金融审计制度的演变与发展

金融审计制度的演变与发展
作者：孟飞段云先
来源：《财会月刊·上半月》2020年第04期
【摘要】我国金融审计制度经历了40余年的演变历程，其发展可以分为四个阶段，即创建阶段、快速发展阶段、完善阶段、全面深化阶段。

我国金融审计制度演变体现了以确保金融安全为中心的指导思想，审计对象具有广泛性和宏观性，审计内容注重揭示金融风险特征及风险源，审计方式一体化，审计手段科技化等特点;这也是我国金融审计制度演化的基本经验。

为应对经济新常态下系统性金融风险出现的新变化，我国金融审计制度应当做出适应性调整和创新，加强对中央和地方金融监管部门、关键性金融机构和金融基础设施的审计监督，加强对微观审慎政策、宏观审慎政策和货币政策的跟踪性审计，同时强化金融审计与金融监管的协调。

【关键词】金融审计;制度变迁;制度创新;系统性金融风险
【中图分类号】F239.65 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2020）07-0103-6
一、引言
在现代金融治理体系中，金融审计是一项基础性制度安排，对防范化解金融风险、提高金融治理水平发挥着关键性作用。

从我国改革开放四十年的制度变迁来看，金融审计在适应持续进行的金融体制改革过程中，对中央银行和金融监管部门、国有金融机构实施审计监督，根据不同经济发展阶段呈现出的金融风险特点做出适应性创新，为我国金融稳定和经济增长发挥了特有的制度功能。

理论界对金融审计制度已经开展了广泛的研究，主要分为以下三个部分：一是应对金融风险和金融危机的审计对策研究。

在1998年亚洲金融危机和2001年我国加入WTO后，刘家义[1] 对金融审计取得的成效和不足、面临的机遇和挑战、探索和深化进行了全面详细的阐释。

顾建光[2] 则结合财政风险金融化和国际金融市场风险传导探讨金融审计的重新定位。

围绕2008年国际金融危机对金融审计的影响，张宣波[3] 和李健等[4] 提出了金融审计制度的转型方向。

二是国际比较研究。

刘海文等[5] 和王永海等[6] 对美国金融审计制度的特点以及在国际金融危机后的新变化进行比较分析，提出了完善我国金融审计制度的政策建议。

三是审计机关在防范化解系统性金融风险中的作用机制研究。

审计署金融审计司课题组在对我国系统性金融风险生成及演化分析的基础上，根据金融风险的微观、中观、宏观三个层次，提出了宏观政府治理、中观市场治理、微观公司治理的金融审计体系[7] 。

整体而言，金融审计研究主要集中在金融风险事件触发的理论反思和对策建议方面，而对我国金融审计制度演化的关注不足。

二、金融审计制度演变的四个阶段
我国经济体制改革始终坚持“金融是现代经济的核心”思想，但同时也注意到经济金融改革产生的金融风险。

审计制度在建设之初就被赋予监督金融体系的功能。

作为国家金融治理体系的重要组成部分，金融审计体现了显著的强制性制度变迁特点，是国家要求审计部门对中央银行、金融监管部门、国有金融机构采取的公权力监督以及公权力制衡，并根据审计结果可能采取制裁性措施。

从防控金融风险的角度来看，我国金融审计制度因应金融体系建设和改革而呈现出阶段性特征，其制度变迁主要分为四个阶段：从金融审计制度的创建开始，在经过快速发展和完善阶段后，进入全面深化阶段。

1. 创建阶段：1978 ～ 1988年。

为落实1982年我国《宪法》对设立审计机关的要求，国务院积极推动国家审计机关的建立，于1983年6月23日获得全国人大六届一次会议批准成立审计署，并于9月1日正式开始办公。

审计机关在工作初期就非常重视金融审计工作，审计署内设金融审计司，而省级和计划单列市审计局则内设金融审计处。

随着中国农业银行、中国银行和中国建设银行相继恢复，以及中国工商银行从中国人民银行分离，四大国有专业银行的格局基本形成。

国有金融机构的恢复和重建成为改革开放初期的重要任务。

为理清和规范其财政收支和财务关系，审计署于1984年5月10日发布《关于对金融保险机构进行审计监督的通知》，对金融保险机构实施分级审计。

金融审计的内容主要是国营金融保险机构的财务收支及其经济效益。

为加强审计监督，审计署于1986年开始在全国范围内对主要审计对象进行全面的调查统计，其中划定的统计范围就包括县级及以上的金融保险机构。

此举不仅对调查统计口径和表式的统一进行了积极探索，也对金融机构行为的规范性进行了及时揭示。

审计署在1987年对中国农业银行进行审计时发现其违规建办公楼，于1988年1月20日向国务院报送要情，反映《中国农业银行投资一亿元超规模营建办公楼》问题[8] 。

