MK_046.TOD理念在城市设计中的应用及其实施困境探讨——以宁波市庄桥火车站周边概念性城市设计为例

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TOD理念在城市设计中的应用及其实施困境探讨
——以宁波市庄桥火车站周边概念性城市设计为例
刘慧军，陈哲，龚柯立
摘要：本文以宁波市庄桥火车站周边概念性城市设计为例，介绍了基于TOD理念的城市设计策略，进而结
合案例就TOD理念在我国实施时所面临的现实困境进行分析，提出TOD理念的实施需要着眼于宏观思维；
需要落实于微观细节；需要破解法律、法规等政策壁垒；需要面对观念认识的不足和协调机制的缺乏。

希
望为我国城市进行TOD开发提供较为全面的参考价值。

关键词：TOD 城市设计规划政策规划法规
1、引言
伴随经济社会的快速发展和私家车的普及，城市无序蔓延、交通拥堵、环境污染等一系列矛盾成为各大城市不得不面对的现实问题，现代城市亟须一种绿色的可持续发展模式。

在
这一背景下，公交导向发展（TOD: Transit-Oriented Development）的理念逐渐为规划学术界
及城市管理者所熟悉和认同，并形成了以香港、东京为代表的典型城市案例。

人们希望通过
采用TOD模式整合土地利用，引导用地集约化、提高公交竞争力，进而为城市提供更多的
绿地和更好的生存空间。

庄桥火车站区域位于宁波市湾头区块西北，姚江新区东侧，用地面积约70公顷。

基地是宁波市《姚江新区概念规划》所确定的站前商贸区，属于轨道四号线庄桥站辐射区域，也
是姚江新区开发建设的重要载体之一。

目前，在外部环境作用力的驱动下，宁波市轨道四号
线建设启动在即，与此同时，宁波市江北区启动“TOD理念下城市开发建设体制专向改革”，
庄桥火车站周边地块亦被确定为四个试点项目之一。

鉴于地块江北区区委、区政府对基地建
设及TOD理念的殷切期望，江北区规划局、江北区铁路建设办公室委托编制本概念性城市
设计，提出基于TOD理念的概念性空间设计方案，并就“TOD”规划理念在本地块实施的
可行性进行展望分析。

图1、区位图图2、周边用地
2、庄桥火车站周边地块现状概括
庄桥火车站周边地块具体规划范围西至海川路，江北大道；南至环城北路，东北两侧以规划路为界，现状用地以工业用地为主，地势平坦，区位也有一定的优越性，非常适宜开发
建设。

但就TOD理念下的开发模式，特别是高强度的开发模式，基地还面临一些问题，主
要体现为：（1）基地位于城市产业区块边缘，规划范围及周边现状用地以产业用地为主，片
区无力吸引大量的消费与就业人口，城市发展尚不足以支撑高强度开发。

（2）基地周边区域
的学校等公共配套设施服务能力已接近饱和，基地进行高强度开发所带来的公共服务设施需
求，还需要整体谋划。

（3）基地的开发价值取决于未来铁路“庄桥客站”的地位。

虽然铁路
“庄桥客站”在未来将承担一定的“宁波南站”客流分流任务，但在短期内其规模及价值尚
难以支撑基地的高强度开发。

（4）基地处于机场影响范围之内，建筑高度严重受限。

高强度
的开发建设需要机场搬迁之后才能实现。

(5)交通因素是片区目前高强度开发的另一大制约
因素，基地外围现状交通通行条件较差，基于轨道交通的TOD模式是基地目前合理的选择，
但就高强度开发而言，基地的开发强度仍受限于未来轨道交通的服务能力。

综上所述，就基地目前所处现状而言，选择高强度的TOD模式尚有许多现实困难，且多无法依靠自身设计解决。

本轮设计亦是搁置现状制约因素的情况下，通过概念性的空间设
计揭示TOD开发的所面临的现实问题与实施路径，进而探求江北区乃至宁波市实施TOD
开发所面临的现实问题。

