农村宅基地使用权退出的路径选择

刘思男，吴
爽.农村宅基地使用权退出的路径选择［J ］.中南农业科技，2024，45（1）：206-211．
农村宅基地制度是一项关乎民生保障的基本土地制度，农民享有宅基地使用权是国家赋予农民的一项权利和福利。

中国脱贫攻坚工作取得全面胜利，乡村振兴工作深入开展，经济的发展让人民生活更加富足，农村土地价值提升，农民权利意识增强，随之而来的是诸如农村建设超标、一户多宅、宅基地闲置废弃等问题。

传统宅基地制度难以解决这些新出现的问题，同时因为相关规范的缺失，宅基地流转、抵押等物权效力并不能很好地体现，这就导致了资源浪费、归属不明、权利不清等问题。

针对这些问题，细化中央政策并给予制度和实践上的建议，对盘活农村宅基地资源、引导宅基地有序退出进而促进乡村振兴战略的实施有重要意义。

有关农村宅基地问题的研究较多，主要集中在“三权分置”的内涵［1］、宅基地集体所有权的实现形式［2］、宅基地资格权的认定和保障［3］、宅基地盘活机制、宅基地使用权的流转［4］以及宅基地规范管理制度建设［5］等方面。

但是，为了更好地推进农村宅基地使用权退出工作，就要将政策法律有效应用于实践，有关研究还有待完善。

本研究对农村宅基地使用权退出在法律制度建设、地方规范性文件完善以及工作实践路径等方面的问题进行探讨，分析如何更好地将政策法律应用于实践，以期为农村宅基地使用权退出工作的制度建设、实践路径和效率提升提供参考。

1农村宅基地退出的原因
农村宅基地的高效利用对促进农村经济发展
有不可替代的推动作用。

但是现实情况是农村宅基地的利用存在诸如一户多宅、闲置废弃、非集体经济组织成员占用等诸多问题，阻碍了农村经济发展和乡村振兴战略的实施。

2018年中央一号文件提出完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权。

2021年发布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》中规定国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。

2023年中央一号文件再次提出稳慎推进农村宅基地制度改革试点，切实摸清底数，加快房地一体宅基地确权登记颁证，加强规范管理，妥善化解历史遗留问题，探索宅基地“三权分置”有效实现形式。

因此，农村宅基地退出势在必行，对盘活农村土地资源、保障农民居住权和财产权、集约节约利用土地和保护十八亿亩耕地红线意义重大。

2农村宅基地退出的可行性
2014年底，农村土地、集体经营性用地、宅基地
的改革在全国33个县（市、区）开始试点，其中宅基
地试点15个。

2017年宅基地试点范围拓展到全部
收稿日期：2023-07-16
基金项目：2022年度辽宁省教育厅项目（LJKMR20221503）
作者简介：刘思男（1997-），男，辽宁沈阳人，在读硕士研究生，研究方向为土地法学，（电话）188****2923（电子信箱）*****************；
通信作者，吴
爽（1974-），女，辽宁锦州人，教授，主要从事农业农村法治研究工作，（电子信箱）****************。

农村宅基地使用权退出的路径选择
刘思男，吴
爽
（渤海大学法学院，辽宁锦州
121013）
摘要：为了客观认识农村宅基地退出过程中存在的问题，探索宅基地有偿自愿退出路径，在研读宅基地退出领域相关文献的基础上，通过案例分析发现可行的工作模式，比较农村土地等相关领域的经验方法，进而提出可行的创新实践路径。

研究发现，农村宅基地自愿有偿退出是盘活农村土地资源、避免闲置浪费的重要举措，但宅基地退出工作面临许多困难。

提出要有针对性地提高农户退出积极性，做到分类退出，创新宅基地使用权退出方式，注重宅基地使用权退出的长效机制，贯彻群众路线，将政策法律更好地应用于农村宅基地使用权退出实践工作，从而提高农村宅基地使用权退出工作的效率。

关键词：农村宅基地；使用权；退出；路径；“三权分置”中图分类号：F321.1
文献标识码：A
文章编号：2097-2083（2024）01-0206-06
第1期
33个试点县（市、区）。