2. 快速发展阶段：1989 ～ 2000年。

改革开放初期恢复和重建的国有银行实际上是融商业性业务和政策性业务于一身的，在一定程度上为金融机构贷款业务问题的滋生提供了空间。

为解决该问题，不仅要对国有银行体系进行重大改革，而且要对金融监管体制进行重大调整。

金融审计为社会主义市场经济条件下金融体系的健全发挥了重大推动作用。

审计署从1989年开始实施经常性审计监督，审计对象就包括金融机构。

为规范企业存款问题，审计署与中国人民银行开始合作。

为配合我国金融体系改革和整顿金融组织，国务院组织审计署对金融机构进行全面性审计，对1989年以来金融机构信贷计划执行情况进行合规性审查，重点审计贷款的发放是否突破计划规模、是否符合国家信贷政策以及有无以贷谋私问题。

在这次审计中，审计机关通过对国有银行不良贷款及其成因、违规贷款流向的核查，延伸至对国有银行自办的信托投资公司、信托部和房地产公司发放贷款的审计。

《国务院关于金融体制改革的决定》（国发[1993]91号）对金融体制改革的目标、任务、基本内容作出了全面规定。

为适应社会主义市场经济建设的需要，全国人大常委会八届九次会议于1994年8月31日表决通過《审计法》，对金融审计制度予以明确，不仅要求对中央银行
财务收支进行审计监督，而且要求对国有商业银行资产、负债、损益进行审计监督，首次在国家立法中将金融调控监管机构列入审计监督的范围。

审计署按照国务院要求，于1994 ～ 1998年审计了中国人民银行的财务收支、6家国有商业银行、110家信托投资公司、88家证券总公司及所属79家分公司、2家保险公司的资产、负债、损益情况，发现存在资产账目不实、账外经营、违规贷款投资、挤占挪用客户保证金等违法违规问题。

通过此次金融审计，审计机关不仅明确揭示了金融体制改革中的金融风险源，而且为金融监管体制的完善提供了政策建议。

在1998年亚洲金融危机爆发后，一方面审计署除了对中国人民银行预算执行和财务收支例行审计之外，还统一组织对中国工商银行全系统、中国建设银行总行和部分分支机构的资产、负债和损益情况进行审计，共查处违法违规金额554亿元[9] 。

另一方面，审计署还通过对贷款的抽查和贷款企业使用贷款情况的延伸调查，发现银行信贷资产质量不高的原因主要在于银行贷款审查上，特别是银行向自办实体发放大量贷款和通过自办实体转借出去贷款出现了部分损失。

在此基础上，审计署向国务院提交了《关于进一步对国有商业银行加强监管建议的报告》。

3. 完善阶段：2001 ～ 2008年。

我国金融体制改革在加入WTO后进入了一个新的阶段，金融审计制度面临着新的挑战和机遇。

为履行加入WTO的承诺，我国按照WTO国际准则的要求对金融监管体制进行调整，金融法律法规进一步完善，但这也同时要求金融审计在保障金融安全的目标下准确定位、转变观念、抓住主线、改进方式。

为此，审计署一方面对中国人民银行进行常规性审计监督，另一方面加强对国有商业银行的审计，强化了金融风险的揭示力度。

审计署在2002年首次对中国人民银行与财务收支有关的再贷款、再贴现等金融业务活动的真实性和合规性进行审计，并于2004年首次对华融、长城、东方、信达等四大金融资产管理公司进行审计，对国有商业银行不良资产剥离和处置效果进行审计，共查处金融资产管理违规、管理不规范问题和案件线索金额715.49亿元。

在审计署上报国务院后，财政部、中国人民银行和银监会也加大了监管力度，及时查处案情[10] 。

金融审计在促进加强金融监管、防范和化解金融风险方面发挥了积极作用。

审计署与银监会之间的部门工作协调机制也于2008年1月正式建立。

面对国际金融危机的影响，审计署于2008年下半年组织了国际金融危机对商业银行和实体经济影响的审计调查，重点分析了国际金融危机对我国实体经济产生的影响、对不同行业的影响程度等，并提出了相关对策建议，得到了国务院的高度重视，并要求金融监管部门认真研究[11] 。

