城乡统筹背景下的农民工住房保障问题研究_以廉租住房制度为视角

2009年2月（总第194期）
法制与经济
FAZHIYUJINGJI
NO.2，2009
(Cumulatively，NO.194)
在我国目前的城市住房供应体系中，农民工从经济实力而言一般是不会去购买普通商品住房的；经济适用房制度又将农民工排除在申购范围之外。

由于农民工在城市中主要是解决其工作期间的居住问题，廉租住房制度是比较适合的。

为农民工提供廉租住房，一方面改善了农民工的居住条件，农民工可以实现居者“有”其屋；另一方面又减少了他们在住房方面的支出，增加了农民工的实际收入。

在统筹城乡的背景下，积极探索将农民工纳入到广义的社会保障体系当中，进行制度上的创新，对于构建和谐社会具有重要意义。

一、概述
在西方社会保障理论中，除了医疗、养老、失业等内容以外，还包含住房保障。

住房社会保障，又包括广义的住房保障和狭义的住房保障。

广义的住房保障是指以实现“居者有其屋”为目标而建立的针对全体居民的住房社会保障；狭义的住房保障是指对一部分有特殊困难或低收入居民建立的由政府和社会来解决其住房需求的住房社会保障制度，它主要是通过政府行为来实现，具有社会保障的性质。

目前学术界对住房保障制度的概念较为统一，认为住房保障制度就是指国家和社会通过国民收入再分配、提供物资帮助等方式以保障和满足公民土地和住房需求的法律制度，是社会保障制度的重要组成部分。

而廉租住房是指是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房[1]。

很遗憾此处将农民工这一特殊群体排除在廉租住房的保障范畴之外。

实际上，在我国改革开放日益推进的今天，农民工对于加快我国城市化的进程做出了不可磨灭的贡献，但他们的居住条件却往往很差，由于居住环境恶劣，又比较容易引发社会矛盾。

因此，为农民工提供廉租住房保障具有深远的意义：既维护了农民工的基本人权又促进了社会的和谐发展。

二、为农民工提供廉租住房的必要性
如前所述，廉租住房制度保障了农民工的住房需求，在保障其居住权益和维护社会稳定方面功不可没。

作为住房供应体系的重要组成部分，廉租住房也是加强房地产业宏观调控的重要手段。

廉租住房本身所具有的社会保障属性也决定了其在社会保障中的重要地位[2]。

（一）廉租住房是社会的“稳压器”
农民工在城市中工作与生活，是一个比较弱势的群体，他们付出了艰辛的社会劳动，而他们的居住条件和居住环境往往很差，除了部分城市（例如重庆市）已修建少量的农民工公寓外，很多农民工的居住状况都不是太好。

廉租住房制度作为向农民工提供的住房保障制度，是公民权利的具体体现，是市场经济发展的必然要求。

由此可见，廉租住房保障制度在维护社会稳定、促进政治安定及环境保护等方面均发挥了重要的积极作用，它为当前我国构建和谐社会创造了安定有序的基础条件。

因为社会稳定的基础主要取决于人们心态的稳定而心态的稳定又来源于人们的安全感，健全和完善的社会保障通过满足社会成员的基本生活需要，为人们提供安全感[3]。

因此，社会保障制度通常被称为社会的“安全网”和“稳定器”，让农民工在城市里能够安居乐业。

（二）能促进房地产业健康发展
健康的住房市场必然要求合理的住房供应体系，而合理的住房供应体系应根据我国置业者实际收入情况的差异，合理确定不同规模，价位和消费阶层的住房结构，形成住房市场的梯度消费。

在今后的房地产市场，低收入者（包括部分农民工）将通过政府的廉租住房或者廉租住房补贴解决住房问题；中低收入人群通过经济适用房购买有限产权住房；高收入人群则通过市场商品房解决住房问题。

这将会形成一个比较良性的房地产市场，避免了房地产业的畸形发展。

（三）是社会保障制度的重要组成部分
廉租住房作为我国住房保障制度的重要组成部分，它一个重要功能就是社会保障性，廉租住房制度是住房保障的核心内容之一，是政府行使社会保障职能的具体体现。

