宝应县自然资源和规划局与严万荣撤销房屋行政登记决定上诉案

宝应县自然资源和规划局与严万荣撤销房屋行政登记决定上
诉案
【案由】行政行政管理范围行政作为资源土地行政行政行为种类行政登记【审理法院】江苏省扬州市中级人民法院
【审理法院】江苏省扬州市中级人民法院
【审结日期】2020.05.12
【案件字号】(2020)苏10行终3号
【审理程序】二审
【审理法官】李勉徐沐阳苗鸿
【审理法官】李勉徐沐阳苗鸿
【文书类型】判决书
【当事人】宝应县自然资源和规划局;严万荣
【当事人】宝应县自然资源和规划局严万荣
【当事人-个人】严万荣
【当事人-公司】宝应县自然资源和规划局
【代理律师/律所】梁莲花江苏宝宜律师事务所;韩巧红北京市高朋（扬州）律师事务所;朱彬北京市高朋（扬州）律师事务所
【代理律师/律所】梁莲花江苏宝宜律师事务所韩巧红北京市高朋（扬州）律师事务所朱彬北京市高朋（扬州）律师事务所
【代理律师】梁莲花韩巧红朱彬
【代理律所】江苏宝宜律师事务所北京市高朋（扬州）律师事务所
【法院级别】中级人民法院
【指导性案例批次】最高人民法院发布全国法院系统2020年度优秀案例
【发布日期】2020.11.26
【字号名称】行终字
【原告】宝应县自然资源和规划局
【被告】严万荣
【本院观点】1、关于本案应否中止诉讼的问题。

【权责关键词】合法违法行政赔偿合法性证据不足维持原判改判发回重审
【指导案例标记】0
【指导案例排序】0
【本院查明】本院另查明，由于氏欣工艺公司、郭学凤不能履行生效裁决所确定的对宝应农村商业银行股份有限公司的到期债务，2016年10月18日，宝应县人民法院作出（2015）宝执字第1819-1号执行裁定书，裁定氏欣工艺公司所有的位于宝应县××圣诞路房地产所有权，经拍卖后归案外人宝应盎发建设工程有限公司所有。

【本院认为】本院认为：1、关于本案应否中止诉讼的问题。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十七条第一款规定：“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：……（六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的；……"本案中，上诉人在作出11号撤销房屋登记决定时，并未涉及万荣工艺厂的公章是否被伪造的问题，因此，该事实就不构成本案中止诉讼的法定理由。

上诉人的该点上诉意见不能不成，本院不予支持。

2、关于11号撤销房屋登记决定是否合法的问题。

行政机关发现先前作为的行政行为存在不当，并主动进行纠错，虽没有法律明确规定，但确系合法行政和自然正义的内在要求。

但此要求，并不能说明行政机关在任何情况下，发现任何错误均可主动撤销先前已经作出的行政行为。

基于公共行政的内在属
性，行政行为具有公信力、确定力、执行力等特点。

行政行为作出后，为了保护社会公众的合理信赖，即使行政行为具有一定的违法性，但尚未达到行政诉讼法规定的重大或严重违法的，行政机关不得随意撤销原行政行为，但可以通过补正的形式自我纠正原行政行为。

本案中，一方面，11号撤销房屋登记决定所针对的登记行为发生于2002年，在如此长的时间内，上诉人均未发现登记过程中存在房地权利主体不一的问题，也未能采取相应的补正措施，且在涉案房屋仍登记于被上诉人严万荣名下的情况下，又将同一房屋“初始"登记给氏欣工艺公司，最终导致案涉房屋被人民法院依法执行并拍卖给案外人。

在此情形下，上诉人并未检视自己一系列行政行为的合法性，及时采取相应的补救措施，化解相应争议，而是在上诉人提出赔偿申请后，先后作出两份撤销房屋登记决定，并以此为由不予赔偿，有违行政行为目的正当原则。

另一方面，在11号撤销房屋登记决定中所说明的“因万荣礼品厂的土地使用权登记已注销"这一事实理由，上诉人也未能提供相应的证据予以证明。

因此，11号撤销房屋登记决定事实不清、证据不足、目的不当，应依法予以撤销。

原审判决撤销11号撤销房屋登记决定正确，上诉人主张其依法纠错的上诉理由不能成立，本院不予支持。

综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果正确。

上诉人宝应资源规划局提出的上诉理由及请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
【裁判结果】驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人宝应县自然资源和规划局承担。