2020年，新一轮深化宅基地制度改革试点在104个县（市、区）和3个地级市启动。

这些试点地区取得了显著的阶段性成果，推出了以地养老、置换购房补贴等约500项有关宅基地按制度改革的政策措施，形成了多元化的退出补偿方式，让农民获得更多收益，加强了对农民的安置和保障，丰富了宅基地退出的途径和模式。

如江西省余江县作为改革试点区，通过盘活存量、规范增量、保障权益、扩大权能等方式，创立并完善了宅基地管理制度体系，落实“一户一宅”制度，2015—2019年，全县共退出宅基地32491宗302hm2，退出宅基地复垦66hm2［6］。

试点地区的成功案例和经验让宅基地制度改革在制度和实践两方面有章可循，试点工作总结出很多既让农户满意，又能促进宅基地有效利用、盘活农村土地资源的方法和模式。

3农村宅基地退出的问题
3.1宅基地法律制度和政策有待完善加强
有关农村宅基地问题，应从《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国继承法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规中寻找依据，同时在没有专项法律规定的情况下，政策也是解决宅基地退出问题的重要依据，但是这些法律法规和政策规定在某些方面存在矛盾和不完善。

3.1.1宅基地继承中“房地一体”与“一户一宅”的矛盾《中华人民共和国土地管理法》第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，明确禁止了“一户多宅”的情况。

同时《中华人民共和国宪法》规定宅基地由集体所有，宅基地不是农民个人所有的财产，因此不能继承，但是《中华人民共和国继承法》规定公民的房屋是可以继承的合法财产。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第36条规定“依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护”。

由于房屋是可以继承的，因此通过继承取得宅基地上的房屋受法律保护，而根据《民法典物权编》规定的“房地一体”原则，宅基地与房屋不可分离，因此也就默认了宅基地的继承，这与“一户一宅”存在矛盾。

3.1.2宅基地流转中非集体成员的权利以及资格权的界定在流转方面，2011年最高人民法院办公厅印发的《全国民事审判工作会议纪要》规定“将宅基地上建造的房屋出卖给本集体经济组织成员以外的人的合同，不具有法律效力；出售给本集体经济组织成员的，应当符合法律、行政法规和国家政
策关于宅基地分配、使用条件的规定”。

2016年最
高人民法院发布的《第八次全国法院民事商事审判
工作会议（民事部分）纪要》中规定“在非试点地区，
农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织
以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效”。

《中华
人民共和国土地管理法》第62条中规定“农村村民
出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批
准”。

因此，法律法规和相关政策禁止向集体经济
组织以外的成员出售本集体经济组织成员的房屋，
但是允许集体经济组织内部买卖宅基地上的房屋，
根据“房地一体”原则，通过购买本集体经济组织内
的房屋而占用宅基地是被允许而且受法律保护的，
这也与“一户一宅”相矛盾。

非集体经济组织成员占用宅基地是法律允许
的，但鼓励其自愿有偿退出，《中华人民共和国土地
管理法实施条例》第36条“禁止以退出宅基地作为
农村村民进城落户的条件”和《中华人民共和国土
地管理法》第62条“国家允许进城落户的农村村民
依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织
及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。

这种
丧失了农村集体经济组织身份仍然享有农村宅基
地的情况，与“三权分置”的资格权是否存在矛盾，
资格权作为使用权的基础应该如何界定，是已有法
律规范尚未明确规定的事项，因此，集体经济组织
成员身份要如何取得与丧失是值得探讨的问题。

3.1.3宅基地退出法律规定不完善2018年中央提出的宅基地“三权分置”，即所有权、资格权、使用
权三权分置。

目的是盘活农村土地资源，鼓励宅基
地自愿有偿退出，但是具体做法还要探究和实践。

首先，大部分地区宅基地退出的规范性文件缺失。

有地区出台了宅基地退出的规定，但这些农村宅基
地退出存在政策标准不完善、不合理的问题［7］，包括
补偿标准过低，仅就农户房屋的价值进行补偿，而
宅基地使用权相当于无偿收回，而农户得到的补偿
款不足以购买住房，甚至有要求无偿退出的情况，
严重损害了农户权益。

