基础教育集团化办学机制的政策工具研究——基于16个城市政策文本的内容分析

收稿日期:２０２０－１０－０８
基金项目:２０１８年北京社科基金研究基地一般项目«公立中小学治理创新研究»(项目编号:１８ＪＤＪＹＢ０１０)ꎮ
通讯作者:李威璎ꎬＥ￣ｍａｉｌ:ｌｉｙｕｔｏｎｇｂｅｓｔ＠ｓｉｎａ.ｃｎ
基础教育集团化办学机制的政策工具研究 基于１６个城市政策文本的内容分析
李威璎ꎬ徐㊀玲ꎬ王寰安
(首都师范大学教育学院ꎬ北京１０００３７)
摘㊀要:基础教育集团化办学是一种创新型的办学体制ꎬ且得到国家宏观政策的认可ꎬ为探索基础教育集团化办学相关政策工具的使用情况ꎬ选取基础教育集团化办学相对比较成熟的１６个城市的政策文本作为分析对象ꎬ运用内容分析法ꎬ借用ＮＶｉｖｏ质性分析软件对基础教育集团化办学实施方案进行编码分析ꎬ研究发现:基础教育集团化办学机制的政策工具类型为环境型ꎬ三大类政策工具中ꎬ环境型政策工具高频使用ꎬ需求型政策工具的使用率不足ꎻ政策工具的设计㊁搭配比较单一ꎬ细分的政策工具未尽其用ꎻ与此同时ꎬ组建模式具有牵一发而动全身的作用ꎬ政策工具的运用受限于既有集团化办学组建模式ꎬ为此要创新集团化办学模式ꎬ加强需求型政策工具的使用力度ꎬ优化政策工具的组合设计ꎬ从而提升政策工具的效能ꎮ
关键词:政策工具ꎻ集团化办学ꎻ组建模式ꎻ内容分析法
中图分类号:Ｇ６３９.２０㊀㊀文献标识码:Ａ㊀㊀ｄｏｉ:１０.３９６９/ｊ.ｉｓｓｎ.１００５－２２３２.２０２１.０２.０１０
一㊁问题的提出
基础教育集团化办学是加速教育均衡化优质化㊁破解当下 上好学难 问题的重要举措ꎬ是加快教育现代化㊁办好人民满意的教育的有效途径ꎮ杭州市于２００４年提出名校集团化办学战略ꎬ于２００６年推出实施中小学名校集团化战略的专门性政策文件ꎮ至今距第一份关于集团化办学的政策文件已过去１５年ꎬ通过梳理这１５年里基础教育集团化办学政策的脉络ꎬ可以发现基础教育集团化办学政策的颁布基本上可以分为三个阶段ꎮ第一阶段是起步期(２００６－２０１０年)ꎬ这一阶段为 第一个吃螃蟹 的城市的试水期ꎮ作为先行者ꎬ杭州市在此期间共颁发４部主题为基础教育集团化办学的文件ꎬ其中一部政策文件为关于集团化办学考核评价办法的专项文件ꎮ第二阶段是探索期(２０１１－２０１５年)ꎬ处于逐步探索阶段ꎬ上海㊁青岛㊁石家庄等城市加入集团化办学阵营ꎬ试图通过这种创新性的办学机制推进优质教育资源均衡发展ꎮ第三阶段是发展期(２０１６年至今)ꎬ随着基础教育集团化办学经验的逐步积累和效果的初步显现ꎬ各地相继发布推进基础教育集团化办学的实施意见ꎬ以政策手段推动集团化办学发展的城市队伍逐渐扩大ꎮ
作为一种正在探索中的新型办学模式ꎬ政策是如何推动其执行的ꎬ比如如何激发集团化办学的积极性㊁如何推动名校教师向弱校流动㊁如何避免集团化办学过程中学校文化同质化问题等都是政策制定者需要关注的重点ꎬ也是政策工具发挥功效的地方ꎮ一言以蔽之ꎬ政府对于集团化办学的治理需要第１８卷㊀第２期２０２１年４月㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀ＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｃｈｏｏｌｉｎｇＳｔｕｄｉｅｓ㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀Ｖｏｌ.１８ꎬＮｏ.２
㊀㊀Ａｐｒ.２０２１. All Rights Reserved.