本判决为终审判决。

【更新时间】2022-08-31 13:03:03
【一审法院查明】原审查明：2002年4月22日，宝应县国土资源局（以下简称宝应国土局）审核同意宝应县万荣工艺礼品厂（以下简称万荣工艺厂）的土地登记申请，并向该厂颁发了宝应国用（2002）字第0265号《国有土地使用证》，证书载明土地使用者为万荣工艺厂；土地位于小××棋盘组；用途为工业用地；使用权面积为2184㎡；发证时间为2002年4月22日。

2002年7月11日宝应国土局审核同意万荣工艺厂的土地登记申请，并向该厂颁
发了宝应国用（2002）字第0698号《国有土地使用证》，证书载明土地使用者为万荣工艺厂；土地位于小××棋盘组；用途为工业用地；使用权面积为630㎡；使用权类型为国有土地使用权租赁；发证时间为2002年7月11日。

严万荣是万荣工艺厂当时的法定代表人。

2002年5月28日，严万荣就上述两处地块上的房屋申请产权登记，分别填写两份《宝应县私有房屋所有权登记申请书》，并提交了江苏省村镇工程建设许可证、宝应国土局小官庄镇国土资源所出具的证明（内容为万荣工艺厂土地使用证正在办理之中）、万荣工艺厂出具的证明（证明严万荣为该厂法定代表人）、房屋平面图、身份证复印件。

房屋登记部门经审核、批准同意，于2002年9月4日向严万荣颁发了宝房权证小官字第××号（面积1424.1㎡）、宝房权证小官字第××号（面积52.38㎡）房屋所有权证。

2012年12月8日，宝应县人民政府在《国有建设用地使用权供地方案呈报表》中批准同意对万荣工艺厂所持有的宝应国用（2002）字第0265号、第0698号国有土地使用证所涉共计2768㎡的国有建设用地使用权收回后挂牌出让。

后宝应县氏欣工艺礼品有限公司（以下简称氏欣工艺公司）取得上述地块的土地使用权，并于2013年4月11日取得了宝国用（2013）第1090008号国有土地使用证，土地使用权面积2768㎡；同时就该地块及另一地块（面积433.2㎡）上房屋申请办理了房屋所有权登记，氏欣工艺公司于2013年11月11日取得宝房权证小官庄字第××号房屋所有权证，证书上载明为“初始登记"。

2018年1月11日，宝应国土局向严万荣作出宝国土资（2018）3号《关于撤销宝房权证小官字第××号、宝房权证小官字第
××号房屋登记的决定》（以下简称3号撤销房屋登记决定）。

严万荣不服，于2018年7月2日向高邮市人民法院提起行政诉讼。

该院经审理作出（2018）苏1084行初100号行政判决书，撤销了3号撤销房屋登记决定，并责令宝应国土局重新作出行政行为。

严万荣不服提起上诉，后本院作出(2018)苏10行终220号行政判决，驳回了严万荣的上诉，维持原判。

经告知陈述、申辩权后，宝应国土局再次于2019年1月21日作出本案被诉的11号撤销房屋登记决定。

该决定查明的事实主要为:“一、严万荣在办理初始登记时未提交用地证明文件或者土地使用权证（实际该地块土地使用权证已于2002年发放，使用权人为万荣工艺厂），仅提供
情况说明，且房屋登记产权人与土地使用权人不一致。

根据当时生效施行的《城市房屋权属登记管理办法》第十六条的规定，新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。

故严万荣的申请不符合登记条件。

二、根据《土地登记办法》第五十条的规定，有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；……。

原该地块使用权已被宝应县人民政府于2012年12月批准收回，重新挂牌出让，后该土地使用权为氏欣工艺公司取得，故万荣工艺厂已丧失土地使用权，根据《房屋登记办法》第八条的规定，办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。

因万荣工艺厂的土地使用权登记已注销，故在该注销登记之上的建筑物的房屋登记也应一并撤销。

"对此，严万荣仍不服，再次向原审法院提起本案诉讼。

因认为对同一房屋进行重复登记行为违法，严万荣于2017年11月向宝应国土局提出行政赔偿申请。

该局于2018年1月15日作出宝国土资（2018）4号《宝应县国土资源局不予行政赔偿决定书》，其中第一项理由为，宝应县国土资源局已撤销了严万荣持有的宝房权证小官字第××号、第××号房屋所有权证，严万荣不是上述房屋登记权利人。

