市辖区地方财政财力保障调研

摘要：财力是政府保障基本公共服务支出、重点支出的基石，只有稳定、适度增长的财力保障水平才能更好地推动财政支出政策落实到位、实现财政资金提质增效。笔者以某市(地级市)4个市辖区(A区、B区、C区、D区)财政决算公开的数据等为基础，通过收集2017—2021年度4个市辖区一般公共预算收入等数据，从纵向和横向2个维度重点对A区财力保障水平进行分析，并对A区一般公共预算收入(税性收入、转移支付收入、非税收入)和一般公共预算支出(“三保”支出、民生支出、一般性支出等)的增减变动等情况及原因进行深入分析，提出对策建议。

关键词：地方财政；财力保障；原因分析；对策建议

为反映市辖区财政财力对基本公共服务支出、重点支出的保障水平，更好地推动财政支出政策落实到位、实现财政资金提质增效，笔者以某市(地级市)4个市辖区(A区、B区、C区、D区)财政决算公开的数据等为基础，通过收集2017—2021年度4个市辖区一般公共预算收入等数据，从纵向和横向2个维度重点对A区财力保障水平进行分析。调研结果表明财政运转风险急剧加大，需要采取措施，提高财力对支出保障水平，确保财政平稳运行。

一、财力对支出保障水平分析

笔者调研分析了A区2017—2021年度一般公共预算收入及收入形成的财力对一般公共预算支出的保障水平，发现：

(一)财力保障水平低

2021年度A区一般公共预算收入、收入形成的财力(收入形成的财力=一般公共预算收入+返还性收入-上解上级支出-援助其他地区支出)对一般公共预算支出保障水平，在某市4个市辖区中均位于最低水平。

(二)财力保障水平降低

2017—2021年度A区一般公共预算收入、收入形成的财力对一般公共预算支出的保障水平呈波动下降态势，至2021年，收入形成的财力对一般公共预算支出的保障程度不足50%。

(三)对调入资金依赖程度较高

2017—2021年度A区调入资金(主要来源于政府性基金预算上级返还的土地出让金等)占可支配财力的比例总体呈上升态势，其中2019年度调入资金占可支配财力的比例达37.08%。

(四)支出增长高于收入增长

近5年来，除2020年外，A区其余年度一般公共预算支出增长幅度均高于一般公共预算收入增长幅度，其中2021年度一般公共预算收入较2020年度增长10.38%，一般公共预算支出较2020年度增长38.88%，由此可见，财力偏紧与不断增长的刚性支出的矛盾持续加剧。

(五)财政运转风险加大

2022年度财政部和国家税务总局联合实施进一步加大增值税期末留抵退税政策，将直接影响地方财政收入；在疫情防控常态化的背景下，相关支出将显著增长；受以上因素叠加影响，2022年度地方财政运转压力凸显，财政运行风险急剧加大。

二、一般公共预算收入分析

笔者调研分析了A区2017—2021年度一般公共预算收入结构、变动情况，发现：2017—2021年度税性收入占一般公共预算收入的比重下滑比较明显，2021年度税性收入占比68.04%，较2017年度降低了21.78%，2021年度税性收入规模与2017年度基本持平。

(一)税性收入分析

笔者调研分析了A区2017—2021年度纳税大户(以纳税额超过50万计)纳税情况，发现：

1.地方税收留成比例低

2017—2021年度A区纳税大户区级贡献/纳税贡献的比值居于22%—23%之间，纳税大户产生的税收留存地方的比例不足25%，留存比例较低。

2.税性收入对纳税大户依赖度较高

从分析结果来看，A区税性收入对纳税大户依赖程度较高，纳税大户纳税额变动对全区税性收入变动的影响较为显著。

(二)转移支付对财力影响分析

笔者调研分析了2017—2021年A区上解支出、转移支

市辖区地方财政财力保障调研

郑东霞　福建省泉州市鲤城区审计局

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２０２２年２５期　（９月上旬）

财税研究

1.体制性上解支出方面

上解比例居于中等偏下水平。横向来看，2021年度A 区上解上级支出扣除返还性收入的金额占一般公共预算收入的比重为27.02%，在某市4个市辖区中属于中等偏下水平。