如浙江省诸暨市颁布的《关
于推进农村宅基地置换、鼓励农民进城镇居住的若
干意见（试行）》规定，宅基地退出仅就成本价购买
保障性住房和宅基地进行补偿；补偿方式不合理，
农户没有选择权，补偿政策由政府单方面制定，没
有赋予农户参与权利，补偿政策不够细化，不能做
到针对不同情况的具体适用，如有些地区采取货币
补偿，有些地区采取置换补偿，有些地区采取建设
项目补偿，但是各种补偿方式不能综合适用，导致
刘思男等：农村宅基地使用权退出的路径选择207
中南农业科技2024年
农户无法选择适合自己的补偿方式。

3.2农村宅基地退出实践的情况和困境
3.2.1宅基地未得到有效利用造成中国农村宅基地浪费主要有3种情况，分别是一户多宅、宅基地闲置和非集体经济组织成员占用宅基地。

一户多宅的主要原因是农户子女通过分户获得新的宅基地，同时又继承了农户去世后留下的房屋而占用该房屋所在的宅基地，因此农户的子女就占用了2处或更多宅基地。

另外有些农户通过在本集体经济组织中购买的方式获得多处宅基地，这种情况在法律上存在冲突。

一户多宅的情况违背了农村宅基地的福利性质，不利于农民基本权利的保障和社会公平公正。

宅基地闲置的主要原因是农户进城学习、工作、生活并长期居住在城市，导致其原本使用的宅基地闲置，这种情况虽然合理合法，但是也造成了宅基地资源的极大浪费。

非集体经济组织成员占用宅基地的主要原因是农户或其子女进城定居后丧失农村集体经济组织成员身份，但仍占用原有宅基地，法律并不剥夺这类人群的宅基地使用权，但是丧失了农村集体经济组织成员身份的原农户并不居住和使用这些宅基地，因此也造成了宅基地的浪费。

上述几种情况导致宅基地使用权退出所涉及的利益相关者组成较复杂，包括一直在农村居住的农户、往返于农村和城市之间的农户以及取得城市户籍定居城市的农户。

此外农户收入水平也有很大差异，对于高收入农户、中等收入农户和低收入农户难以通过统一的退出补偿方式满足其各自不同的需求，这就要求在宅基地使用权退出的过程中要根据具体情况选择不同的方式。

3.2.2农户退出宅基地意愿较低在宅基地退出的实践过程中，存在许多农民退出积极性不高、动力不足的情况。

首先，宅基地使用权是农户基于身份无偿取得、无限期使用的一项福利性权利。

而且随着经济的发展，农村宅基地价值不断增加和凸显，农民的经济条件和生活水平显著提高，宅基地退出的补偿对部分农户来讲不是刚需。

同时农户认识水平和权利意识也逐步提升，能够看到宅基地的经济潜力和长远价值，如果得不到足够多的补偿，很难产生退出的意愿。

其次，宅基地承载了越来越多的功能。

居住功能是宅基地最基本的功能，很多农户始终居住在农村宅基地，形成了相对固定的生活习惯，对宅基地产生了相当程度的依赖；农村宅基地可以帮助平时在城市居住的农户躲避环境喧嚣、亲近自然、陶冶情操，成为城市居民的第二居所；宅基地成为农户的心理寄托，宅基地是大部分农民出生和生长的地方，当农户在外工作和打拼多年以后难免产生一种落叶归根的情怀，这时宅基地能够满足其心理需求。

最后，宅基地退出的方式主要为有偿退出、无偿退出、房屋置换等方式，但这些方式在农民中的接受度并不高。

无偿退出模式是违反法律法规、侵害农户合法权益的行为，是难以接受的。

但即使是有偿退出，农户的认可度也不高，调查指出，在试点地区辽宁省海城市询问农户是否愿意有偿退出时，有35%的农户表示愿意，21%的农户直接表示不愿意，其余44%的农户则表示要看情况［8］。

