牧区水利建立调研分析

牧区水利建立调研分析
单位：财政部农业司水利处为贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》“稳步发展
牧区水利，建设节水高效灌溉饲草料地”的要求，财政部、水利部决定，在内蒙古、四川、云南、西藏、甘肃、宁夏、青海、新疆8个省（区）第三批小农水重点县中安排16个牧区县，按重点县建设方式，
实施灌溉饲草料地建设试点。

近日，根据工作安排，我们对内蒙古自治区牧区水利工作进行了调研，实地查看了已建成的牧区节水灌溉项目、走访了牧民，与财政、水利部门的有关同志及专家进行了座谈。

现将调研情况报告如下。

一、内蒙古发展牧区水利的做法和取得的成效内蒙古牧区包括7盟3市，辖33个牧业旗、21个半农半牧业旗，既是国家重要的畜牧业生产基地，又是祖国北疆重要的生态屏障。

针对牧区气候干旱、风大沙多、生态环境脆弱、自然灾害频繁、基础设施薄弱的不利条件，内蒙古自治区高度重视、科学决策、统筹规划、加大投入，不断推进牧区水利建设，为改善牧区生产、生活、生态条件，服务牧区经济社会发展做出了重要贡献，取得了显著成效。

一是建成水库131座、塘坝86座，
打配机电井2.68万眼。

发展灌溉饲草料地480万亩（其中节水灌溉280万亩）。

二是促进了生态保护。

1亩灌溉饲草料地的产量相当于30―100亩天然草地的产草量，牧区建成的480万亩灌溉饲草料地，年产优质饲草86亿斤，使草原保护措施得以有效落实。

2009年自治区休牧、禁牧面积达到7.4亿亩，可利
用草原植被覆盖度达到38%以上，草原生态环境恶化的态势得到了有效遏制。

三是促进了畜牧业提质增效。

牧区水利示范区饲草产量较一般地区提高了30倍，防灾避灾能力和综合生产力显著提高，为畜牧
业生产走出靠天养畜的被动局面创造了条件。

调研中实地走访的赵立功牧户，有1300多只牲畜，通过
建设灌溉饲草料地220亩，2010年青贮玉米产量达12万公斤，青谷子产量7.2万公斤，极大地满足了
牲畜越冬需要。

四是促进了牧民增收。

自治区扶持建设的“五配套”家庭灌溉牧场示范户3万户，家庭年收入普遍高出当地一般牧户1万元。

全区13万户牧民直接从牧区水利中受益，2009年农牧民人均纯
收入达到4938元，位居西部前列，为民族地区的繁荣稳定和国家边防的巩固做出了积极贡献。

五是促
进了水资源的节约。

如锡盟阿巴嘎旗建成的9500亩节水灌溉面积与漫灌相比，每年可节约水资源
180.5万立方米。

在发展牧区水利方面，内蒙古自治区主要做了以下工作：一是科学决策。

制定了
“建设祖国北方重要生态屏障”的战略目标，确立了“生态建设是最大的基础设施”的发展方针，将牧区水利作为重要建设内容和基础性支撑去落实推进，纳入政府工作目标考核管理。

二是统筹规划。

编制了《内蒙古自治区牧区饲草地节水灌溉发展规划》，根据自治区生态功能区定位，结合牧区自然地理条件、畜牧业生产和经济发展状况及生态建设的需要，分区进行灌溉饲草料地发展布局与措施安排，明确了总体布局、目标任务和建设重点。

规划到2020年牧区节水灌溉饲草料地总规模要达到1000万亩，年产优质饲草220亿斤。

三是加大投入。

2010年，自治区人民政府出台了《关于促进牧民增加收入的实
施意见》，要求各级人民政府要调整公共财政支出结构，大幅提高公共财政对牧区的投入，大幅提高土地出让收益、耕地占用税新增收入用于牧区建设的比例，并规定新增建设用地土地有偿使用费、农牧业产业化资金、扶贫资金、农业综合开发资金、水利建设基金的一定比例专门用于牧区建设。

按照《牧区饲草地节水灌溉工程建设实施方案》，地方财政安排2亿元资金，启动了内蒙古牧区一千万亩饲草料地节水灌溉工程。

四是加强资金整合。

例如，锡林浩特市成立了资金整合领导小组，整体规划项目资金，统筹安排，集中使用，改变了过去资金分散、规模较小的状况。

整合水利、土地整理、农业综合开发、京津风沙源治理、企业贷款、牧民自筹等资金渠道，共计投入1.15亿元，建成节水灌溉高产饲草料地8.86万亩。

五是制度保障。

制定实施了《内蒙古自治区农业节水灌溉条例》，将牧区饲草料地灌溉统
一纳入到农业节水灌溉范围管理和规范。

在牧区水利项目区严格实行基本草原保护、草畜平衡、禁牧休牧三项制度。

六是科技支撑。

开展了饲草料地节水灌溉技术、高产种植栽培技术、生态修复和地下水动态变化等方面的科研课题，取得了阶段性科研成果。

七是采取了多种经营管理模式。

包括统一耕种、统一管理、统一销售的国有企业管理模式；牧户以耕地入股，由公司集中经营的“公司+牧户”模式；由
牧民集中投入，整合土地、生产工具等资源的牧民合作组织模式；以及牧户自我管理模式。

