英国社会救助与最低保障制度

英国社会救助与最低保障制度
引言
在英国，社会救助有着非常悠久的历史，历史过程漫长、立法频繁、曲折多变。

英国不仅是最早将济贫工作制度化的欧洲国家，而且从世界范围看，还是现代社会救助制度的发源地，为世界各国发展社会救助制度提供了宝贵的历史经验。

一、政策背景及原因
（一）背景（历史沿岸）
英国社会救助制度萌芽于中世纪基督教的慈善施舍和行会的互助互济。

从中世纪开始, 英国教会举办的慈善救济在整个社会的救济中占有重要的地位。

如在宗教改革之前英国教会什一税的1/ 3 用于慈善事业。

个人慈善救济在英国中世纪的社会救济中也发挥着重要作用, 当时社会上的各阶层成员特别是一些商人对社会救济都表现出支持和参与。

当时英国各行的行会组织也都对自己贫困的会员进行救助。

但是这些救助形式没有形成制度, 对当时贫困人员的救助也都很有限。

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1536年前后, 亨利八世先后颁布《救济物品法令》和《贫穷法》, 开启了政府负责救济贫民措施的先河，标志着英国政府开始为解决贫困问题承担了一定的职责。

但是一直到16 世纪中期, 英国用于救济的财物主要还是教会和个人的捐赠。

1572 年, 英国国会颁布一项法令,规定不论城市、城镇或是乡村, 每个公民都要缴纳为了济贫而专门设立的基金。

因为有了前面的法律基础, 并且为了解决当时棘手的社会问题，1601 年，伊丽莎白女王颁布了《伊丽莎白济贫法》, 这一法律也被看成为旧《济贫法》。

该法规定: 父母有义务抚养子女, 晚辈也有责任赡养他们贫穷的长辈。

政府有责任对没有工作能力的贫困者提供帮助, 保障穷人的最低生活水平。

政府也有义务帮助贫穷的孩子去做学徒,并给健全者提供工作。

法令还规定, 用于向贫民提供救济的基金以每户固定缴纳的税款为主, 那些不依法缴纳济贫税者将遭受牢狱之灾。

2根据《济贫法》的规定, 当时低于贫困线的贫民被强迫在“贫民习艺所”从事劳动, 这是国家以立法的形式介入济贫事项的开始。

1723 年, 英国通过设立济贫院的法律, 其目的是使穷人懂得劳动。

3旧《济贫法》在英国实行了230 多年, 对英国资本主义的发展起了重要的作用。

随着社会经济的发展, 19 世纪30 年代旧《济贫法》明显不适应社会的需要了, 英国及时适应社会经济发展的需要, 于1834 年维多利亚女王颁布了新《济贫法》。

新《济贫法》的最大特点就是实行院内救济, 贫困者必须进入济贫院才能得到救济。

同时对接受院内救济的贫困者做出了诸多限制, 如剥夺其选举权, 以作为对其的政治惩罚。

在新、旧《济贫法》实行期间英国其他的救济组织并没有停止其行动特别是教会的慈善事业一直在发挥作用。

当然这些救济都是发生在现代社会保障制度建立之前。

济贫法制度是一项综合的救济, 什么问题在当时都要靠这一制度来解决, 当社会问题越来越多时, 济贫法制度就什么问题也解决不好, 这样就迫使英国寻找新的救济办法即建立现代社会保障制度, 以解决当时的社会问题。

经过几十年的努力, 英国的现代社会保障的基本框架基本构成, 其中包括英国1909 年的《劳动介绍所法》、1911 年的《失业保险法》、1908 年的《养老金法》及1911 年的《国民健康保险法》。