政策工具的合理使用ꎮ政策工具的选择逻辑及组合搭配是影响集团化办学政策执行的重要条件ꎬ如何选择有效的政策工具以及对之进行优化组合是政府在推动集团化办学良性运行过程中需要重点关注的问题ꎮ通过文献回顾ꎬ发现目前学术界对基础教育集团化办学政策分析的研究还很匮乏ꎮ本研究基于政策工具视角ꎬ对１６个城市基础教育集团化办学实施方案的政策文本进行挖掘ꎬ试图回答以下问题:基础教育集团化办学政策的执行机制包括哪些内容?其政策工具的运用属于哪种类型?组合特征是什么?有哪些地方需要改善?为有效探讨上述问题ꎬ本研究借助政策工具和基础教育集团化办学机制的二维分析框架ꎬ系统分析目前不同城市基础教育集团化办学实施方案及其政策工具使用特征ꎬ为优化集团化办学机制提供政策工具层面的借鉴ꎬ也为基础教育集团化办学的发展提供参考ꎮ
二、基础教育集团化办学机制的政策工具分析框架
(一)Ｘ维度:政策工具维度
政策工具是政府赖以推行政策的手段ꎬ也是政府在部署和实施政策时拥有的实际方法和手段[１]ꎮ政府通过政策工具进行治理以实现政策目标ꎮ合理选择政策工具不仅能保证政策目标的实现ꎬ而且能提高政策制定的科学性ꎬ从而改善政策执行过程与效果[２]
ꎮ关于政策工具ꎬ其分类维度比较多元:按
层次可分为 战略层㊁综合层㊁基本层 工具[３]
ꎬ按政府可运用的资源分为 信息型㊁权威型㊁财政型㊁组织型 工具[４]ꎬ按政府对市场及社会各种事务的介入程度分为 自愿型㊁强制型㊁混合型 工具[５]
ꎬ按政策产生影响的着力面可分为 供给面㊁需求面㊁环境面 工具[６]ꎬ以及施耐德和英格拉姆(Ｓｃｈｎｅｉｄｅｒ＆Ｉｎｇｒａｍ)将政策工具分为５种类型:权威型工具㊁诱因型工具㊁建立能力型工具㊁象征或劝说型工具㊁学习型工具[７]
ꎮ通过分析不同政策工具类型的特征ꎬ本研究采用罗思韦尔和泽赫费尔德(Ｒｏｔｈｗｅｌｌ＆Ｚｅｇｖｅｌｄ)提出的政策工具分类体系:供给型政策工具㊁需求型政策工具㊁环境型政策工具ꎮ原因如下:其一ꎬ本研究中１６个城市政策文本主题高度一致 基础教育集团化办学实施方案的意见或通知ꎬ而集团化办学是一个处于动态调整中的创新型的办学机制ꎬ其在政府㊁市场㊁环境的共同影响作用中不断得以完善发展ꎬ这与该类政策工具分类体系相契合ꎻ其二ꎬ集团化办学本质上是以统筹优质资源为手段ꎬ以共同管理㊁共同发展为目标的学校发展共同体ꎬ而推动集团化办学的政策意在合理调配政府㊁市场和社会资源以推动优质教育资源的再生ꎬ换言之ꎬ 供给面㊁需求面㊁环境面 的政策工具分类体系与推动集团化办学的政策具有内在一致性ꎮ
表１　本文所运用的政策工具类型
政策工具类型政策工具细分作用释义
供给型政策工具技术服务㊁人才培养㊁用地支持㊁资金投入㊁资源整合直接给予以推动为集团化办学直接提供人㊁财㊁物等资源支持ꎬ从而直接推动集团化办学的开展
环境型政策工具法规管制㊁方针策略㊁交通保障㊁金融服务㊁目标规划㊁舆论保障㊁制度保障创设环境以影响创设有利于集团化办学的外部环境和配套设施等ꎬ间接影响
集团化办学的有效发展
需求型政策工具公私合作㊁海外合作㊁奖励补贴㊁示范工程㊁税收优惠㊁政府购买引导刺激以拉动通过刺激市场繁荣或是培育新兴市场ꎬ降低市场进入障碍ꎬ
引导社会资源的参与集团化办学ꎬ形成与政府的协同治理
(二)Ｙ维度:办学机制维度
通过对１６个城市政策文本的研读以及逐一编码ꎬ最终在ＮＶｉｖｏ的树状节点中形成目标原则㊁组建模式㊁保障机制㊁互动机制和领导机制五个类目ꎮ其中保障机制又细分为技术保障㊁交通保障㊁经费保障㊁校园建设㊁舆论保障和制度保障(激励制度㊁考评制度㊁人事制度㊁收费制度㊁招生制度)ꎻ基础教育