4. 全面深化阶段：2009年至今。

2008年国际金融危机对金融监管体制和金融审计制度提出了新的要求，防范化解系统性风险成为共同的工作目标。

《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》提出，金融审计要以维护安全、防范风险、促进发展为目标。

为此，审计署在加强对金融机构审计监督的同时，也加强了对金融监管部门的审计监督。

审计署于2010年首次开展对中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行等五大商业银行的
信贷资金流向、资产质量的跟踪审计调查，并以中国人民银行审计为工作平台，发现并揭示在政策执行中出现的问题和重大金融风险。

另外，审计署按照《党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的要求，于2011年首次实施金融机构领导人员经济责任审计。

2008年国际金融危机爆发后，我国金融业混合经营和分业监管之间的矛盾越来越明显，审计署于2011～2013年连续三年加大对金融综合经营中跨行业、跨领域方面的审计力度，及时揭示金融业综合经营试点中出现的突出问题。

对于民间借贷问题和欧洲债务危机爆发的信用评级问题，审计署也通过专题审计调查提出了相应的对策建议。

在我国经济从高速增长转为中高速发展阶段后，影响金融稳定的不确定因素增加，资金在金融系统内部空转，资管产品层层嵌套，跨市场、跨部门的金融风险传染加大。

由此，审计署在2014年开始以金融安全为中心，从政府治理、金融市场治理、金融机构公司治理三个层面切入，揭露“一行三会”在财务收支和预算管理方面的问题;同时开始关注金融监管政策在制定、绩效方面存在的薄弱环节，积极探索金融审计进入关注绩效、注重落实的政策跟踪审计新常态，着重反映金融机构服务实体经济存在的不足之处[12] 。

审计署于2015年9月18日发布《关于进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实的意见》，把“關注金融风险，跟踪反映金融机构资产质量变化、资本市场发展、金融创新、民间金融发展、跨境资本流动等情况，防范系统性风险”作为重点任务之一。

在稳增长等政策跟踪审计中，审计署积极探索揭示证券期货市场重大违法违规问题的审计技术方法，从资本市场监管体制、交易规则、交易工具、交易手段等方面揭示跨市场监管、金融产品创新、证券交易信息披露等方面存在的风险隐患[13] 。

三、我国金融审计制度演变的经验总结
金融是现代经济的核心，在推动金融发展和金融监管的同时，也应注重发挥金融审计的免疫功能。

从改革开放四十年的历程来看，我国金融审计制度演变在指导思想、审计对象、审计内容、审计方式、审计手段等方面体现出以下特点：
1. 在指导思想上，以确保金融安全为中心，服务经济发展。

《宪法》规定，设置审计机关的目的是通过审计监督权制衡公权力的行使，成为国家治理体系的基础性制度安排。

因此，改革开放初期的金融审计以国有银行和专业银行为重点审计对象，随着国有银行商业化改革加强对其财务收支及经济绩效的审计，重点揭示其不良贷款的成因及流向，这实际上体现了金融机构的稳健性要求。

与此同时，审计署通过对中国人民银行的经常性审计以及对证监会、银监会、保监会财政收支的审计，强化了金融监管部门的问责机制，确保金融安全的监管能力。

2008年国际金融危机爆发后，审计署在强化对国有金融机构经常性审计的基础上，更加注重对中国人民银行货币政策及其他宏观调控政策的落实贯彻情况进行跟踪审计，关注不同金融机构之间、金融机构与实体经济之间、金融机构与房地产行业之间的风险传染。

这意味着，
金融审计更为关注整个金融体系的稳健性，通过监督宏观政策的实施，促进经济结构调整和经济发展方式转变[14] 。

审计署按照国务院要求，于1994 ～ 1998年审计了中国人民银行的财务收支、6家国有商业银行、110家信托投资公司、88家证券总公司及所属79家分公司、2家保险公司的资产、负债、损益情况，发现存在资产账目不实、账外经营、违规贷款投资、挤占挪用客户保证金等违法违规问题。

通过此次金融审计，审计机关不仅明确揭示了金融体制改革中的金融风险源，而且为金融监管体制的完善提供了政策建议。

在1998年亚洲金融危机爆发后，一方面审计署除了对中国人民银行预算执行和财务收支例行审计之外，还统一组织对中国工商银行全系统、中国建设銀行总行和部分分支机构的资产、负债和损益情况进行审计，共查处违法违规金额554亿元[9] 。

