“零用地”条件下规划设计方法初探——以《瑞丽市姐告片区城市设计》为例

“零用地”条件下规划设计方法初探——以《瑞丽市姐告片区城市设计》为例
【摘要】：国务院1991年设立姐告边境贸易区，2000年实施“境内关外”特殊监管模式。

优越的区位环境及宽松、优惠的政策环境让姐告发展走上了快车道，在经济、社会、城市建设等层面取得了长足发展。

时至今日，姐告2平方公
里的土地基本建设完成，粗放的土地利用方式也宣告姐告“零用地”时代的到来。

本文从功能结构优化重组、存量资源利用的角度出发，结合瑞丽市姐告片区城市
设计，基于现状与目标优化，探寻特定地区存量资源与功能需求的匹配及相关规
划设计手法。

【关键词】：存量空间规划、功能重构、二次开发、建成环境整治、政策管
控
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1、绪论
随着发展态势向“新常态”的转型，国内发达地区城市在城镇化高速发展后，由于资源短缺的约束倒逼其开始存量规划。

处于边疆的云南省正全力推进新型城
镇化，但与国内发达地区相比，城镇化水平仍有较大提升发展空间。

以笔者十余
年来从事城市规划设计的观察和研究，云南全省大部分地区仍处于增量式拓张减
速或向探索存量利用过渡阶段。

在局部地区，多年来实行粗放及低效的开发建设
方式，加之资源条件或特殊地域条件限制，出现了“用地荒”甚至“零用地”的
局面。

按照《全国主体功能区规划》的要求，云南省除滇中地区为主要城市化地区外，其余主要为农产品主产区和重点生态功能区。

目前，云南正处于城镇化提速
增效发展的中期，未来仍有上千万居民需要完成城镇化，这意味着在满足大部分
区域生态保障功能和农业发展需要的同时，严格控制城镇新增用地、挖掘存量土地资源将是云南城镇化的必由之路。

因此，对存量资源利用利用的研究和探索，有助于为一般性地区寻找适用的、具有可操作性的存量规划实践提供参考借鉴。

2、存量空间规划的概念
2.1存量空间规划关注的重点
与传统关注物质空间设计的增量空间规划不同，存量空间规划更关注功能内涵提升及保障规划实施的制度设计。

对比增量空间发展的大项目带动及投资驱模式，存量空间的发展动力更多来自于存量空间所承载功能的内涵提升，形成内涵式、内生性的发展动力，而不过分依赖外延式、投资驱动的模式。

存量空间规划通过功能内涵的提升及相互促进，形成对既有利益主体和单元关系的协调优化互补，进而形成对整体空间结构的优化方案。

存量空间规划涉及的利益主体复杂，需协调的利益主体多元，往往需政府、市场、市民多方参与，共同协商，依靠单纯的空间设计难以解决实施问题，往往需要进行制度设计，以规划配套政策的方式保障规划实施。

2.2存量空间规划方案构思逻辑
增量空间规划以目标导向为主，逻辑倾向“做什么——什么样” ，存量空间规划以问题导向为主，逻辑倾向“有什么——怎么调”。

存量空间规划，更多的为解决发展问题。

先明确城市的发展问题和核心资源，即“有什么”，结合城市发展目标，以既存利益主体的功能优化为抓手，明确核心资源的利用方式，在原有的发展基础上，形成对既有空间及发展结构的优化升级方案。

2.3存量空间规划成果形式及表达
存量空间规划强调用地及政策双重控制，注重规划的过程性控制。

面对复杂的利益主体，仅用用地控制的方式，很难体现规划控制的目的和意图。

存量规划应根据发展条件、现状及功能优化方向，提出与用地控制相对应的政策控制，通过配套政策与用地控制共同形成存量空间的开发控制指导。

3、姐告片区城市设计概况
姐告片区位于瑞丽市东南部、瑞丽江东岸，其南、北、西三面接壤缅甸木姐
市区，是“中缅”、“中印”公路的交汇点，是我国通向东南亚、南亚最便捷的
陆路口岸，常住人口约1.5万人（2015年），全区基本为建成区，无新增建设用地，未来的发展将完全依托存量建设用地及存量空间资源。