由于机构改革和职能调整，原宝应县国土资源局现已变更为宝应县自然资源和规划局，辖区内的土地及房屋登记职能由其统一负责。

【一审法院认为】原审认为：1、关于本案是否应当中止诉讼的问题。

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定，案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，中止诉讼。

本案的审理并不须以其他案件的审理结果为依据，故本案不应当中止诉讼。

2、关于被告是否具有作出11号撤销房屋登记决定法定职权问题。

根据行政法理论，行政行为一旦作出，即具有确定力及执行力，但是对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的法定职权。

至于自我纠错行为是否合法，则应看行政机关自我纠错的理由是否合法、正当，并依法接受人民法院的司法审查。

本案中，被告具有作出11号撤销房屋
登记决定的法定职权。

3、关于11号撤销房屋登记决定是否合法的问题。

一方面，被告在撤销决定中认为，“因万荣工艺厂的土地使用权登记已注销，故在该注销登记之上的建筑物的房屋登记也应一并撤销。

"但被告就万荣工艺厂的土地使用权登记已注销的事实并未举证证明，因该事实是被告作出11号撤销房屋登记决定的一个重要理由，故属于认定事实不清，主要证据不足。

另一方面，被告就案涉房屋已于2002年9月4日向严万荣颁发了房屋所有权证，在上述房屋登记仍存在的情况下，被告又就案涉房屋于2013年11月向氏欣工艺公司颁发房屋所有权证，且为初始登记，以致引发了后续的行政争议。

因严万荣向被告提出行政赔偿申请，被告先是于2018年1月11日向严万荣作出3号撤销房屋登记决定，后又于2018年1月15日又向严万荣作出不予行政赔偿决定书，理由是被告已撤销了严万荣持有的房屋所有权证，严万荣已不是房屋登记权利人。

因被告作出的3号撤销房屋登记决定被人民法院依法撤销，被告再次于2019年1月21日作出11号撤销房屋登记决定。

行政机关自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力不确定状态，维护行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和信赖。

但从基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议产生的角度考量，行政机关采用撤销的方式进行纠错时应当采取足够审慎的态度，且纠错的目的应当不违背法律授权目的、原则行使行政职权。

具体到本案中，被告作出撤销房屋登记决定明显具有规避承担行政赔偿责任的目的，考虑了不该考虑的因素，属于滥用职权。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（五）项之规定，判决撤销了宝应资源规划局作出的11号撤销房屋登记决定。

【二审上诉人诉称】上诉人宝应资源规划局上诉称：1、本案应中止诉讼。

案涉土地使用权己于2012年被宝应县政府收回，被上诉人严万荣虽声称向宝应县政府申请收回案涉土地使用权的申请上，万荣工艺厂的公章系伪造，但被上诉人没有对2012年宝应县政府收回案涉土地使用权是否合法提起诉讼，而该收回行为是上诉人作出撤销决定的理由之一。

故上诉人认为，本案的审理必须以万荣工艺厂的公章是否被伪造的审理结果为依据，本案中，宝应县公安局己对万荣工艺厂印章被伪造立案侦查，目前，该案仍由宝应县公安局办理中，尚未结案，故
本案应中止诉讼。

一审法院以本案的审理不须以其他案件的审理结果为依据的理由，认定本案不应中止审理，无事实和法律依据。

2、上诉人所作的11号撤销房屋登记决定合法。

2002年被上诉人办理案涉房屋产权登记时，隐瞒案涉土地使用权己登记在万荣工艺厂名下的事实，仅提供情况说明，且房屋登记和土地使用权人不一致，不符合当时生效的《城市房屋权属登记管理办法》的相关规定，导致登记错误。

3、原审认定上诉人滥用职权，认定事实错误。

《江苏省行政程序规定》第七十三条规定：有下列情形之一的，行政执法行为应当撤销：（一）主要证据不足：（二）适用依据错误。

本案中，被上诉人的房屋登记不符合登记条件，属于登记错误，上诉人依据上述规定撤销被上诉人房屋登记，是依法行政，一审认定上诉人滥用职权属认定事实错误。

综上，请求二审法院依法将本案发回重审，或在查明案件事实后依法改判。

宝应县自然资源和规划局与严万荣撤销房屋行政登记决定上诉案
江苏省扬州市中级人民法院
行政判决书
(2020)苏10行终3号当事人上诉人（原审被告）宝应县自然资源和规划局，住所地宝应县叶挺路某某。