二、牧区
水利发展存在的主要困难和问题（一）干旱缺水严重，生态环境脆弱。

内蒙古地处干旱半干旱地带，
水资源匮乏。

牧区干旱少雨，年平均降水仅为200多毫米，缺水严重。

内蒙古约75%的草原属于重度退
化草原，每亩草原产草量已从50年代的127公斤下降到目前的39公斤。

从总体上看，草原退化、沙化、盐渍化、石漠化仍然严重，大部分草原超载过牧问题突出。

与传统农区相比，草原生态一旦破坏，更加难以恢复。

这些自然条件的不足，制约了牧区水利发展。

（二）牧区水利基础薄弱，与农牧民群众的
需求尚有较大差距。

多年来，国家对于牧区水利建设投入较少，历史欠账较多，所安排的项目大都为试点性质项目，缺乏大规模的整体投入，牧区水利基础较为薄弱。

一是水源工程少。

由于自然条件限制，牧区水源主要依靠地下水。

根据测算，每3万亩草场有1眼大机电井最为适宜。

但锡盟阿巴嘎旗，有牧
民18106人，草场4048万亩，仅有3238眼井，其中大机电井489眼，平均近8.28万亩草场才有一眼大机电井。

机井密度较低，导致牧民用水困难、拉水费用较高。

二是灌溉饲草料地规模不足。

例如锡林浩特市，规划到2015年末各种牲畜养殖总数控制在90万头只，折合羊单位162万只，年需饲草料
7.29亿公斤。

目前仅有8.86万亩节水灌溉饲草料地，可产饲草料3.1亿公斤，尚需发展11.97万亩节水灌溉饲草料地，年产4.19亿斤饲草料才能满足牲畜所需饲草料。

自治区规划到2020年牧区节水灌溉饲草料地总规模要从目前的280万亩发展到1000万亩，年产优质饲草220亿斤，才能基本满足4000万个羊单位4―6个月舍饲要求，使天然草场实行休牧、轮牧。

三是已建灌溉工程标准低。

现有饲草料地灌溉面积中有近40%仍然是大水漫灌，没有采取节水措施，灌溉方式粗放，水资源浪费严重。

在60%配套节水措施的饲草料地灌溉面积中，近六成是采取低压管灌和渠道防渗节水措施，仅减少了输水过程的水量损失，高效节水措施少，工程标准低，节水灌溉技术和装备总体水平差，不能适应现代畜牧业发展的需要。

（三）牧区灌溉工程建设成本高。

内蒙古牧区地域辽阔，地处边疆和高寒地带，加之牧民居住分散，交通、电力基础设施条件差，水利灌溉工程建设成本较高。

例如，调研中实地走访的巴彦淖尔嘎查朱宝忠牧户，其居住的地方离最近的输电线路10公里，离最近的牧户也有2公里，架设到户的输电线路，成本很高，且辐射效应小，这给牧区水利建设、运行使用带来很大困难。

三、对牧区灌溉饲草料地建设的建议牧区水利关系牧区民生、民族团结、社会稳定、边疆安全和生态安全。

牧区水利发展需要多方面的努力，从多个资金渠道加大投入，着力解决水源建设、人畜饮水、灌溉饲草料地建设等问题。

发展牧区水利，特别是建设灌溉饲草料地，应做好如下工作。

（一）必须坚持“保护草原生态环境”的原则。

要通过更新改造已有的或者因为没有灌溉条件而荒废的饲草料地来扩大节水灌溉饲草料地规模，立足于保障牲畜所需饲草料，绝不能新开垦草原。

同时，对于建成的饲草料地也要注意种植品种问题，如果牧民全都种植山药、土豆等经济作物，就违背了建设饲草料地的初衷。

（二）统一规划、合理布局。

要合理编制牧区饲草料地节水灌溉发展规划，并做好与其他相关规划的衔接。

规划应明确指导思想与原则、发展目标与建设任务、总体布局与工程措施等内容。

（三）建立和完善政府、社会、集体、个人共同投入的新机制。

要从现有资金渠道加大公共财政对牧区水利建设的投入力度，特别是中央和省级要切实加大投入。

同时，要争取社会投入，积极利用金融资金，引导集体和个人投入，形成共同投入的新机制。

（四）进一步加强资金整合。

要以县为单位，加强组织领导，在统一规划下，以牧区小农水重点县建设等重点项目为平台，积极整合水利、农发、国土、林业、发改等部门安排的项目资金，形成合力，确保建设一片、建成一片、发挥效益一片。

（五）加大对牧民专业化合作组织的支持力度。

要充分发挥牧民专业化合作组织所具有的受益主体明确、集中投入、整合资源、牧民积极性较高等优势，加大对牧民专业化合作组织的支持力度，发挥牧民主观能动性，解决好工程管护等问题，加快推进牧区水利发展。