而房屋置换的退出方式很可能会增加农户的生活成本、交通成本，改变农民的生活习惯，年龄较大的农户会有难以适应的情况。

同时又因为法律法规以及政策的限制，农村宅基地的收益权能有限，农民很难通过流转、抵押、入股等方式有效利用宅基地［9］。

综合上述原因造成了宅基地大量闲置，利用效率低，农民却又不愿退出的僵化局面。

3.2.3宅基地退出补偿资金不足宅基地退出补偿需要大量资金。

在经济欠发达地区，有些地方政府和村集体经济组织收入能力较低，甚至有很多负债情况，因此在宅基地退出补偿的过程中地方政府可能因此背上沉重的财政负担，导致宅基地退出补偿无法持续进行［10］。

如试点地区平罗县推出了“土地收储+以地养老”的政策，最初能够实施并解决农户的实际问题，但是由于资金压力，实施几个月后该政策就叫停了。

余江县设立了村民事务理事会处理资金平衡事宜，但是仅靠农村集体经济组织的力量很难做到收支平衡。

余江县宅基地制度改革资金支出包括宅基地有偿退出费用、违规建筑拆除费用和宅基地增值分红3个部分，资金来源包括超过规定标准的宅基地有偿使用费、择位竞价费和村民自筹3个部分［11］，可以看出，若没有村民自筹资金，仅靠农村集体经济组织自身不足以支撑宅基地退出改革。

3.2.4缺乏宅基地退出配套保障机制国家政策要求宅基地使用权退出补偿要切实维护农民的合法权益，保障农民长远生计，但是在各地贯彻落实过程中，往往对农民长远生计考虑不周。

很多宅基地使用权退出补偿都是以农户房屋现有面积或家庭人口作为基准进行补偿或置换，没有考虑农户未来的居住需求。

2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》规定了征收土地的补偿内容包括土地补偿费，农村村民住宅及其他地上附着物、青苗等的补偿费用，还包括安置补助费，并要求对被征地农民提供社会保障费用。

而宅基地使用权退出补
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第1期
偿却没有相关规定，这就导致了对农户补偿不到位的现象。

此外，在农户退出宅基地后，可能出现未来在城市发展不利的情况，这时农户有可能希望返回农村生活，而并没有完善的宅基地返回机制为其提供保障。

4农村宅基地退出的完善途径
4.1完善法律制度建设
4.1.1加强法律和政策的完善中国在宅基地有偿退出方面的立法还不完善，存在诸多矛盾冲突，应加快出台国家层面的法律规范文件，保证法律的统一性，也为各地的农村宅基地退出工作提供指导和法治保障。

各地也应出台地方性法规或规章，为本地区的农村宅基地退出工作提供规范和指导。

首先，试点地区和各地的宅基地退出工作已经为立法提供了很多可供参考的经验，将其汇总并提炼再上升为法律规范是可行的。

其次，关于现行法律规范不明确或不合理之处，在实际工作中会以变通的方式改变，以合理的方式重新出现，以替代原来不合理不明确的法律规范。

最后，虽然国家出于保障和稳定的目的，对中国土地的收益权进行了很多限制，但是涌现出诸如家庭联产承包责任制等众多优秀的制度，如国家并没有赋予农民宅基地收益权，但是在得到国家允许之后，农民也开展“农家乐”等经营活动，实际上农民已经从宅基地中获得了收益，让宅基地发挥了更大的价值。

将这些农民自己创造的合理制度转变为法律规范是群众路线的重要体现，既有利于政府工作的顺利进行，又能增强民众的参与感，同时，这也是通过发现法律的方式进行法律创新，是解决农村宅基地退出问题的有力手段。

4.1.2明确“三权分置”中三权的含义、范围和取得方式2018年中央一号文件规定“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。