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互动机制细分为教师教学互动㊁品牌文化理念互动以及校长交流互动ꎮ通过这些细分类目来分析不同机制对应的政策工具组合特征ꎬ从而更加清晰地把握基础教育集团化办学的政策优化角度ꎮ
(三)二维分析框架
本研究建立了 Ｘ＋Ｙ 维度的分析框架ꎬＸ轴为政策工具维度ꎬ包括供给型政策工具㊁环境型政策工具和需求型政策工具ꎻＹ轴为基础教育集团化办学机制的内容维度ꎬ包括目标原则㊁组建模式㊁保障机制㊁互动机制和领导机制(见图
１)ꎮ
图１㊀二维分析框架图
㊀
三㊁研究设计:数据来源㊁研究方法㊁技术路线
(一)数据来源
表２㊀１６个城市基础教育集团化办学政策文本一览表
序号政策名称颁布时间１蚌埠市人民政府关于加快推进中小学集团化办学的实施意见２０１４
２马鞍山市人民政府关于大力推进基础教育名校集团化办学的实施意见２０１４
３石家庄市人民政府办公厅转发市教育局等部门关于加快推进基础教育优质资源集团化办学的实施意见的通知２０１５４宿迁市关于印发关于强化共同体建设推进集团化办学的实施意见的通知２０１６５攀枝花市教育体育局关于在全市推进学区化管理集团化办学改革的通知２０１６６绍兴教育局关于印发市直初中教育集团化办学运作方案的通知２０１６７常州市政府办公室关于进一步推进教育集团化办学的实施意见２０１８
８中山市人民政府办公室关于推进中小学(幼儿园)集团化办学快速扩充优质教育资源的实施意见２０１８
９温州市教育局关于推进集团化办学和委托办学的实施意见２０１８１０杭州市委办公厅市政府办公厅关于推进新名校集团化办学共建共享市域优质基础教育资源的实施意见２０１８１１永州市人民政府办公室关于印发永州市推进集团化办学促进城乡义务教育均衡发展实施方案(试行)的通知２０１８１２北京市教育委员会关于推进中小学集团化办学的指导意见２０１８１３中共舟山市委办公室舟山市人民政府办公室关于规范城区义务教育名校集团化办学的意见２０１９１４上海市教育委员会关于推进本市紧密型学区和集团建设的实施意见２０１９１５青岛市教育局等四部门关于印发关于推进中小学集团化办学的意见的通知２０２０１６福州市教育局关于基础教育学校集团化办学的指导意见２０２０
李威璎ꎬ等.基础教育集团化办学机制的政策工具研究
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㊀㊀通过北大法意网㊁地方政府官网等网站ꎬ以 集团化办学 为主题关键词获取文本ꎮ为保证政策文本选取的有效性ꎬ按照以下原则对政策文本进行筛选:其一ꎬ严格按照主题相关性ꎬ选择标题中含有 集团化办学 ꎬ且是基础教育学段的政策文本ꎻ其二ꎬ在确保主题相关度的前提下ꎬ尽可能选择层级高的政策文本ꎻ其三ꎬ关于城市选择问题ꎬ选择在不同政策文件中多次提到 集团化办学 内容的城市ꎻ其四ꎬ剔除掉已终结的政策文本(比如:上海市在２０１５年推出了集团化办学政策ꎬ但是在２０１９年推出了优化后的集团化办学政策ꎬ那么剔除掉２０１５年的政策文本ꎬ仅保留２０１９年的政策文本)ꎮ鉴于此ꎬ本研究共收集到１６个城市的政策文件ꎬ文件主题高度聚焦于 集团化办学实施方案
(见表２)ꎮ(二)研究方法
本文采用内容分析法对政策文本进行深度挖掘ꎮ内容分析法是指对于文献内容进行系统的定量与定性相结合的一种语言分析方法[８]
ꎬ它适于对一切可记录与保存并且具有价值的文献研究ꎬ
具有客观
性㊁系统性及定量与定性相结合的特点[９]ꎬ内容分析法意在梳理清楚文献内在的既定事实或趋势ꎬ从