3.1.2 现状空间特征及主要问题
3.1.1现状空间特征
姐
告片
区现状发展呈现
出明显的功能板
块结构（如图1、
2所示）。

中部
板块沿国门大道
发展较为成熟，
由东到西分别为国门商业购物区、姐告广场商贸商务区、会展贸易区和珠宝玉石
加工交易区等重要功能组团，未来将继续引领姐告发展；南翼为仓储物流板块，
是姐告目前重要的边贸和口岸功能区，未来随着片区的转型升级亟需提质增效发展；北翼为仓储贸易为主的市场贸易板块，主要承载机电、农机农资、日用品为
主的仓储、批发和贸易。

另外西侧临瑞丽江的滨江区域现状主要为滩涂及未利用
地区，未来发展潜力巨大。

图1.姐告片区土地利用现状图图2. 姐
告片区现状发展结构示意图
3.1.2问题识别
三大功能板块间缺乏联动，未能充分发挥姐告“境内关外”的政策功能效应。

中部板块发展较为成熟，但未能利用自身优势及发展基础带动南北两翼发展；南
部仓储物流板块虽然仓储物流产业发展较好，但建设模式多为“前店后厂”、“前店后仓”的形式，土地利用效率较低，单位土地产出能力不高，风貌形象不佳，难以支撑未来姐告的转型发展；北部板块为今年新建的专业贸易市场，同样存在“前店后厂”、“前店后仓”的布局形式，同时贸易市场与会展中心联动不足，发展动力不足，缺乏活力。

几大板块间相对封闭，未与会展中心、国门商业区形成互动，面对区域协同发展和转型升级的趋势，难以担当未来中缅跨境协同发展试验区、中缅跨境经济合作区的核心区的引领角色。

3.2姐告发展定位
通过对姐告禀赋要素、区域发展需求的整体研判，一个核心思想出现了：姐告的优势在于优越的地缘环境和政策体制；在于“姐告人”；更重要的是它无尽的创造可能性。

本次规划按照瑞丽开发开放实验区的发展建设要求，明确了姐告“建设中国建设面向南亚、东南亚，沟通印度洋国际门户的最前沿和中缅跨境协同发展试验区、中缅跨境经济合作区的核心区”的发展目标，打造“区域性国际金融中心与国际商旅服务中心”的核心功能。

4、关于姐告存量空间规划设计要点的思考
基于以上存量与增量规划编制思路的不同，结合瑞丽市姐告片区城市设计项目实践，说明建设用地存量背景下，在片区功能结构重组、二次开发方式研究、建成环境整治、精细化管控四个方面的规划设计创新方法。

4.1空间结构重组的构想：基于现状与目标优化，核心引领，区块协同
基于现状已经形成的功能区块分布，结合规划目标确立的打造“区域性国际金融中心与国际商旅服务中心”的核心功能，在不改变原有空间功能格局的前提下，提升并整合原有功能，确立“国际金融贸易、旅游服务、会展文化交流、物流及信息、公共服务管理”作为片区未来发展的主体功能，以功能核心引领，强化主体功能集聚及相互协同，实现片区功能的优化转型升级。

4.1.1水陆并行，“T”型延展
规划以瑞丽江滨江带和国门大道作为城市空间结构展开的主轴，水陆并行，从南北向和东西向呈“T型”延展。

瑞丽江滨江带作为姐告未来休闲旅游产业的空间载体，按旅游目的地的思路进行塑造；国门大道从城市主干道转型为城市公共空间廊道，强化该廊道的景观特征，凸显文化内涵，着重落实商贸购物和金融办公的功能，进而提升商业集聚效应，形成一条国际化的商贸风情走廊。

4.1. 2三核并轴，圈层推进
规划从“姐告大桥——国门大道”这一公共景观廊道，依次布置三个空间核心。

西侧是以公共服务、会展交流和文化创意为集合的行政文化核心；中部以“孔雀湖”为中心的公共绿化核心；东侧以雄伟的国门为依托的国门形象核心。

三核在空间和时间上形成一定的延伸关系，并辐射周边地块，以点带面，激活姐告旧城。

4.1.3四区协同，混合集聚
规划从空间上划分为四大主导功能板块，每个板块落实明确的主体功能，但穿插各类辅助功能，形成多元互动的板块布局模式。

规划将各板块以高强度开发为主体，注重土地利用的复合高效以及产城一体的空间布局理念，实现节地增量的理念，同时创造宜居宜业宜游的城市空间。

图3.空间结
构构思示意：
“T”型延展、
三核并轴、四区
协同
4.3二次开
发方式研究：多因子叠加分析，确定保留、整治更新、拆除重建区域，提出二次开发时序及功能引导
4.3.1 多因子分析
结合片区实际
情况，确定主要分
析因子为：区位条
件、现状交通、产
业类型、建筑质量、
用地效率、建设模
式。