英国虽然建立了现代社会保障制度, 但
是也没有把社会救济制度丢弃。

相反在1948 年颁布了《国民救济法》, 正式建立了国民救济制度。

《国民救济法》颁布以后, 就用新的国民救济制度代替了济贫法制度。

在国民救济制度下, 用于对贫穷的个人所提供的救济支出、地方政府为贫穷人所提供的住所和其他服务、与国民救济制度相关的各种支出, 均有议会批准的拨款承担; 建立国民救济局为英国民众提供帮助与救济; 获得国民救济的基本条件是个人不能解决其基本需要, 或者个人的收入不足以解决其基本需要。

4以后在1976 年英国修订了《国民救济法》更名为《补充救济法》, 主要是补充英国《国民保险法》在社会保障制度中的不足。

5这样英国的现代社会救济制度建立起来了。

20 世纪70 年代以来, 由于社会福利扩张的势头所带来的种种问题, 福利改革的浪潮在全球风起云涌。

英国也开始对社会福利制度进行一些改革。

6（二）原因
社会救济的提法和行为早已有之，但作为现代意义上的社会保障制度中的一套重要的经常性的制度，是在16、17世纪的英国逐渐形成的。

究其原因，主要有以下几个方面。

1、严重的流民和贫困问题
随着新航路的开辟，欧洲经济贸易最繁荣的地区从地中海沿岸转移到大西洋沿岸，英国利用其得天独厚的地理环境逐渐发展起来，它较早结束了四分五裂的中世纪封建制度，形成了统一的民族国家和中央集权的君主政体，这就在客观上为近代经济贸易的发展创造了有利条件。

商业和贸易的迅速发展，特别是毛纺织业的高额利润促使新兴资产阶级和新贵族掀起了规模巨大、影响深远的圈地运动，将农民从土地上赶走，将土地用来养羊。

而当时由于圈地而发展起来的纺织业和其他工业又不足以吸收那样多的劳动力，于是就不可避免的产生了大量的流民。

除了圈地运动这一最主要的原因外，价格革命造成的雇佣劳动者贫困化、人口膨胀、解散修道院、取消封建家臣和遣返退伍士兵等因素也加剧了流民问题。

”
大量的流民大大增加了社会的不稳定因素，亟待解决。

英国政府对待流民的态度经历了一个较长的变化过程，在初期以惩罚为主，救济为辅，且惩罚极为严酷，流浪者常常被处死，单只亨利八世就下令绞死了七万二千人。

7而后来，单纯的严刑峻法不仅越来越不能减少流浪者的规模，而且还引发了越来越多的反抗，甚至暴动；同时，有识之士也逐渐意识到，贫穷和流浪不能仅仅归咎于当事人的懒惰，他们无法左右的社会经济环境也是重要的原因。

于是，对流民和贫困者的救济力度不断加大，制度化程度也不断提高。

在长达几十年的讨论和在此期间的数部关于济贫的法律法规的基础上，济贫法在1601年获得通过，其后又经过了不断的修改和完善。

2、英国的经济实力和经济发展水平为社会救助制度的确立提供了基础和前提
英国的经济在16、17世纪飞速发展，无论从经济发展水平还是经济实力上讲都处于世界前列并在不久之后成为领头羊，这便具备了产生社会救助制度的物质基础。

3、君主专制政体同新兴资产阶级作斗争的需要
由于资本主义经济的发展，新兴资产阶级的力量迅速壮大，便要求获得更多的政治权力，进而与当时的君主专制政体产生矛盾。

随着矛盾的不断发展，统治者为了维护自身统治，便不得不关注济贫问题。

一方面，缓解流民问题有助于稳定其统治秩序；另一方面，流民大多是由于新兴资产阶级和资产阶级化了的新贵
族不择手段谋取经济利益而产生的，确立济贫制度，可以安抚和笼络下层人民，利用他们同资产阶级和新贵族较量。

另外，济贫制度本身（特别是济贫税）也有助于在一定程度上限制资产阶级的力量，遏制资产阶级的上升势头。

4、强有力的国家政权是建立该制度的后盾
都铎王朝和斯图亚特王朝都实行君主专制和中央集权，这为济贫制度的制定和实施提供了强有力的保障，因为具有普适性和统一性的法律法规都必须依赖国家权力制定和实施，济贫税的征缴、济贫院的大规模建设如果离开了强有力的统一的国家政权，也是无法想象的。