而对事物发展做出相应的预测[１０]ꎮ本文将１６个城市基础教育集团化办学的政策文本作为分析对象ꎬ
运用内容分析法对政策文本进行处理(见表３)ꎮ表３　三类政策工具参考点情况
名称㊀㊀㊀㊀参考点占所有政策工具的百分比占分类政策工具的百分比
政策工具２９３１００.００％
供给型政策工具８８３０.００％１００.００％
技术服务１１３.８０％１２.５０％
人才培养１７５.８０％１９.３０％
用地支持００.００％０.００％
资金投入９３.１０％１０.２０％
资源整合５１１７.４０％５８.００％
环境型政策工具１７２５８.７０％１００.００％
法规管制１１３.８０％６.４０％
方针策略４１１４.００％２３.８０％
交通保障１０.３０％０.６０％
金融服务００.００％０.００％
目标规划２５８.５０％１４.５０％
舆论保障１６５.５０％９.３０％
制度保障７８２６.６０％４５.３０％
需求型政策工具３３１１.３０％１００.００％
公私合作２０.７０％６.１０％
海外合作２０.７０％６.１０％
奖励补贴１３４.４０％３９.４０％
示范工程８２.７０％２４.２０％
税收优惠００.００％０.００％
政府购买８２.７０％２４.２０％
(三)技术路线
本文技术路线主要分为以下步骤:第一ꎬ运用ＮＶｉｖｏ软件ꎬ建立集团化办学机制和政策工具两个维度的节点ꎬ然后对收集的政策文本内容分别进行编码整理ꎻ第二ꎬ运用ＮＶｉｖｏ计量统计与分析功能ꎬ对节点编码进行统计分析ꎻ第三ꎬ在ＮＶｉｖｏ统计与分析的基础上ꎬ结合内容分析的结果ꎬ提出相基础教育
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应的政策建议ꎮ
四、基础教育集团化办学机制的数据分析
(一
)政策工具维度的分析１.环境型政策工具的使用占据主导地位首先ꎬ环境型政策工具占比最高ꎬ集团化办学这种特殊的办学体制决定了以提供环境支持为主要特征的环境型政策工具起着主要作用ꎮ集团化办学是强化名校的社会责任ꎬ以名校和优质教育资源为依托ꎬ通过合作互动互助的形式来整合教育资源ꎬ 是一条成本最低㊁风险最小㊁成效最大的发展优质教育之路 [１１]
ꎮ这种办学体制决定了政策工具的使用就是要通过提供一系列的方针策略㊁目标规划㊁社会舆论以及各种制度保障ꎬ为扩大名校等优质资源的效益服务ꎬ它强调的是教育集团内部的互动互助ꎬ那么ꎬ政策制定者首先要考虑的就是如何创设有利于互动互助的外部环境ꎬ而不是直接为其提供人㊁财㊁物等外部支持ꎮ换言之ꎬ基础教育集团化办学的逻辑是 省 ꎬ而不是 给 ꎮ
其次ꎬ需求型政策工具占比最低ꎬ但其使用比重提升的空间还很大ꎮ究其原因ꎬ一方面政策工具的组合运用具有系统性ꎬ需求型政策工具的使用情况受到目前基础教育集团化办学组建模式相对比较单一的影响ꎬ组建模式缺乏创新力度导致需求型政策工具的使用在一定程度上受到限制ꎮ１６份政策文本中关于组建模式的参考点只有１４个ꎬ且侧重于公办学校之间进行集团化办学ꎬ主要形式为 名校＋新校 名校＋弱校 名校＋农校 ꎬ而将民办学校㊁市场化的教育教研机构以及国际合作纳入集团化办学体制中的模式还较少ꎬ这就制约了需求型政策工具中公私合作㊁海外合作㊁政府购买以及税收优惠等政策工具的使用空间ꎮ另一方面ꎬ需求型政策工具的使用情况还跟集团化办学的成熟度有关ꎬ目前基础教育集团化办学还处于发展期ꎬ集团化办学的成效具有时间周期ꎬ一般为３到６年ꎬ所以具有示范性功能的案例还比较少ꎬ示范工程这样的需求型政策工具发挥作用的空间就相对有限ꎮ上述两方面的原因直接导致政府选用需求型政策工具的动力不足ꎮ２.