3、基于TOD理念的概念设计
在TOD理念的具体操作实践中，高强度开发、混合土地利用、宜人的步行环境和紧凑
的公交服务，被认为是TOD获得公认的四个基本要素。

1为了充分发挥轨道“庄桥站”及铁路“庄桥客站”远期对于片区开发的带动作用，使城市开发与轨道站点建设及火车站建设在用地、交通、空间等方面充分契合，达到高强度开发、集约利用土地之目的，设计提出基于TOD的设计理念的地块方案设计。

3.1、定位为复合新区，强调用地功能的混合
轨道“庄桥站”和铁路“庄桥客站”都是交通资源扩散的节点，未来有机会成为城市扩张的发展核，有力地带动片区的发展，作为区域发展的次中心，上位规划强调大量的公共开发项目的介入。

因而，概念设计强调片区功能的混合配制，一是强调居住、商业服务、商务办公等用地功能在空间布局上的混合配置（图3）；二是鼓励片区内土地功能的混合使用，多种用地兼容，达到轨道站点和铁路客站区域紧凑布局的目的；三是将公交、出租车、公共自行车设施紧凑布局于站点周围并尽可能地利用建筑架空空间及建筑屋顶空间，减小交通设施用地面积所占的比例，打造公交换乘枢纽；四是强调建筑功能的混合，单体建筑融合停车、商业、公共配套、底层公共空间等多种功能。

将幼儿园、社区服务中心等中小型公建项目布局于住宅周围，利用低层建筑裙楼的屋顶空间，集约化利用土地，构筑屋顶公共活动平台（图4）。

图3、用地规划图图4、总平面图
1TOD 模式下城市轨道交通站点地区规划设计实践探索—以广珠城际轨道“中山站”片区规划设计为例
3.2、充分利用交通资源，打造为一体化的综合体
概念设计将轨道庄桥站和火车站整体打造，强调整体开发、整体设计的一体化方案，体现为功能布局、交通组织的垂直布局和系统化的裙房设计。

（图5、6、7）
3.2.1强调功能布局、交通组织的立体化垂直设计
首先，轨道“庄桥站”和铁路“庄桥客站”都存在交通量大、流线复杂的问题，为了合理解决人流、公交车、出租车、私家车等流线交织问题，实现人车分离，提升步行舒适性，有必要组织立体交通网络；其次，为了充分利用黄金地段的商业价值以及解决自身大量的停车需求，概念设计根据自身特点将商业空间和停车空间向地下拓展，形成发达的地下空间系统；再者，片区铁路客站有大量的短时交通流与过境交通需求，为解决基地东西向的交通贯通问题和庄桥客站进出站交通问题，基地需要构筑跨越铁路、连接东西两侧片区的高架机动通道。

3.2.2强调系统化的裙房设计
一方面，概念设计将轨道“庄桥站”和铁路“庄桥客站”作为一体化综合体设计的裙房系统包括了停车、售票、等候等车站功能及多层停车库、购物中心、会所、超市、商业服务等社区功能；另一方面，铁路“庄桥客站”拥有售票、候车等完整的车站功能，拥有相对独立的火车站站前系统。

概念设计设计中将火车站站前系统和周边商业办公建筑连接成片，将站前裙房系统和周边各个住宅底层连接成片，从而使其整体成为容纳多种城市功能的综合性实体。

图7、鸟瞰图图8、地下二层平面示意
3.3、高强度集约开发，以站点为中心呈圈层式递减
较高的开发强度是TOD理念的基本特征之一，一方面是为了满足土地开发效益的要求，充分利用轨道站点和公交站点的巨大人流量，另一方面也是为了轨道交通运营的需要，站点区域高强度的开发也可以为轨道交通线路带来更多客流，在客观上也会推动公交优先战略的实施。

概念设计没有纠结于现状交通、机场限高等影响高强度开发的制约因素，而是在搁置现状制约因素的前提下，假设合理的开发强度。

由此规划形成三个层次的开发圈层，分别为第一圈层“轨道综合开发片”、第二圈层“商住混合片”和第三圈层“铁路建设片”。

其中第一圈层“轨道综合开发片”位于轨道庄桥站点400m以内范围，是以轨道“庄桥站”和铁路“庄桥客站”共同构成片区开发的核心圈层，这一片区是片区建筑的导向和片区生活的焦点。