5、社会救助的传统
中世纪末期，各类社会救助组织在英国就已颇具规模，社会救助行为也普遍存在。

伴随着圈地运动的进行，它们更是获得了长足的发展和完善，这些自然为社会救助制度的建立提供了重要的基础。

而同期的欧陆国家，均不具有英国那样的条件：德国处于四分五裂的状态，经济落后，政治动荡；法国虽然建立了中央集权的君主专制政体，但小农经济占据绝对主导，绝大多数农民仍被牢牢束缚在土地上；其他国家的情况也无须赘言。

因此，社会救助制度只能而且必然最早在英国确立。

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二、政策内容和体系
英国社会保障制度主要以社会保险为主、社会救助为辅。

英国社会救助被视为对最有需要的贫困家庭提供的社会安全网的最后一道防线。

英国政府将社会救助的受助人分为“值得帮助的”“不值得帮助的”贫困人士。

对那些无法通过劳动力市场来满足个人及其家庭的基本生活需要的弱势社群, 政府会为他们提供收人援助对那些有劳动能力的社会救助受助人, 政府会通过“以工代贩”的方式, 减少福利的支出和对福利的依赖。

大体而言, 英国社会救助为那些因国民保险给付保障不足或不被纳人保障范围的长者、失业者、残疾人和单亲家庭及其子女提供最基本的生活保障。

它的保障范围亦不断扩展, 除了收人援助外, 亦包括为不同组群提供的生活津贴, 如儿童津贴、单亲父母津贴、残疾人士生活津贴、高龄老人福利、住房津贴及免费学校用餐等。

英国社会救助除了补足基本国民养老金的不足外, 亦为申领失业保险给付的受助人提供社会安全网的最后一道防线。

英国的社会救助制度覆盖面广、体系完善、救济水平较高, 基本保证了本国公民的基本生活。

（一）社会救助的对象和标准
英国的社会救助主要针对生活水平低于法定最低标准的个人和家庭, 主要包括两种类型: 一是不具备工作能力的人。

包括贫困家庭中的年幼者、老人、长期患病者及残疾人。

他们因不具备工作能力而无法从经济增长中直接获益，应该成为社会救助对象的主体。

另一类是指在出现不利情况时可能暂时处于危险中的人。

包括暂时的失业者、遭遇疾病或自然灾祸而暂时失去工作能力或工作机会的人。

这部分人从经济活动中退出是暂时的，只要有一定的条件就可以很快恢复，一旦开始工作，贫困就能很快减轻。

因此，《国民保险法》认为，对这类人应以社会救助来补充社会保险制度给予补偿的不足部分。

英国社会救助制度关注的重点是低收入的贫困居民, 因此其覆盖面在很大程度上取决于贫困线标准。

英国的贫困线每年由国会规定,在理论上是按照“需求水平”确定的。

“需求水平”的确定主要考虑三个方面的因素, 即体现正常需要的基本待遇、特殊需要和体现居住需要的住房补助。

（二）社会救助的原则和资金来源
按照家庭规模和结构进行支付，在英国社会保障制度中是基本的原则，甚至社会保险的许多待遇，都是按照家庭实际负担支付的，社会救助作为国家对贫困家庭的收入支持，更加强调这个原则。

因此，国会规定的贫困标准不是按照简单的家庭人均收入水平，而是按照不同家庭类型确定标准。

此外，英国的社会救助制度还凸显了优化原则，这是近年来英国政府在改革社会保险制度中提出来的，即保证政府救助资金运用结果最优。

它包括两层含义：一是政府是社会救助支出的承担者；二是要使社会救助资金运用到最关键的地方，真正实现社会救助的功能。

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与其他发达国家一样，英国社会救助制度的资金主要由政府拨付，资金来源于国家财政收入中的一般税收，政府预算对社会救助支出作出安排。