１＋Ｘ 是三类政策工具内部的组合特征 １ 即不同政策工具中有一个细分政策工具的使用占据绝大部分比重ꎬ Ｘ 即其他占比相对较小的一个或若干个细分政策工具ꎬ １＋Ｘ 即不同政策工具类型内部呈现出 以一个政策工具的使用为主ꎬ其他政策工具为辅 的结构特征ꎮ
就供给型政策工具而言ꎬ资源整合在该工具类型中占绝对主导ꎬ占比５８％ꎬ人才培养㊁技术服务㊁资金支持和用地支持作为辅助ꎬ它们共同构成了供给型政策工具的内部指标ꎮ这说明对基础教育集团化办学政策而言ꎬ供给型政策工具的使用的关注点侧重于如何挖掘出现有资源的潜在价值ꎬ比如依托兼并重组等资源整合手段ꎬ再比如采用的人才培养工具也是集中于对现有教师队伍㊁校长队伍的再培训ꎮ
就环境型政策工具而言ꎬ以制度保障为主导ꎮ为保障基础教育集团化办学的有效开展ꎬ政府通过人事制度㊁激励制度㊁招生制度㊁考评制度㊁收费制度等一系列制度规范集团化办学运行环境ꎬ所以制度保障该项政策工具占比很高ꎮ
就需求型政策工具而言ꎬ以奖励补贴为主导ꎮ政府通过对效果显著的教育集团进行奖励补贴的形式ꎬ刺激引导其他学校加入集团化办学机制中ꎮ总体来看ꎬ由于需求型政策工具的参考点数并不多ꎬ六类细分政策工具(除税收优惠外)占比差异相比较供给型政策工具和环境型政策工具的内部差异而言并不是很大ꎮ３.供给型㊁环境型政策工具内部组合不尽合理就供给型政策工具而言ꎬ人才培养和技术服务比重有待提升ꎮ集团化办学内含使 优质资源再
李威璎ꎬ等.基础教育集团化办学机制的政策工具研究
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生 的基因ꎬ所以推动优质资源流动以提升其利用效益的政策固然重要ꎬ但是以培养人才为核心的政策才是根本ꎮ也就是说ꎬ就集团化办学而言ꎬ 输血式给予 重要ꎬ但 造血式交流 才是根本ꎬ而在教育技术不断为教育事业做出跨越式贡献的当今社会ꎬ技术服务是保障优质教师㊁教学以及文化等教育要素交流互动的有效途径ꎮ
就环境型政策工具而言ꎬ法规管制㊁舆论保障和金融服务未能发挥应有的效能ꎮ法规管制㊁舆论保障和金融服务在该政策工具内部占比分别为８ ４％㊁８ ４％和０ ４％ꎮ由于集团化办学体制还处于优化调整过程中ꎬ所以具有明显规范效应的法律法规手段还没有很大的作用空间ꎮ同理ꎬ金融服务也是受限于目前基础教育集团化办学模式的创新力度不够ꎬ该项政策工具没有用武之地ꎮ但是ꎬ随着集团化办学模式的不断发展ꎬ它们的作用未来可期ꎮ不过ꎬ鉴于舆论宣传在推动全社会力量参与基础教育集团化办学过程中不可替代的作用ꎬ目前舆论保障所呈现的比例显得稍低ꎬ该政策工具的使用力度有待加强ꎮ(需要说明的是ꎬ虽然交通保障仅有一个参考点ꎬ但属合理范畴ꎬ因为交通保障的可替代政策工具较多ꎬ比如为保障教师跨区域流动ꎬ可采用提供经费㊁补贴或者直接在换岗学校提供住宿的方式解决)ꎮ
(二)办学机制维度的分析
表４　基于基础教育集团化办学机制维度的参考点情况
名称㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀参考点比率
办学机制３８２１００.００％
组建模式１４３.７０％
运行机制２５３６６.２０％
领导机制１９５.００％
互动机制１０４２７.２０％
校长１３３.４０％