法定代表人王文庆，局长。

委托代理人梁莲花，江苏宝宜律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）严万荣。

委托代理人韩巧红，北京市高朋（扬州）律师事务所律师。

委托代理人朱彬，北京市高朋（扬州）律师事务所实习律师。

审理经过上诉人宝应县自然资源和规划局（以下简称宝应资源规划局）因与被上
诉人严万荣撤销房屋行政登记决定一案，不服高邮市人民法院（2019）苏1084行初121号行政判决，向本院提起上诉。

本院于2020年1月7日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。

本案现已审理终结。

宝应资源规划局于2019年1月21日作出宝国土资（2019）11号《宝应县国土资源局关于撤销宝房权证小官字第××号、宝房权证小官字第××号房屋登记的决定》（以下简称11号撤销房屋登记决定），决定撤销所有权人为严万荣的宝房权证小官字第××号、宝房权证小官字第××号房屋登记行为。

一审法院查明原审查明：2002年4月22日，宝应县国土资源局（以下简称宝应国土局）审核同意宝应县万荣工艺礼品厂（以下简称万荣工艺厂）的土地登记申请，并向该厂颁发了宝应国用（2002）字第0265号《国有土地使用证》，证书载明土地使用者为万荣工艺厂；土地位于小××棋盘组；用途为工业用地；使用权面积为2184㎡；发证时间为2002年4月22日。

2002年7月11日,宝应国土局审核同意万荣工艺厂的土地登记申请，并向该厂颁发了宝应国用（2002）字第0698号《国有土地使用证》，证书载明土地使用者为万荣工艺厂；土地位于小××棋盘组；用途为工业用地；使用权面积为630㎡；使用权类型为国有土地使用权租赁；发证时间为2002年7月11日。

严万荣是万荣工艺厂当时的法定代表人。

2002年5月28日，严万荣就上述两处地块上的房屋申请产权登记，分别填写两份《宝应县私有房屋所有权登记申请书》，并提交了江苏省村镇工程建设许可证、宝应国土局小官庄镇国土资源所出具的证明（内容为万荣工艺厂土地使用证正在办理之中）、万荣工艺厂出具的证明（证明严万荣为该厂法定代表人）、房屋平面图、身份证复印件。

房屋登记部门经审核、批准同意，于2002年9月4日向严万荣颁发了宝房权证小官字第××号（面积1424.1㎡）、宝房权证小官字第××号（面积52.38㎡）房屋所有权证。

2012年12月8日，宝应县人民政府在《国有建设用地使用权供地方案呈报表》
中批准同意对万荣工艺厂所持有的宝应国用（2002）字第0265号、第0698号国有土地使用证所涉共计2768㎡的国有建设用地使用权收回后挂牌出让。

后宝应县氏欣工艺礼品有限公司（以下简称氏欣工艺公司）取得上述地块的土地使用权，并于2013年4月11日取得了宝国用（2013）第1090008号国有土地使用证，土地使用权面积2768㎡；同时就该地块及另一地块（面积433.2㎡）上房屋申请办理了房屋所有权登记，氏欣工艺公司于2013年11月11日取得宝房权证小官庄字第××号房屋所有权证，证书上载明为“初始登记"。

2018年1月11日，宝应国土局向严万荣作出宝国土资（2018）3号《关于撤销宝房权证小官字第××号、宝房权证小官字第××号房屋登记的决定》（以下简称3号撤销房屋登记决定）。

严万荣不服，于2018年7月2日向高邮市人民法院提起行政诉讼。

该院经审理作出（2018）苏1084行初100号行政判决书，撤销了3号撤销房屋登记决定，并责令宝应国土局重新作出行政行为。

严万荣不服提起上诉，后本院作出(2018)苏10行终220号行政判决，驳回了严万荣的上诉，维持原判。

经告知陈述、申辩权后，宝应国土局再次于2019年1月21日作出本案被诉的11号撤销房屋登记决定。

该决定查明的事实主要为:“一、严万荣在办理初始登记时未提交用地证明文件或者土地使用权证（实际该地块土地使用权证已于2002年发放，使用权人为万荣工艺厂），仅提供情况说明，且房屋登记产权人与土地使用权人不一致。