（三）社会救助的主要内容
英国社会救助的主要项目有低收入家庭救助、老龄救助、残疾救助、失业救助、疾病救助和住房补助等。

1、低收入家庭救助是对收入低于官方规定贫困线家庭的救助, 救助金随政府规
定的贫困标准而变化。

低收入还可以取得一部分取暖费，有子女的可取得学校的免费牛奶和免费膳食以及免缴国民保险费，还可以享受房租补贴等。

2、老龄救助主要是对年满80 岁、没有资格享受养老金或只有少量养老金的老
年人给予补助。

3、残疾救助包括残疾人的保姆补贴、活动补贴和重残补贴。

4、疾病救助，英国实行全民免费医疗，对特别贫困的病人还提供疾病补贴。

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5、住房救助是指在享受标准住房福利后, 实际收入仍低于贫困线的居民可享受
由政府提供的“住房救助”。

住房救助待遇包括减免全部房产税、代缴房租、支付购房贷款利息、代缴全部水费、对居住自有房的贫困者, 每年提供固定数额的修缮费和保险费等五个方面。

英国除了直接对贫困者给与救助外, 还有许多救助性福利项目, 主要包括残疾人津贴、战争抚恤金、家庭津贴等项目。

战争抚恤金分“残废抚恤金”和“寡妇与孤儿抚恤金”两种, 发放范围包括世界大战中的残废军人, 战争期间在商船上或民防队中负伤致残者,负伤的平民, 以及战争遇难者的遗孀, 孤儿等。

家庭津贴包括未成年人津贴、生育妇女一次性补助、单亲父母补助。

残疾津贴包括残疾人保姆津贴、活动津贴和重残津贴等11。

英国社会救助资金基本上由国家负责, 实行社会救助申请和调查相结合的制度。

凡需要救助的家庭应当向社会保障机构递交申请书,由“补充津贴委员会”派出专业人员, 向申请者所在社区和工作单位进行收入和生活状况调查, 调查内容主要涉及申请者家庭人口数、无劳动力人口、工作人口、收支情况等。

12英国这样庞大的社会救助体系在世界上是少见的, 其受益人约占全国总人口的9%, 即使如此, 该救助体系仍然受到不少批评, 认为许多贫困者没有得到应有的
救助13。

【另一种】
政策内容和体系
（一）社会救助对象及救助的条件
凡是16岁以上的英国国民，收入来源不足以满足最低生活需要者，都可以申请生活救助；已得到充分就业的人，需要牙科治疗、配眼镜等，但又付不起这些费用，可以申请救助；失业者重新获得工作前，也可获得少数几天的救助，以暂时渡过难关。

除此之外，还有一些处在社会保险计划之外的人，如被丈夫遗弃并有小孩抚养、不能出去工作的妇女，被监禁犯人的妻子和儿女，未婚的母亲及其孩子，无权领取退休金的70 岁以上的老年人和40岁以上的盲人，以及到处流浪的无业游民。

现在，在英国，下列贫困人员都有资格申请生活救助：（1）凡是没有固定职业或就业不充分、无力上缴保险费而领不到社会保险的人；（2）虽然可以领取社会保险金，但数额不足以维持最低生活水平的人；（3）领取社会保险金期限已满仍无其他收入来源的人；（4）未参加社会保险只能领取微薄社会补贴的人。

英国实行社会救助申请和调查相结合的制度，就是由“补充津贴委员会”派出专业人员，根据官方划定的贫困线，向社会救助申请家庭及申请者所在的社区和工作单位进行详细的收入和生活状况调查。

调查内容主要涉及申请者家庭人口数、无劳动力人口、工作人口、收入状况等。

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（二）救助内容
英国社会救助的项目很多，甚至有些是福利式的救助。