对比农村土地“三权分置”的所有权、承包权和经营权，宅基地“三权分置”的三权为所有权、资格权和使用权。

农村土地和宅基地的所有权都是农民集体所有，农村土地的承包权对应宅基地的资格权，农村土地的经营权对应宅基地的使用权。

宅基地使用权也是基于农户身份取得的，因此资格权可以理解为农户基于身份享有的取得宅基地使用权的资格权，为了体现宅基地的保障功能，农户的资格权不因取得城市户籍而丧失，可以通过为农户办理单独的宅基地资格权、使用权登记和证书的方式，保证
农户资格权不因集体经济组织成员身份的丧失而消失。

农户基于资格权取得的使用权，可以效仿农村土地的经营权适度放活，让其也可以流转、抵押或入股，而流转、抵押或入股的对象也不应仅限于集体经济组织内部，而是开放给全社会。

通过这些方式为农户或集体经济组织带来收益，以盘活农村宅基地，提高宅基地利用率。

在保障资格权、放活使用权的同时，还应为宅基地使用权设定使用年限，可以参考城市民用住宅的70年产权，该使用年限既能保障农户的宅基地使用权，又能有效避免宅基地使用权的闲置浪费，而如果是集体经济组织以外的人获得宅基地使用权要严格按照70年的期限管理到期收回。

4.1.3坚持自愿、有偿退出的原则自愿退出是农村宅基地退出要坚持的首要原则。

宅基地使用权是国家赋予农户的一项福利性用益物权，农户基于身份取得，任何组织和个人不能非法剥夺，因此强制农户退出宅基地的行为应该坚决杜绝。

宅基地使用权体现了对农户生存的一种基本保障，当农户遇到经济上的困难，宅基地能让农户有一个基本的居住地，不至于流离失所。

国家对宅基地使用权进行了各种限制，本意也是为了保障农户的基本权利，避免农户将宅基地使用权流转、抵押之后丧失使用权而生存困难。

有偿退出是为了增强农户退出宅基地的积极性，虽然宅基地使用权是对农户享有的一种基本保障性权利。

但是农户不再需要宅基地或占有多处宅基地时，应该鼓励其退出宅基地，以提高农村土地的利用率。

只有有偿退出才能让农户有退出宅基地的动力，只有坚持有偿退出，农户才有可能自愿退出，有偿是自愿的基础，因此想要农户自愿退出宅基地就必须坚持有偿退出原则。

4.1.4给予退出宅基地的农户法制保障制定明确的宅基地退出法律规范是对宅基地退出主体的一种保障，能规范主体行为，明确主体责任，为宅基地退出主体提供指引和保护，降低农户风险，保障国家权益。

在明确责任方面，要禁止农户使用欺诈等手段骗取补偿款，损害国家利益，而政府也不得强制农户退出宅基地，保障农户合法权益。

在风险防范方面，要做到退出前的资质评定、退出中的程序规范和管理以及退出后的社会保障、纠纷处理机制和权利救济。

4.2以创新方式引导和鼓励各类农户退出宅基地4.2.1采取不同方式分类引导农户退出宅基地“一户多宅”可能造成多余的宅基地闲置浪费，而且当其他农户需要申请宅基地时，本集体经济组织内
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已经没有多余的宅基地，而这些占有多处宅基地的农户却不愿退出，这不仅造成了极大的浪费，也损害了宅基地的福利性质，同时有损其他农户的权利。

在这种情况下可以通过限制农户多余宅基地收益权能的方式引导其有偿退出。

例如，给每个农户只办理一处宅基地资格权、使用权的登记和证书，让“一户一宅”的法律规范得以彰显，而农户如果想对宅基地进行流转、抵押或入股，就必须以宅基地资格权、使用权登记和证书为基础和依据。

农户即使有多余的宅基地，也无法办理登记取得证书，就无法通过流转、抵押或入股等方式获取收益，如果这时给予农户经济补偿引导其退出宅基地，农户就很可能愿意退出。

宅基地闲置废弃一般由于农户进城生活或因为其他原因占有宅基地却闲置废弃，农户很难从宅基地获取收益，此时通过经济补偿等方式鼓励农户退出宅基地的可行性相对较大。

因为农户一方面能够获得经济利益，另一方面也不用再为闲置废弃的宅基地费心费力，集体经济组织取得宅基地使用权之后可以统一管理，用于经营获得收益或分配给其他真正有需要的农户，这种情况能够做到一举两得，化解了宅基地退出过程中两大主体之间的利益冲突。