品牌㊁文化㊁理念２０５.２０％
教师㊁教学互动７１１８.６０％
保障机制１３０３４.００％
制度保障７８２０.４０％
招生制度６１.６０％
收费制度１０.３０％
人事制度３０７.９０％
考评制度２５６.５０％
激励制度１６４.２０％
舆论保障１６４.２０％
校园建设１０.３０％
经费保障２０５.２０％
交通保障１０.３０％
技术保障１４３.７０％
目标原则１１５３０.１０％
１.组建模式牵一发而动全身基础教育集团化办学中的组建模式在政策文本中所占比重虽然不多ꎬ却是直接影响运行机制的重中之重ꎮ基础教育集团化办学的组建模式在成员方面可分为 名校＋弱校 名校＋新校 名校＋农校 名校＋民校 以及 国际合作 ꎬ在管理方面分为紧密型㊁托管型㊁协作型㊁混合型等ꎬ与此同时还有同区域和跨区域方面的区别ꎬ不同的组建模式对政策文本中的执行机制也具有直接影响ꎮ比基础教育
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如:跨区域的集团化办学跟同区域的集团化办学相比ꎬ在保障机制和互动机制上就会呈现出差异ꎮ以互动机制为例ꎬ跨区域㊁松散型集团化办学很难做到通过组织举办大型活动来加强教育集团内部学生之间的互动交流ꎬ与此同时ꎬ名校教师向异地交流也存在很多障碍ꎬ那么如何通过制度设计使得跨区集团化办学有所成效ꎬ这就是政策所要解决的问题ꎮ好的政策是以解决问题为导向的ꎬ不同组建模式下面临的问题差异决定了基础教育集团化办学运行机制的动态调整ꎮ
２.运行机制是办学机制的核心运行机制是基础教育集团化办学政策的主体内容ꎮ如何推动基础教育集团化办学的顺利运行是政策的焦点问题ꎬ所以政策制定者会形成一系列机制推动这项创新型的办学体制的开展ꎮ在运行机制中(见表４)ꎬ保障机制和互动机制为主要维度ꎮ为推动名校优质教育资源的再生ꎬ政府推出诸多制度措施保障集团化办学的运转ꎬ其中人事制度㊁考评制度㊁激励制度是常见的保障制度ꎮ除此之外ꎬ经费保障㊁舆论保障和技术保障也在为基础教育集团化办学体制保驾护航ꎮ虽然基础教育集团化办学是一种以节约成本为特色的办学体制ꎬ但是必要的经费依然是保障基础教育集团化办学开展的助推器ꎮ另外ꎬ舆论宣传对集团化办学的顺利实施也起着重要作用ꎮ 一项行为是否稳固并可持续ꎬ其内部合法性与外部合法性的存在都非常重要 [１２]
ꎬ做好集团化办学的宣传工作能为集团化办学的实施提供良好的内外部环境ꎮ最后是技术保障ꎬ将优质教育资源共享给其他学校是集团化办学的核心ꎬ而如何共享是当下集团化办学相关研究讨论的关键ꎬ类似于 云学堂 微课平台 作业分析反馈平台 空中课堂 等远程教学技术平台的引入ꎬ无疑为基础教育集团化办学教育资源的共享开辟了一条现代化的互通路径ꎮ
(三)政策工具和办学机制的二维交叉分析
表５　
政策工具和办学机制的二维交叉分析表
注:由于采用四舍五入计数法ꎬ所以部分统计结果出现偏差ꎮ
李威璎ꎬ等.基础教育集团化办学机制的政策工具研究
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通过表５可以看出ꎬＹ维度代表的是基础教育集团化办学机制ꎬＸ维度表示的是三大政策工具类型ꎬＸ维度是主导ꎬＹ维度起辅助作用ꎬ利用ＮＶｉｖｏ