救助内容主要包括低收入家庭生活救助、老龄生活救助、失业者生活救助和残疾救助等。

英国社会救助的一个重要特点是细分救助对象，按照不同的救助对象，给予不同标准的救助。

具体来说，主要是从年龄差异、家庭成员承担责任差异以及“单身户”与“家庭户”差异进行划分。

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（1）低收入家庭生活救助主要是对家长有全日制工作、有子女，但收入低于官方贫困线的家庭进行救助。

救助的金额随政府规定的贫困标准而变化。

低收入家庭还可取得一部分取暖费，有子女的可取得学校的免费牛奶和免费膳食以及免缴国民保险费，并享受房租补贴等。

（2）老龄救助主要是对年满80 岁、没有资格享受养老金或只有少量养老金的老年人给予补助。

（3）失业者生活救助是对那些领取失业保险金期满后继续失业者进行的一种生活救助。

救助金额按个人收入多少、被抚养的成年人、儿童的多少来领取。

而且目前英国法律规定，凡领取失业救助金的失业者，必须到职业介绍部门登记待业，并准备接受提供的任何工作机会，否则将降低或取消其失业救助金。

（4）残疾救助包括残疾人的保姆补贴、活动补贴和重残补贴。

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（三）救助待遇
英国的救助待遇可以分为三大类：对“正常需要”通过经常性贫困补助的办法提供收入支持；对“住房需要”则从支出角度提供支持，例如房租折扣、津贴，代缴房租、水费等；对“特殊需要”则按照政府制定的需要目录提供实物或现金
补助。

“特殊需要”在制度上比较复杂，大体上可以分为三种：
一是经常性项目，例如，取暖费、保健食品、洗涤、洗澡开支以及老年人和残疾人补助。

绝大多数贫困者都享有这种补助，它与正常需要并没有什么大的区别，因而实际上没有多少“特殊”含义，往往可以被看成是对正常必要补助的附加。

二是一次性的单项补助，例如家具、家庭设备、季节性衣被等。

三是受益人在遇到经济危机情况时，还可以申请一次性补助。

享受后两种一次性补助的受益人大约占全部收益人的40％左右，其中老年人依赖这种一次性补助的很少，在全部领取长期补助的老年人当中，只有约10％的人另外申请一次性补助。

而其他群体如失业者、残疾人、单亲家庭则较多地依赖一次性补助，比例高达60％左右。

（四）保障标准
英国的社会救助也称为收入限定性补助（Means-tested Benefit）,是对那些工薪收入和其他收入无法维持生活的家庭给予的一种最低生活保障补助，关注的重点是收入低于一定水平的贫困居民。

覆盖面的大小，水平的高低，主要取决于贫困线标准。

英国的贫困线由国会规定，每年根据工资和物价做出调整。

按照家庭规模和结构进行支付，在英国社会保障制度中是基本的原则，甚至社会保险的许多待遇，都是按照家庭实际负担支付的，社会救助作为国家对贫困家庭的收入支持，更加强调这个原则。

因此，国会规定的贫困标准不是按照简单的家庭人均收入水平，而是按照不同家庭类型确定标准。

英国的救助资金也是来源于政府的财政拨款，而且保障标准根据不同救助对象的实际情况会有所不同。

首先，会考虑年龄的差异。

例如5岁、16 岁和18 岁属于待遇不同的年龄段；60 岁、65 岁以及85岁的保障标准也是有差异的。

其次，考虑的一个因素是户型。

有“家长”和“非家长的”之分，因为“家长”对家庭各方面的开支负有更大的责任，而“非家长”主要是未成年及其他的一些家属，他们对全家的开支不负有主要责任，因此他们的救助金较少，只涉及个人的生活费用。