作为轨道站与和火车站紧密联系的“车站综合体”，其开发强度最高，容积率约5-8，用地性质以商业用地为主导，集购物中心、金融办公、宾馆酒店、住宅公寓、站场配套交通设施等为主要内容的于一体，实现站点区域土地利用效益最大化。

第二圈层“商住混合开发片”约为距离站点400m半径以外范围内，用地性质以商住混合为主，包括居住、商业零售、商务公寓、酒店用地等功能。

商住混合开发强度居中，其中混合用地容积率介于3-5之间，居住用地容积率约3.0左右。

第三圈层“铁路建设片”考虑铁路庄桥站的管理权限和不确定因素，概念设计主要将其作为预留用地对待，重点考虑其与“轨道综合开发片”的对接关系。

图5、鸟瞰图图6、鸟瞰图3.4、步行与公交优先，建立站点区域绿色交通体系
步行舒适和换乘便捷是TOD开发模式的重要特征，都属于绿色交通体系的范畴。

步行的舒适性和公交换乘的便捷性可以促使更多的市民来乘坐轨道交通，对轨道交通的运营、轨道周边的城市开发建设具有积极的影响。

概念设计亦强调绿色交通体系的规划。

3.4.1强化步行系统的规划设计
采用“地下通道+地面步道+空中廊道”的空间组织方式，用步行廊道将“轨道综合开发片、商住混合片和铁路建设区”紧密地联系在一起，形成一个以轨道站和火车站为核心的步行系统，增强步行的舒适性。

首先，通过地下通道将火车站东西广场、轨道站及外围的体育公园等连接，形成快速便捷的地下交通系统，同时，地下通道与地下商业、地下停车库有效地垂直联系，形成完善的地下空间开发体系(图8)；其次，地面层结合公园绿地及滨水岸线形成开放的地面自行车和人行系统，构建适宜步行的街道网络；再次，空中廊道利用架空步行走廊和裙房屋顶连接各区块，进而将规划范围内各个建筑联系起来，同时，步行系统与自行车系统并行，形成人车分流的自行车体系，鼓励非机动车交通。

3.4.2强调公交换乘的紧凑布局
通过设置站前综合体架空层，将公交换乘与轨道出入口结合，实现公交与轨道换乘、公交与铁路换乘的无缝对接。

同时，通过增加公交站台密度（站台间距约150米），增加公交的覆盖面，从而增强公交便捷性和换乘舒适性；在空中廊道层面，通过在屋顶平台及住宅建筑的公共层，设置公共自行车的换乘点，实现公共交通的舒适换乘。

（图9、图10）。

图9、地面二层平面示意图图10、断面示意图
4、基于案例的思考：TOD在国内实施的关键问题
宁波市庄桥火车站周边概念设计在摒弃现状外部制约下的情况下，就基地实施TOD开发模式的可能性，在技术层面提出“复合新区、圈层发展、一体化综合体和绿色交通体系”等基于TOD开发模式的设计理念，但回顾设计过程，TOD开发从概念走向实践不容易，基于文中的案例，实施类似香港、东京的高强度城市开发策略，在城市规划的层面，当前国内
多数城市无法回避以下的关键问题与主要障碍。

4.1、TOD的实施需要着眼于宏观思维
TOD的核心内容之一是调整城市空间形态，从而整合城市土地利用和公共交通的发展。

作为一种城市开发模式，而非针对局部地块的开发建设思路，TOD的实施需要具有宏观的思维，只有在城市整体空间结构上予以支持，才能将TOD理念落实于个案。

这就需要在明确城市增长边界的前提下下，在宏观层面上界定城市优先开发、高密度开发的区域，明确城市各个开发片区的相对定位、规模。

以宁波市江北区为例，虽然江北区有编制轨道交通的各条线网的专项规划和详细设计，但规划局限于“线”与“点”的层面，缺乏“面”的考虑，对于各个轨道站点的功能定位（商业主导还是居住主导）、开发强度，特别是TOD理念下的功能定位、开发强度，还需要从更广的范围加以考虑。