另一方面，审计署还通过对贷款的抽查和贷款企业使用贷款情况的延伸调查，发现银行信贷资产质量不高的原因主要在于银行贷款审查上，特别是银行向自办实体发放大量贷款和通过自办实体转借出去贷款出现了部分损失。

在此基础上，审计署向国务院提交了《关于进一步对国有商业银行加强监管建议的报告》。

3. 完善阶段：2001 ～ 2008年。

我国金融体制改革在加入WTO后进入了一个新的阶段，金融审计制度面临着新的挑战和机遇。

为履行加入WTO的承诺，我国按照WTO国际准则的要求对金融监管体制进行调整，金融法律法规进一步完善，但这也同时要求金融审计在保障金融安全的目标下准确定位、转变观念、抓住主线、改进方式。

为此，审计署一方面对中国人民银行进行常规性审计监督，另一方面加强对国有商业银行的审计，强化了金融风险的揭示力度。

审计署在2002年首次对中国人民银行与财务收支有关的再贷款、再贴现等金融业务活动的真实性和合规性进行审计，并于2004年首次对华融、长城、东方、信达等四大金融资产管理公司进行审计，对国有商业银行不良资产剥离和处置效果进行审计，共查处金融资产管理违规、管理不规范问题和案件线索金额715.49亿元。

在审计署上报国务院后，财政部、中国人民银行和银监会也加大了监管力度，及时查处案情[10] 。

金融审计在促进加强金融监管、防范和化解金融风险方面发挥了积极作用。

审计署与银监会之间的部门工作协调机制也于2008年1月正式建立。

面对国际金融危机的影响，审计署于2008年下半年组织了国际金融危机对商业银行和实体经济影响的审计调查，重点分析了国际金融危机对我国实体经济产生的影响、对不同行业的影响程度等，并提出了相关对策建议，得到了国务院的高度重视，并要求金融监管部门认真研究[11] 。

4. 全面深化阶段：2009年至今。

2008年国际金融危机对金融监管体制和金融审计制度提出了新的要求，防范化解系统性风险成为共同的工作目标。

《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》提出，金融审计要以维护安全、防范风险、促进发展为目标。

为此，审计署在加强对金融机构审计监督的同时，也加强了对金融监管部门的审计监督。

审计署于2010年首次开展对中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行等五大商业银行的
信贷资金流向、资产质量的跟踪审计调查，并以中国人民银行审计为工作平台，发现并揭示在政策执行中出现的问题和重大金融风险。

另外，审计署按照《党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的要求，于2011年首次实施金融机构领导人员经济责任审计。

2008年国际金融危机爆发后，我国金融业混合经营和分业监管之间的矛盾越来越明显，审计署于2011～2013年连续三年加大对金融综合经营中跨行业、跨领域方面的审计力度，及时揭示金融业综合经营试点中出现的突出问题。

对于民间借贷问题和欧洲债务危机爆发的信用评级问题，审计署也通过专题审计调查提出了相应的对策建议。

在我国经济从高速增长转为中高速发展阶段后，影响金融稳定的不确定因素增加，资金在金融系统内部空转，资管产品层层嵌套，跨市场、跨部门的金融风险传染加大。

由此，审计署在2014年开始以金融安全为中心，从政府治理、金融市场治理、金融机构公司治理三个层面切入，揭露“一行三会”在财务收支和预算管理方面的问题;同时开始关注金融监管政策在制定、绩效方面存在的薄弱环节，积极探索金融审计进入关注绩效、注重落实的政策跟踪审计新常态，着重反映金融机构服务实体经济存在的不足之处[12] 。

审计署于2015年9月18日发布《关于进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实的意见》，把“关注金融风险，跟踪反映金融机构资产质量变化、资本市场发展、金融创新、民间金融发展、跨境资本流动等情况，防范系统性风险”作为重点任务之一。

在稳增长等政策跟踪审计中，审计署积极探索揭示证券期货市场重大违法违规问题的审计技术方法，从资本市场监管体制、交易规则、交易工具、交易手段等方面揭示跨市场监管、金融产品创新、证券交易信息披露等方面存在的风险隐患[13] 。

