓慢。由于市场经济还处于发育阶段，国有企业还没有进入产权改革与体制创新阶段，城镇的市场经济主体基本上是一些个体经济与民营小企业，农村市场经济的主体则主要是乡镇企业，因此，城市化处于与市场化结合的初级阶段，以小城镇化为中心，重心在沿海，沿海城市逐渐开放，以地域扩张、粗放式发展为主，没有形成紧密联动的城市集群或以大城市为中心的城市圈，为离散型、分割型城市化。这一时期的城镇化造成了明显的资源浪费、环境污染和生态压力。

第五阶段为改革深化、社会主义市场经济体制的建设时期（1992-2000），这一时期城市化、工业化、市场化、社会化逐渐融合。我国城镇人口已达4.58亿人，城镇化率达到36.22%。农村人口大量流向城市，但城市显然并没有做好在市场经济体制下大量吸纳农村剩余劳动力的准备，导致实际城市化进展并不快。城市着重加强基础设施和基础工业，振兴支柱产业和调整提高轻纺工业，积极发展建筑业和第三产业，大力发展旅游业。政府仍然偏重中小城镇化。城市对外开放从沿海向内地推进，城市化与国际化开始融合。要求城市发展要严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市，以集镇为重点，以乡镇企业为依托，建设一批布局合理，节约土地，设施配套，交通方便，文明卫生，具有地方特点的新型乡镇。随着大量农民流动就业与新农村建设的推进，农村的住房与公共设施建设显著加强，缩小了农村与城市之间的距离。同时在市场经济的作用下，民工进城潮普遍兴起，大城市人口急剧增加。大量内地农民进城，特别是进入沿海的城市，乡村与内地的农村人口逐渐下降，沿海地区与城市的名义城镇化率提高，乡村与内地的名义城镇化率也随着农村人口的流失而提高，有学者称之为“隐性城市化”，但由于流动人口并不能享受城市市民