概念设计亦建议通过编制《江北区整体城市设计》确定江北区的整体空间结构，明确各个轨道片区中心的定位与空间开发强度（容积率分区）。

具体到轨道站点周边区块，以本概念设计为例。

首先，控规所确定的都市产业片区定位是否依然符合片区乃至江北区的整体发展战略，需要更高层面的研究；其次，基地周边的大部分土地开发已经完成，基于TOD理念的二次开发，概念设计是一个在既定的约束边界内努力寻求最优解决方案的过程。

基地面临大量的拆迁与配套设施制约，其可承受的开发强度、区域交通的支撑能力，需要在更大范围的研究；再次，本轮概念设计实施高强度TOD理念的基础在于铁路“庄桥站”具备足够的城市运力与服务水平，但对于一个铁路客运站定位，绝不是一个片区的研究可以解决的，其需要站在宁波市甚至更高的角度予以研究。

可以说，忽略了宏观视角的思维，基于TOD理念的个案实施也最多也只能是城市开发中的局部亮点而已，其对人们所期望的引导城市结构转型，构建绿色、良好的人居环境很难有多少帮助。

4.2、TOD的实施需要落实于微观细节
实现TOD开发建设理念，还需要落实于微观细节的具体措施，所谓“细节决定成败”同样适用于TOD理念下建设的复杂综合体。

在现实条件下，良好的换乘环境、舒适的步行环境是细节设计最为重要的方面，其直接影响出行时耗的长短及公交的吸引力，也影响着轨道站点的服务水平和辐射能力。

良好的换乘环境除需要关注自身系统的设计以为，还需要重点关注常规公交、自行车交通等与轨道交通站点的接驳、换乘关系，在各交通方式和线路之间建立起明确的层次关系，并尽可能地通过对细节的关注实现不同交通方式之间的“零换
乘”，从而提升公共交通的效率，增加公共交通的吸引力。

值得指出的是，对细节的关注并不仅仅是物质空间规划的问题，如何在政策层面打破常规不同管理部门之间的各自为政和条块分割，在规划、建设和运营上形成很好的衔接，往往需要付出更多的心思。

4.3、TOD的实施需要破解法律、法规等政策壁垒。

实施上，许多地方法律、法规是目前TOD实施的所面临主要障碍。

除了与TOD最密切相关的城市开发边界、城市空间结构、城市容积率分区等影响城市空间形态的规划编制欠缺或执行不力以外，TOD的实施还需要面对技术管理规范的落后与不足。

4.3.1私家车需由“鼓励”走向“限制”
发展私家车作为与TOD理念背道而驰的政策，却是国内多数城市的普遍选择，以停车为例，相关的规定、规划经常面临这既要发展公共交通，又要增加停车供给的尴尬境地。

和国内多数城市一样，《宁波市建设工程停车配建指标规定》还处在“配建”而非“限建”阶段，轨道站点周边用地的停车位建设也并没有特殊对待。

相反，很多西方城市早在20世纪70年代就开始对中心区车位供给进行限制，以引导市民公交出行。

德国汉堡1976年将中心区最大车位控制在30000个，之后不再增建；苏黎世将中心区车位冻结在1996年的水平；美国西雅图、波特兰等通过控制建设项目“最大车位建设数量”而非“最少车位配建数量”，从而限制机动车的增长和使用；韩国首尔则在1997年推出了停车上限制度，以减少现有的停车供应；法国巴黎则要求轨道站点周边500米范围零车位配置。

事实上，对停车位建设的高配建要求，特别是轨道站点的高配建要求，不但会导致大量的建筑功能用作停车，降低建筑空间的使用效率，还会增加大量的私家车交通，削弱轨道公交的吸引力，对于以“公交导向开发”的TOD建设模式，不得不说是南辕北辙。

4.3.2法律、法规需要鼓励用地混合功能的使用
TOD模式下，项目开发不是单纯的居住用地或者商业用地，往往是混合型的功能业态，甚至一栋建筑都包含多种功能，但在目前的城市规划管理与土地出让环境下，对建筑混合功能并不支持，混合使用与现行规范、法规及规划多有不符合的地方，以《宁波市三江片学前教育布局规划》为例，规划尚要求幼儿园独立用地，反观香港等城市，以地块整体抬高为基础，在大型屋顶平台上布局学校、幼儿园、公园、广场已经是非常普遍的作法。