三、我国金融审计制度演变的经验总结
金融是现代经济的核心，在推动金融发展和金融监管的同时，也应注重发挥金融审计的免疫功能。

从改革开放四十年的历程来看，我国金融审计制度演变在指导思想、审计对象、审计内容、审计方式、审计手段等方面体现出以下特点：
1. 在指导思想上，以确保金融安全为中心，服务经济发展。

《宪法》规定，设置审计机关的目的是通过审计监督权制衡公权力的行使，成为国家治理体系的基础性制度安排。

因此，改革开放初期的金融审计以国有银行和专业银行为重点审计对象，随着国有银行商业化改革加强对其财务收支及经济绩效的审计，重点揭示其不良贷款的成因及流向，这实际上体现了金融机构的稳健性要求。

与此同时，审计署通过对中国人民银行的经常性审计以及对证监会、银监会、保监会财政收支的审计，强化了金融监管部门的问责机制，确保金融安全的监管能力。

2008年国际金融危机爆发后，审计署在强化对国有金融机构经常性审计的基础上，更加注重对中国人民银行货币政策及其他宏观调控政策的落实贯彻情况进行跟踪审计，关注不同金融机构之间、金融机构与实体经济之间、金融机构与房地产行业之间的风险传染。

这意味着，
金融审计更为关注整个金融体系的稳健性，通过监督宏观政策的实施，促进经济结构调整和经济发展方式转变[14] 。

审计署按照国务院要求，于1994 ～ 1998年审计了中国人民银行的财务收支、6家国有商业银行、110家信托投资公司、88家证券总公司及所属79家分公司、2家保险公司的资产、负债、损益情况，发现存在资产账目不实、账外经营、违规贷款投资、挤占挪用客户保证金等违法违规问题。

通过此次金融审计，审计机关不仅明确揭示了金融体制改革中的金融风险源，而且为金融监管体制的完善提供了政策建议。

在1998年亚洲金融危机爆发后，一方面审计署除了对中国人民银行预算执行和财务收支例行审计之外，还统一组织对中国工商银行全系统、中国建设银行总行和部分分支机构的资产、负债和损益情况进行审计，共查处违法违规金额554亿元[9] 。

另一方面，审计署还通过对贷款的抽查和贷款企业使用贷款情况的延伸调查，发现银行信贷资产质量不高的原因主要在于银行贷款审查上，特别是银行向自办实体发放大量贷款和通过自办实体转借出去贷款出现了部分损失。

在此基础上，审计署向国务院提交了《关于进一步对国有商业银行加强监管建议的报告》。

3. 完善阶段：2001 ～ 2008年。

我国金融体制改革在加入WTO后进入了一个新的阶段，金融审计制度面临着新的挑战和机遇。

为履行加入WTO的承诺，我国按照WTO国际准则的要求对金融监管体制进行调整，金融法律法规进一步完善，但这也同时要求金融审计在保障金融安全的目标下准确定位、转变观念、抓住主线、改进方式。

为此，审计署一方面对中国人民银行进行常规性审计监督，另一方面加强对国有商业银行的审计，强化了金融风险的揭示力度。

审计署在2002年首次对中国人民银行与财务收支有关的再贷款、再贴现等金融业务活动的真实性和合规性进行审计，并于2004年首次对华融、长城、东方、信达等四大金融资产管理公司进行审计，对国有商业银行不良资产剥离和处置效果进行审计，共查处金融资产管理违规、管理不规范问题和案件线索金额715.49亿元。

在审计署上报国务院后，财政部、中国人民银行和银监会也加大了监管力度，及时查处案情[10] 。

金融审计在促进加强金融监管、防范和化解金融风险方面发挥了积极作用。

审计署与银监会之间的部门工作协调机制也于2008年1月正式建立。

面对国际金融危机的影响，审计署于2008年下半年组织了国际金融危机对商业银行和实体经济影响的审计调查，重点分析了国际金融危机对我国实体经济产生的影响、对不同行业的影响程度等，并提出了相关对策建议，得到了国务院的高度重视，并要求金融监管部门认真研究[11] 。

4. 全面深化阶段：2009年至今。

2008年国际金融危机对金融监管体制和金融审计制度提出了新的要求，防范化解系统性风险成为共同的工作目标。

《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》提出，金融审计要以维护安全、防范风险、促进发展为目标。

为此，审计署在加强对金融机构审计监督的同时，也加强了对金融监管部门的审计监督。

审计署于2010年首次开展对中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行等五大商业银行的。