住房保障即公共住房问题是大多数国家在经济发展、城市化进程中不可回避的一个现实问题，实行住房保障制度不仅仅为了保护低收入阶层（包含部分农民工）的权益，也是促进社会公平的关键[4]。

特别是在统筹城乡背景下，显得尤为重要，使得为农民工提供廉租住房保障获得强大的理论支撑。

三、农民工申请廉租住房面临的问题
（一）未将农民工纳入覆盖范围
正如前文所述，廉租住房制度是向“城镇常住居民户口”的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。

农民工不是城镇常住居民，不具有城镇户口，并未包含在保障范围中，而是作为尴尬的“夹心层”。

（二）廉租住房土地供应不足
如果将农民工纳入廉租住房保障，那么对于本来就供不应求的廉租住房无异于雪上加霜。

若要集中新建廉租住房，土地的供应有着重要的影响。

虽然《廉租住房保障办法》（建设部令第162号）第13条明确规定：“廉租住房建设用地，应当在土地
城乡统筹背景下的农民工住房保障问题研究
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—以廉租住房制度为视角
曹让宏
（西南政法大学，重庆400031）
[摘要]尊重、保护和实现公民的住房保障权，是国家义不容辞的政治责任和法定义务，在统筹城乡的背景下为农民工提供住房保障是国家履行其义务的重要举措。

本文简要阐述了为农民工提供廉租住房的必要性，揭示了目前面临的法律问题并提出了相应的完善措施，期望能对农民工的廉租住房保障提供有益的参考。

[关键词]城乡统筹；农民工；住房保障；廉租住房
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供应计划中优先安排，并在申报年度用地指标时单独列出，采取划拨方式，保证供应。

廉租住房建设用地的规划布局，应当考虑城市低收入住房困难家庭居住和就业的便利。

”但在实际操作中，土地的供应量依然不足。

（三）廉租住房保障资金短缺
虽然《廉租住房保障资金管理办法》第6条规定了廉租住房保障资金来源的多种渠道，但是我们很快发现这种规定实际上是很无奈和不切实际的，如果将农民工纳入保障范畴，那么这部分资金将是杯水车薪。

由于土地供应不足直接导致新建或配建廉租住房房源短缺；而资金缺乏，这将直接影响到廉租住房建设，也直接导致货币补贴不能到位，这已经成为制约推广廉租住房保障的一个瓶颈。

现实供给与迫切的需求之间存在着极大的矛盾[5]。

四、我国廉租住房的立法完善
从以上分析可以看出，如果要解决农民工的廉租住房问题，一方面要以立法的形式将农民工纳入保障范围，做到应保尽保；另一方面要从加强廉租住房制度本身来促进农民工廉租住房保障，让这一制度具有可操作性。

（一）提高立法位阶、逐步扩大廉租住房的覆盖面
从我国目前已经出台的规定来看，大多数是部门规章，位阶比较低，还需要加强住房保障立法工作，应制定出符合我国国情的统一的住房保障法规。

可以考虑先由国务院制定行政法规，同时研究起草《住宅法》或《住宅保障法》，建立健全和推行一套行之有效的法律政策和机制，构建一个充分体现廉租住房原则和规定的法律框架。

在此框架之下，协调推进廉租住房制度以及其他有关住房权益保护制度的建设和完善。

在统筹城乡的背景下，积极探索对农民工的廉租住房保障问题，在时机成熟时，将农民工纳入保障范围。

如深圳市人大代表已提议将农民工纳入廉租住房计划。

（二）增加廉租住房供应量
1.增加廉租住房土地供应量
2007年住房保障元年之后，关于土地供应向保障倾斜一直是国土部门各级领导的共识，即“要进一步优化用地供应结构，增加民生用地的供应量。

严格把握中低价位住宅、经济适用房、廉租房不低于总的房地产供地的70％”。

建议各级政府根据本地区的廉租住房保障的需要新建或配建廉租住房的实际情况，按照廉租住房保障计划供应土地，并在用地计划中注明所占比例，同时在年度用地指标时单独列出，采取划拨方式，保证供应。

