浅谈制约土地流转的因素

浅谈制约土地流转的因素

作者：牟显成

来源：《农民致富之友（上半月）》 2013年第1期

牟显成

一、农村土地流转的含义

土地作为一种生产要素，只有合理流动，才能提高使用效率，也只有合理流动才能真正体

现土地生产要素的性质，所以土地流转是必然的趋势。所谓农村土地流转，是指在农村土地所

有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权（经营权）承包经营权中分离出来，转

移给其他农户或经营者其实质就是农村土地使用权的流转。

二、制约我国农村土地流转的原因

1、承包土地的产权不清晰

具体表现为：

（1）使用权不完全。农村土地的所有权和使用权分离后，出现所有权主体凌驾于使用权主体之上的情况，农村社区干部随意征用农地、强制流转，侵害了农民的土地权利。

（2）所有权主体模糊。法律规定农村土地归农民集体所有，但是具体归属于哪一级所有还不明确。这种所有权主体多元性，加大了土地流转的交易成本。产权主体不明确，造成土地使

用权实际上落到了代理人手中，出现了“集体的变为村长、乡长的”等现象。

（3）法律保障存在问题。一个清晰的产权需要法律来予以保护，才能获得有效的作用。而我国在土地流转的土地抵押、土地买卖方面，没有出台相应的法律法规；已有的法律在施行中

也表现出执行不力或法律本身不够完善等问题。

（4）承包经营权权能不完整。承包经营权是一种使用权，完整的权能应该包括转让、出租、抵押、入股、收益等权利。但目前我国的农村土地承包经营权只包括使用权、收益权和部分的

处分权等，而禁止农户买卖和抵押，土地承包权并没有被赋予完整的权能。

2、农村土地市场化不完善

农村土地市场的完善程度影响农地流转的交易费用的大小，而我国农村土地市场发展缓慢，表现为：

（1）土地市场价格机制不完善。我国农村土地尚未形成科学合理的土地价格体系，土地不能得到合理的估价。在土地交易过程中，随意性和恶意操作性比较大，土地价格被过度扭曲。

（2）地流转中介服务体系落后。我国还未建立完善的中介服务机构：没有专门针对农村土地流转的交易所；没有建立土地供需的信息体系；其它如资产评估、委托代理、法律咨询等各

类中介服务机构相当匮乏。

3、农业的社会化服务落后

我国农村社会化服务落后，大多数地方只有简单的基本的生产资料供应，其他产前、产中、产后服务十分缺乏，农业基础设施投资和农业科技投入规模太小，经营农业生产的收益小，从

而造成对土地的需求量小，土地流转市场发展缓慢。

4、农村剩余劳动力转移缓慢

当前，我国正处在经济结构调整的关键时期，城市工业和乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的

扩张能力十分有限。并且，随着市场竞争日趋激烈，企业经营环境不稳定，兼业农民非农产业

收入的不稳定使他们难以彻底离开土地而真正走进城镇。一旦经济波动，非农收入下降，大量

兼业农民便会回流到农业部门。因此，广大农民在没有寻找到稳定、安全的生产替代来源之前，决不肯轻易放弃土地的使用权。造成我国劳动力转移缓慢主要有以下几个原因：

（1）社会保障制度落后。参加农村社保的农民比例小，同时进城务工又存在失业风险和收入的不确定性，绝大多数的农民还是把农地作为自己“最后的防线”，宁愿让其抛荒，也不会

轻易流转出去。

（2）户籍制度改革滞后。长期以来，传统户籍制度严重制约着我国农村劳动力的转移。而且相对于我国城市化发展进程，目前户籍制度改革的进程还是比较落后。户籍制度改革后，农

民进城务工虽然可以获得城市户口，但在教育、医疗、住房、社会保障等方面享有的权利与城

市居民相差甚远。

（3）就业机制不完善。城镇劳动力市场对农民工还普遍存在排斥态度，农民进城务工获得工作难度大。即使获得工作，还会面临“同工不同酬”的待遇，阻碍了农村劳动力的转移。

三、促进农村土地流转的对策建议

1、进一步明晰土地产权权能，以法律保障土地流转

首先，应明确集体土地所有权主体代表，消除所有权主体多元性问题。其次，要完善农户

的承包权、稳定农户的土地使用权，丰富土地承包权的权能范围，赋予农户对土地享有排他的

占有权和使用权、自由的处分权和转让权、独享的收益权，并通过延长土地承包年限来稳定农

户的土地使用权。最后，应运用法律对农户拥有的权能予以明确和保障，使农村土地流转走上

法制化轨道。

2、完善农业社会化服务体系

根据现阶段农村农业社会化服务体系的实际情况，在加大政府筹建力度的同时，从法律和

税收等方面制定政策，鼓励农民自建或与经济团体协会等联合出资建立各种民办服务组织，增

加各种性质的农业社会化服务机构。并且从中央、省、市、地区、县、乡、村各级共同努力，

建立多级别的服务机构，提高服务水平和服务效果，在农业的产前、产中、产后为农民提供资金、技术、生产、加工、运输、仓储、信息、经营管理以及销售等配套的全方位服务。

3、改革相关制度，促进农村劳动力转移

首先，建立和完善农村社会保障体系。建立农村最低生活保障制度、农村医疗保障制度、

农村养老保障制度以及救灾扶贫网络的建设等。其次，推进户籍制度改革。打破传统户籍制度

的限制，允许户口的自由迁移，并保证把户口转入城市的农民与城市居民在各方面得到同等待遇。最后，保障进城农民享有平等的就业权利。各级政府应该加强劳动力市场的管理，保证城

乡劳动力在同一水平上进行公平竞争，实行同工同酬、多劳多得的政策。

4、加快农村土地市场建设

充分发挥市场对农村土地资源的基础配置作用，一方面要建立科学的土地价格评价机制，

结合我国具体国情，学习外国成熟的土地市场运行机制，积极探索出科学的土地价格评估机制；另一方面，要建立完善的中介服务机构，政府应支持建立农村土地流转机构，形成系统的土地

流转服务体系，完善从上到下的全方位的中介服务系统，建立各类与土地流转有关的中介服务

机构。

（作者单位：164000 黑龙江省北安市农经总站）