根据当时生效施行的《城市房屋权属登记管理办法》第十六条的规定，新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。

故严万荣的申请不符合登记条件。

二、根据《土地登记办法》第五十条的规定，有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；……。

原该地块使用权已被宝应县人民政府于2012年12月批准收回，重新挂牌出让，后该土地
使用权为氏欣工艺公司取得，故万荣工艺厂已丧失土地使用权，根据《房屋登记办法》第八条的规定，办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。

因万荣工艺厂的土地使用权登记已注销，故在该注销登记之上的建筑物的房屋登记也应一并撤销。

"对此，严万荣仍不服，再次向原审法院提起本案诉讼。

因认为对同一房屋进行重复登记行为违法，严万荣于2017年11月向宝应国土局提出行政赔偿申请。

该局于2018年1月15日作出宝国土资（2018）4号《宝应县国土资源局不予行政赔偿决定书》，其中第一项理由为，宝应县国土资源局已撤销了严万荣持有的宝房权证小官字第××号、第××号房屋所有权证，严万荣不是上述房屋登记权利人。

由于机构改革和职能调整，原宝应县国土资源局现已变更为宝应县自然资源和规划局，辖区内的土地及房屋登记职能由其统一负责。

一审法院认为原审认为：1、关于本案是否应当中止诉讼的问题。

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定，案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，中止诉讼。

本案的审理并不须以其他案件的审理结果为依据，故本案不应当中止诉讼。

2、关于被告是否具有作出11号撤销房屋登记决定法定职权问题。

根据行政法理论，行政行为一旦作出，即具有确定力及执行力，但是对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的法定职权。

至于自我纠错行为是否合法，则应看行政机关自我纠错的理由是否合法、正当，并依法接受人民法院的司法审查。

本案中，被告具有作出11号撤销房屋登记决定的法定职权。

3、关于11号撤销房屋登记决定是否合法的问题。

一方面，被告在撤销决定中认为，“因万荣工艺厂的土地使用权登记已注销，故在该注销登记之上的建筑物的房屋登记也应一并撤销。

"但被告就万荣工艺厂的土地使用权登记已注销的事实并未举证证明，因该事实是被告作出11号撤销
房屋登记决定的一个重要理由，故属于认定事实不清，主要证据不足。

另一方面，被告就案涉房屋已于2002年9月4日向严万荣颁发了房屋所有权证，在上述房屋登记仍存在的情况下，被告又就案涉房屋于2013年11月向氏欣工艺公司颁发房屋所有权证，且为初始登记，以致引发了后续的行政争议。

因严万荣向被告提出行政赔偿申请，被告先是于2018年1月11日向严万荣作出3号撤销房屋登记决定，后又于2018年1月15日又向严万荣作出不予行政赔偿决定书，理由是被告已撤销了严万荣持有的房屋所有权证，严万荣已不是房屋登记权利人。

因被告作出的3号撤销房屋登记决定被人民法院依法撤销，被告再次于2019年1月21日作出11号撤销房屋登记决定。

行政机关自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力不确定状态，维护行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和信赖。

但从基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议产生的角度考量，行政机关采用撤销的方式进行纠错时应当采取足够审慎的态度，且纠错的目的应当不违背法律授权目的、原则行使行政职权。

具体到本案中，被告作出撤销房屋登记决定明显具有规避承担行政赔偿责任的目的，考虑了不该考虑的因素，属于滥用职权。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（五）项之规定，判决撤销了宝应资源规划局作出的11号撤销房屋登记决定。

二审上诉人诉称上诉人宝应资源规划局上诉称：1、本案应中止诉讼。

案涉土地使用权己于2012年被宝应县政府收回，被上诉人严万荣虽声称向宝应县政府申请收回案涉土地使用权的申请上，万荣工艺厂的公章系伪造，但被上诉人没有对2012年宝应县政府收回案涉土地使用权是否合法提起诉讼，而该收回行为是上诉人作出撤销决定的理由之一。

故上诉人认为，本案的审理必须以万荣工艺厂的公章是否被伪造的审理结果为依据，本案中，宝应县公安局己对万荣工艺厂印章被伪造立案侦查，目前，该案仍由宝应县公安局办理中，尚未结案，故本案应中止诉讼。

一审法院以本案的审理不须以其他案。