为了增加地方政府供地积极性，廉租住房建设用地的实际划拨数量与可与官员的政绩考核挂钩。

2.扩大廉租住房的供应渠道
在扩大供应渠道方面，政府可以集中新建、配建廉租住房和购买存量低价位商品房或二手房。

政府出资集中新建就是政府提供建设资金，并由政府在选定的一宗或几宗土地上，按照一定的标准进行规划，设计，建设，然后向符合居住廉租住房条件的廉租户提供住房的供房模式。

配建廉租住房就是在经济适用房和普通商品住房项目中配建廉租住房，政府在规划、立项、建设等各个环节给予优惠的建房模式。

该模式可以避免城市中新的“贫民区”的形成，同时周围的良好社会环境对于廉租住房家庭也可以起到积极的辐射作用，对于和谐社会的构建具有积极促进作用。

购买现有存量商品房就是政府成立相关的管理部门，并以公共财政资金在二手房市场上或一手市场上去购买合适的房屋，然后将其改造后用作廉租住房，提供给符合规定条件的廉租户
（三）保障和扩大资金来源渠道
1.保证不低于10%的土地出让净收益用于廉租住房保障建设。

土地出让金是各地政府主要的收入来源，政府的各项建设资金紧缺，很难落实10%的土地出让金来建设廉租住房。

关于以土地出让净收益的一定比例用于廉租住房保障建设，这一措施在过去两年执行效果并不好。

地方不愿意支出这笔不菲的投入。

财政部一位官员曾介绍说，实际情况是市县只从公积金增值收益中安排，而不愿意动用土地出让净收益。

在此情况下，保证不低于10%的土地出让净收益用于廉租住房保障建设；同时，有条件的市县可以提高土地出让净收益的提取比例。

2.廉租住房建设对于来自中央的资金分两部分，中央预算内投资中安排的补助资金按照《中央预算内投资对中西部财政困难地区新建廉租住房项目支持办法》规定执行，中央财政安排的廉租住房保障专项补助资金按照《中央廉租住房保障专项补助资金实施办法》规定严格执行。

遗憾的是，2007年财政部预算安排的35亿元补助资金用于中西部地区廉租住房补贴，但一直花不出去，因为地方的相关配套工作和资金始终无法到位。

另外，中央和地方在其力所能及的范围内，可以适当扩大补助额度。

当然，强化廉租住房保障制度需要各级政府多方努力，采取积极有效的措施，提高住房保障的数量和质量。

随着社会的发展与转型，城市中既无权享受廉租住房保障政策，又不能购买经济适用房的农民工是一个不可忽视的新的住房弱势群体。

而且随着城市化进程的加快，这个群体还将不断扩大。

如果不对廉租住房保障对象重新进行界定，不扩大廉租住房保障的覆盖面，不解决该群体的住房保障问题，将给社会造成巨大的隐患，严重威胁社会安定团结，严重影响和谐社会的构建。

因此，完善我国的廉租房法律制度，保证保障措施的顺利实施，对于我国城乡统筹的实现、改革发展成果的分享以及和谐社会的构建显得尤为迫切。

[参考文献]
[1]於向平,邱艳.房地产法律制度研究.北京:北京大学出版社, 2004.160.
[2]李彦昌.城市平困与社会救助研究.北京:北京大学出版社,2004. 126.
[3]林熹.社会保障法的理念、实践与创新.北京:中国人民大学出版社,2002.151.
[4]文林峰.城镇住房保障.北京:中国发展出版社,2007.4.
[5][美]约翰·梅纳德·凯恩斯.就业、利息和货币通论.北京:华夏出版社,2005.19-26.
[作者简介]曹让宏，男，重庆衡信律师事务所执业律师，西南政法大学民商法学硕士研究生，研究方向:民商法。

[基金项目]本文为重庆市教委2008年人文社会科学研究一般项目城乡统筹背景下的农民工社会保障研究的阶段性成果。

项目编号：08jwsk010。

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