最后，还有“单身户”和“家庭户”之分，对有未成年子女需要抚养的家庭，按照子女数量和年龄确定保障标准。

如果接受生活社会救助的个人或家庭取得另外收入，救济金就要随之下降；另外还有一些条件的限制，如参加劳资纠纷的雇员，本人不得享受救助，只能领取其家属的救助部分。

当然，如果物价波动，国家会随时调整救助金额，保证受助者不因物价变动而降低生活水平。

三、政策运作（情况）
在社会救助的执行程序方面, 英国实行了社会救助申请制和调查制。

前者指申请补助的家庭应当向社会救助机构递交申请书, 填写家庭人口无劳动能力人口、工作人口以及收入和支出情况作为申请救助的依据; 后者指社会救助机构在接到申请后,派出专业人员,向申请家庭及其所在社区和工作者所在单位进行详细调查, 根据调查结果及核实情况,决定是否批准救助申请的报告：一经批准，便依法按期发放社会救助金。

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1、贫困标准
社会救助关注的重点是收入低于一定水平的贫困居民，其覆盖面的大小、福利水平的高低，在很大程度上取决于贫困线标准。

如果贫困标准定的低，其覆盖的人口必然就多，救助支出就会增加。

英国的贫困线每年由国会规定，在理论上它是按照需要水平加以确定，主要包括三个方面：一是体现“正常需要”的基本待遇；二是体现“特殊需要”的因素；三是体现“居住需要”的住房补助。

从需要角度确定的贫困线是“绝对贫困”标准。

1980年之前，英国只实行一元标准，即按照收入水平确定资格条件，资产只是作为一种辅助因素，把它看成是对收入的一种抵消，而不是独立的因素，年之后则更加强调资产的意义，要求低收入家庭首先动用积蓄应付日常生活，当积蓄和收入都不足时，才由国家提供帮助。

二元标准由于有明确的资产数额，操作起来较容易，但其最大的缺点是不利于鼓励人们的积蓄。

特别是对即将退休的人，有一部分人会人为地减少他们的积蓄，以便将来领取养老金时还有资格领取补助。

2、待遇水平
英国贫困救助待遇分为三大类：对“正常需要”通过经常性贫困补助的办法提供收入支持；对“住房需要”则从支出角度提供支持，例如房租折扣，津贴，代缴房租、水费等；对“特殊需要”则按照政府制定的需要目录提供实物或现金待遇，主要有三种情况：①经常性项目，如取暖费、保健食品、洗涤、洗澡开支以及老年和残疾人补助。

②一次性的单项补助，如家具，家庭设备，季节性衣被，生育费用，丧葬费用，合理住房。

③受益人在遇到经济危机时，还可以申请一次性救助。

这些补助的受益人大约占全部受益人的40%左右。

3、受益群体
英国贫困救助体系是全国性的，其庞大性在世界上是少有的，其收益人数在92年就已达到510万人。

其主要受益群体包括：①老年人，当老年人在领取了养老金后还达不到一定的生活水平时，可以领取贫困补助。

②失业者，随着70年代末失业率的增长，需要补助的失业者增加，成为贫困救助的主要受益群体。

③单亲家庭，由于70年代以来单亲家庭问题的日趋严重，这部分受益人也逐渐增加。

④残疾人，由于残疾人福利水平不断增长，这部分人享受的贫困救助则日益减少。

虽然英国贫困救助体系具有较高的覆盖面，但仍然遭到不少批评，认为它并没有完全解决贫困者的生活问题，还有许多贫困者没有得到应有的待遇。

造成这种情况的主要原因是，有的补助项目对受益人存在不良刺激，容易引起对贫困者的名誉损害，造成一些贫困者不申请应得的待遇；贫困救助制度太复杂，贫困者甚至工作人员都难以较透彻的了解，因此很难保证贫困者能够得到适当的帮助。

四、政策评估
1948年英国通过并实施了《国民救助法》，从而正式建立起国民救助制度。

从1601年英国伊丽莎白颁布《济贫法》开始，经过几百年的发展，英国建立了体系完善、保障水平较高的社会救助制度。