4.3.3容积率的控制需要突破现有的管控思维。

受传统思维和管理水平的影响，容积率在规划管理中尚处于控制而非鼓励阶段。

事实上，相比居住用地容积率受日照、学校等配套设施明确制约，商业用地容积率的限制因素也仅仅是交通市政的服务水平，而这两点恰恰是可以通过资金、技术的投入，以市场的手段加以解决的。

对轨道站点而言，放开商业、商务等用地容积率限制，以市场化的方式最大限度的发挥土地的价值，则尤为必要。

4.3.4城乡规划管理上需要适应TOD模式的开发建设需要
就城乡规划管理而言，规划条件的出具是城乡规划的临门一脚，在规划设计条件的出具之时如何捆绑开发标准，将TOD的高容积率、高密度、混合使用、连片开发等规划原则附加在土地出售或租用的合同中，以确保开发项目的TOD属性，涉及国土、交通、消防、人防、教育、卫生等多个部门，依然有很多内容需要探索。

可以说，法规规划的落后与不足，成为目前地方部门在实施TOD理念是遇到强大障碍，如何妥善处理责任与权利问题是国内城市建立高效运行的TOD系统面临的挑战。

而突破政策法规的红线也需要勇气承担极大的风险。

因而，对于实现TOD开发的困难和问题尚需深入研究，逐一解决。

概念设计亦建议就宁波市目前实现TOD模式所面临的问题与困难开展专项研究，通过出台《宁波市轨道周边开发特别实施条例》，综合解决TOD实施面临的法规、规范等法律问题。

4.4、TOD的实施需要面对观念认识的不足和协调机制的缺乏。

城市规划作为公共政策，任何理念实施都需要社会的接纳与仍同，对TOD理念的实施而言，需要面对规划政策（城市整体空间结构、城市增长边界界定、城市容积率分区）、法规政策（技术标准、部门规章）、价格政策（交通拥堵收费）等的接受与支持程度。

国内城市规划的精英体制导致城市规划理念的合理性和必要性常常遭受公众不信任。

比如国内私家车拥有者对通过收费来限制私家车出行的观念接受度不够，政府在推行交通拥堵收费时会面临社会阻力；比如将停车位的建设与地块开发强度脱离短期还难以为管理部门接受；再比如对容积率采取弹性管理还需要长期的宣传。

因而，对于TOD理念的实施，离不开宣传和市场的力量。

4.4.1以宣传普及TOD理念的实施
通过宣传可以起到知识普及的作用，让利益相关人及普通民众更多地了解城市发展在土
地和交通方面所面临的问题，也让他们了解发展公交导向土地利用模式的优点，倡导人们自觉减少不必要的私家车出行。

通过公共参与，吸纳各团体对公共政策的意见及向公众广为宣传保障TOD政策的必要性可有助于提高社会接纳性。

4.4.2以“无为而治”清扫制度障碍
在当前的政策背景下，借助中央行政体制改革的东风，以市场的力量构筑TOD的实施路径，是破解当前政策障碍的又一路径。

譬如政府可以通过对停车费的价格管制、取消对停车配建底线的要求，让市场的力量决定车辆的使用的成本。

总之，TOD 开发是一个复杂的过程，涉及许多不同的利益主体。

单纯构建理想的物质空间方案还远远不够，TOD的实施还需要建立起良好的沟通协调及宣传机制，只有在各方妥协与取得基本共识之后，才能使TOD开发真正得以落实于实处而非流于空谈。

5、结语
TOD理念的实施需要精细化的空间时间为基础，但TOD的形成无法单纯依赖物质空间设计，更需要建立良好的沟通协调平台，制定公共保障政策，破解法律、法规等制度障碍。

保障TOD的政策是多方面、多层次的，政策之间也是相互关联的，推动公交导向的城市行动模式是一项系统工程，只有系统、细致的政策设计，宏观层面的TOD理念城市总体控制，微观层面TOD理念的精细设计，才能将TOD的理念落实到城市开发中，才能实实在在带来公交优先的出行模式和有序增长的城市面貌。

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作者简介
刘慧军，工程师，宁波市规划设计研究院；
陈哲，工程师，宁波市规划设计研究院；
龚柯立，助理工程师，宁波市规划设计研究院。