2.一般转移支付收入方面

⑴一般转移支付收入居于中等偏上水平。横向来看，2021年A 区一般转移支付收入占一般公共预算收入比重为38.94%，在某市4个市辖区属于中等偏上水平。

⑵一般转移支付收入持续增长。纵向来看，2017—2021年间A 区一般转移支付收入规模持续增大，2021年较2017年增长106.96%。

3.专项转移支付收入方面⑴专项转移支付收入规模小

横向来看，2017—2021年间，除2018、2020两个年度A 区专项转移支付收入高于B 区的外，其余年度A 区专项转移支付收入在某市4个市辖区中均是最少的。

⑵专项转移支付收入下降

纵向来看，2017—2021年专项转移支付收入变动较大，总体呈下降趋势，5年内变动趋势线向下的功能科目主要有科学技术、社会保障和就业、卫生健康、商业服务业等、教育、文化旅游体育与传媒、农林水等；5年内变动幅度(方差值)较大的功能科目主要有住房保障、资源勘探工业信息等、科学技术、社会保障和就业、卫生健康。

(三)非税收入分析

非税收入规模持续增长。自2017年起，A 区非税收入规模持续增长，2020—2021年非税收入占一般公共预算收入的比重均超过30%。

(四)一般公共预算支出分析

A 区2017—2021年一般公共预算支出总体呈增长态势，其中：

1.民生支出方面

民生支出总体呈增长趋势，2021年较2017年增长54.10%。从功能分类科目看，2017—2021年期间支出增幅较大的主要有农林水支出增长287.34%，科学技术支出增长129.26%，社会保障和就业支出增长113.63%，卫生健康支出增长67.86%(自然资源海洋气象等支出因基数较小，变

预算支出的比例较高，5年间民生支出占比均高于75%。

2.还本付息支出方面

还本压力加大，付息支出逐年增长。2017—2021年间，A 区债券还本支出总体呈增长趋势，其中2020年以本级财政自有资金还本付息支出陡增。2021新增债券规模逼近以

前年度债券规模总和，2022年度债券付息支出将显著增长，未来几年间债券还本压力将陡增。

3.一般公共预算支出总体分析

2021年度较2017年度，一般公共预算支出增长率59.85%，其中：2021年较2018年，按经济分类，占一般公共预算支出比重较大的人员相关支出(事业单位工资福利支出、对社会保障基金补助、对个人和家庭的补助、机关工资福利支出)增长了29 411万元，商品和服务支出增长了22 734万元；2021年较2017年，按功能分类，占一般公共预算支出比重较大的教育支出增长了17 290万元，社会保障和就业支出增长了22 463万元了，一般公共服务支出增长了8 589万元，卫生健康支出增长了8305万元。

三、原因分析

(一)财力保障水平低原因分析

一是财力规模小，A 区2021年度收入形成财力不足10亿元，在某市所有县区中为最低水平。二是支出刚性且持续增长，A 区的教育、社保等支出基数比较大，财力增长跟不上支出增长，保障水平持续下降。三是体制原因，市对区财政体制不尽合理，市辖区地方税收留存比例较低，财权事权改革尚不到位，财权和事权没有完全匹配。

(二)税性收入下降原因分析

主要原因有：一是受疫情叠加其他宏观经济因素影响，企业经营比较困难，营业收入下降，缴纳税收减少。二是减税降费政策力度加大，自2019年全国范围内实施减税降

费政策以来，税性收入下降比较明显，2019年税性收入较2018年减少了14.31%。三是存量纳税大户减少，企业经营困难，部分企业破产关闭；江南新区城市更新提升，部分企业迁出A 区；各地招商优惠政策“内卷”，部分企业选择入驻其他地区。四是缺乏支柱产业支撑，A 区没有较为成熟的支柱产业，未能形成完整的产业链，税收增长缺乏较强且坚实的支撑点。五是营商环境还需优化，主动服务市场主体意识比较薄弱，市场要素缺乏向心力，无法吸引

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