图4.多因子叠
加分析示意图
（1）区位条件分析：
按照与国门通道交通距离的远近进行用地再可发分级。

国门通道与交通主干道周边100m以内为一类地区，100—200 m为二类地区，其余为3类地区；
（2）现状交通分析：
改善城市交通的同时，尽量保持现状道路肌理；
（3）产业类型分析：
不符合未来发展定位的部分产业用地为土地整理重点，尤其是仓储堆放、汽车维修等；
（4）建筑质量分析：
建筑质量评价较差和差的建筑作为改造重点；
（5）用地效率分析：
用地效率低的地块作为改造重点；
（6）建设模式分析
“前店后厂”、“前店后仓”的“一层皮”式建设形式作为改造重点。

通过以上因子叠加分
析，确定保留、整治更新、
拆除重建和新建区域，如
图5所示：
图5.用地更新方式结
论示意图
4.3.2二次开发时序
及功能引导
按照以街坊作为产业
用地再开发基本单元的思
路，将片区现状已建和规
划的各街坊，按照近期实
施整体开发、纳入控制远期开发、鼓励内部优化增效3类，初步实施基本的控制
引导。

（如图6所示）
在二次开发地块选择的基础上，对“近期实施开发”和“纳入控制远期开发”街坊进行功能引导，主要分为居住配套、公共服务和商业贸易物流功能。

（如图
7所示）
图6.二次开发时序示意图图7.二次开发功
能引导示意图
4.4建成环境整治原则：强调“微更新”，拒绝“大拆大建”
对于已建成并确定保留、整治的区域及环境，采用“微更新”的理念，以整治、改善的方式为主，拒绝“大拆大建”。

具体手法为依托原有环境肌理，循序渐进实施。

重点关注保留建筑空间环境的优化；重视文化活动、氛围的植入和塑造；重视以人为为导向的空间环境改善。

4.4.1 街区及建筑微更新
街区：减法为主，开辟中庭；加法为辅，扩大容积。

（如图8所示）：
图8.街区微更
新示意图
建筑：缝合更
新；衔接历史；片
段重置，局部更新。

（如图9所示）：
图9.建筑微更
新示意图
4.4.2 空间设计
场景化
微更新过程中，保留原有“走街串巷”议价淘宝场景的历史片段，引入新的商业模式，实现历史与未来的场景“缝合”。

4.4.3 空间环境改善
在原有空间肌理基础上，通过步行系统、绿道系统、公共环境设施等系统的改善疏通城市脉络。

规划通过“林荫空间打造、城市绿道贯通、滨水空间改善、城市慢道整治”等一系列手法，优化、美化建成环境。

4.5精细化管控方式：三维空间目标量化、指标化，“转译”融入法定规划体系
探索将城市设计纳入法定规划体系，城市设计的管控机制构建成为规划体制转型的重要内容，同时，由于城市设计的自身特点，其管控内容应与传统城市规划内容有所区分，以达到互融互补的管理目的。

姐告的案例将城市设计内容转译成管理导则，管控城市三维空间要素。

其主要表达形式为：三维空间目标量化、指标化、借助法定图则和管理条文，明确建筑管理要求。

创建“一控规两导则”管理体系，推动城市设计成果“转译”“融入到现行的法定规划体系之中，从而提高城市设计成果的可实施性。

5、结语
存量空间规划的编制重点关注功能内涵提升及保障规划实施的制度设计，以问题导向为主，逻辑倾向“有什么——怎么调”，应探索用地及政策双重控制，注重规划的过程性控制。

基于瑞丽姐告城市设计的案例，分析得出用地存量空间规划的核心在于空间结构的优化调整。

功能优化为核心的二次开发方式、“微更新”式的建成环境改善、精细化管控三个方面，是本文阐述的“零用地”背景下规划设计方法的主要着力点。

【参考文献】：
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