框架矩阵分析功能可以进行二维交叉分析ꎮ１.政策工具的使用受组建模式的影响Ｘ维度政策工具的使用受Ｙ维度的影响与制约ꎬ其中受组建模式的影响最大ꎮ目前集团化办学模式受限于公办学校㊁同区域㊁同学段ꎬ跨体制㊁跨区域㊁跨学段的模式创新力度不够ꎬ这使得政策工具的使用缺乏组合搭配的空间ꎮ组建模式中ꎬ民校资源㊁名企资源㊁高校资源㊁优质教育教研服务机构以及国际先进教育资源在集团化办学体制中的缺位ꎬ导致需求型政策工具中公私合作㊁海外合作㊁税收优惠以及政府购买等工具功能得不到发挥ꎮ需求型政策工具的整体不足ꎬ一方面使得基础教育集团化办学的政策工具使用结构失衡ꎬ另一方面ꎬ导致基础教育集团化办学体制的创新性得不到应有体现ꎮ２. 组合拳 形式的政策工具搭配占主流办学机制的１２项细分类目下ꎬ以三类政策工具组合使用为主ꎮ所谓组合使用ꎬ以经费保障为例ꎬ该细分类目组合使用了 供给型＋环境型＋需求型 政策工具ꎮ除此之外ꎬ另有目标原则㊁校园建设㊁舆论保障㊁制度保障㊁教师教学互动㊁品牌文化理念互动６个细分类目组合使用了三类政策工具ꎻ而技术保障和校长２个细分类目组合使用了两类政策工具ꎬ分别是 供给型＋需求型 和 供给型＋环境型 ꎻ交通保障㊁校园建设和领导机制这三项机制均只使用了单一型政策工具 环境型政策工具ꎮ不同细分类目下多种政策工具组合使用ꎬ说明为保证某项政策内容的实施ꎬ政府需要综合运用多种政策工具类型ꎬ以政策工具 组合拳 的形式确保政策目标更为顺利的实现ꎮ３.多数细分的政策工具未尽其用从Ｘ和Ｙ维度的交叉分析结果来看ꎬ共２１６项交叉点ꎬ数字为０的交叉项有１６４个ꎬ占比８４％ꎮ比如领导机制ꎬ它是一种宏观层面的战略指引ꎬ其性质决定了它只能使用环境型政策工具ꎬ且局限于方针策略和目标规划这种类型的政策工具ꎮ但是ꎬ办学机制中细分的政策工具的组合使用还有很大的挖掘空间ꎬ以教师㊁教育互动为例ꎬ供给型政策工具中的资源整合是其主要的政策工具使用类型ꎬ占比５７ ３％ꎬ但是能有效解决教师㊁教学㊁教研互动的技术服务却仅占８％ꎮ然而实践表明ꎬ教育技术能有效促进教师经验交流㊁教学和教研同步ꎬ是推动教师㊁教育互动的有效政策工具ꎮ再比如技术保障维度ꎬ政策工具的使用侧重于供给型政策工具ꎬ占比９３ ３％ꎬ而需求型政策工具仅为６ ７％ꎬ且集中于政府购买这个需求型政策工具ꎬ可见需求型政策工具占比过低ꎬ且需求型政策工具内部组合使用率不足ꎮ就教育技术开发与保障而言ꎬ通过 公私合作＋奖励补贴＋税收优惠＋政府购买 等需求型政策工具的组合使用ꎬ调动市场力量参与教育技术的供给ꎬ从而服务于基础教育集团化办学ꎬ是更有效率的政策工具使用方式ꎮ
五、研究结论与政策优化建议
(一)研究结论
就政策工具维度的分析而言ꎬ其一ꎬ我国基础教育集团化办学机制的政策工具使用属于环境型ꎬ目前对集团化办学 成本少㊁风险小 的政策定位决定了环境型政策工具的高频使用ꎬ三大类政策工具中ꎬ需求型政策工具使用不足ꎻ其二ꎬ不同政策工具内部呈现出 一个政策工具为主ꎬ其他政策工具为辅 的组合特征ꎻ与此同时ꎬ在供给型和环境型政策工具内部ꎬ各个细分政策工具的组合使用不尽合理ꎮ
就办学机制维度的分析而言ꎬ其一ꎬ集团化办学的组建模式是该创新型办学模式的关键ꎬ政策是基础教育
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