4.2.2有针对性地增强农户退出意愿由于宅基地退出过程中涉及的农户主体多种多样，因此不能一刀切，应根据不同主体的具体需求选择不同的退出方案，做到具体情况具体分析。

如果集体经济组织有合适的条件和相对成熟的方案，带领集体经济组织成员共同有效利用宅基地，如建立旅游村、度假村，且整个集体经济组织中的成员能够达成一致，这种情况下可以采用整体退出、规模经营的方式进行农村宅基地退出，农户退出之后获得相应的股份，共享增值利益，在集体经济组织的统一领导和调配下，可以最大化地发挥农村宅基地的价值，但是这种情况要求较高，相对不易实现。

如果是单独退出，则应区分具体情况，如年龄大的、年龄中等的和年龄较小的；高收入农户、中等收入农户和低收入农户等，可以采用多样化的退出机制。

高收入农户对资金补偿或房屋置换等传统退出方式不感兴趣，但其可能有更高的自我实现需求，因此可以将其发展为农村宅基地退出的引领者、方案贡献者和实际执行者，让其发挥带头作用，结合本集体经济组织的条件和情况，以其较高的知识文化水平、较强的业务能力或较多的资本为宅基地退出以及退出后的经营和发展提供可行的方案并加以实施，带领集体经济组织共同发展致富，这也有利于改善农村宅基地退出补偿资金不足的情况。

中等收入农户一般持观望态度，则对其可实行弹性退出政策，保留其资格权，让其自主选择退出年限，根据退出年限的不同给予不同数额的补偿金，让其能够在宅基地闲置时退出给集体经济组织统一管理经营，而等到退休想要回到农村居住时又有房可住，既能避免浪费闲置，又能满足其落叶归根的情怀。

低收入农户可以采取一次性退出的策略，给予其足额补偿金以及其他保障费用，或给予其满足现在和未来一定时间内居住需求的住房置换宅基地，同时要为其设立返回宅基地的保障机制，让其能够以相对较低的代价取回或申请新的宅基地，避免其外出发展不利、生活困难时想要返回农村却无房可住的窘境。

4.2.3创新宅基地退出方式以缓解资金压力在经济欠发达地区，宅基地退出补偿资金不足是相对难以解决的问题，但是可以采取创新的方式或借鉴其他类似领域的做法来寻找解决办法，如以托管的方式缓解资金压力。

宅基地托管的实践和理论研究都相对较少，但是农村土地的托管作为农村土地管理和利用的创新方式已经在各地广泛实施，相应的理论研究和法律以及政策文件也相对较多，因此宅基地退出也可以借鉴这项制度进行试点。

因农户进城务工或求学以及“一户多宅”导致的宅基地闲置废弃现象不在少数，一个很大的原因就是农户没有时间和精力去管理和利用这些宅基地，因此集体经济组织托管宅基地就成为一种有效手段。

如果将宅基地交由集体经济组织托管，就相当于农户将宅基地使用权委托给集体经济组织，由集体经济组织统一管理和利用，集体经济组织不需要提前支付给农户一笔较大的费用，而因托管产生的收益则由农户和集体经济组织按照适当的比例进行分配，因此如果宅基地托管能够有效实施，既缓解了集体经济组织和地方政府的资金压力，也让宅基地得到了有效的利用，同时增加了农户和集体经济组织的收益。

还可以通过宅基地抵押贷款的方式缓解宅基地退出的资金压力。

虽然《中华人民共和国民法典》规定宅基地不得抵押，但同时规定了“但书”，即法律另有规定的除外。

在集体经济组织和地方政府资金困难的情况下，将拟退出的宅基地抵押给银行以取得资金补偿给农户，由集体经济组织或地方政府取得宅基地使用权，通过管理和利用取得收益，并偿还债务，这样就可以避免宅基地的闲置浪费，既能缓解集体经济组织和地方政府的资金压
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