地方政府干预经济的中国经济法思考

地方政府干预经济的中国经济法思考
◇葛方林*
内容提要　在经济社会转型期，我国的地方政府在推动经济增长实现市场化转型的过程中发挥了巨大作用，作为国家干预权行使主体的地方政府通过积极的经济干预活动，不仅为经济发展提供了良好的基础设施，而且在经济干预过程中通过制度创新为经济发展提供了制度保障。

但是地方政府由于有自己独特的利益结构，其经济干预行为常常偏离公共性，逐步走向营利化，从而引发了许多社会问题，进而导致了地方政府的合法性危机。

经济法化解地方政府经济干预行为营利化问题的进路，就是从法学的思维出发，以经济宪政为基础，规范地方政府的经济干预行为；同时，经济法的经济民主原则也将为地方政府干预决策的公共性提供保障。

关键词　地方政府经济干预公共性营利化
回首中国改革开放三十多年走过的历程，经济飞速增长，中国的国力和国际地位获得了极大提升。

经济法所赖以存在的政治、经济、社会和文化等制度背景发生了巨大变迁。

在这个制度变迁的过程中，与成熟的市场经济国家相比，我国的地方政府无疑扮演一个举足轻重的角色，作为国家干预行使主体的地方政府利用其相对自主地位，积极主动的进行制度创新，经济法作为制度创新的成果，无疑包含着地方政府的利益结构以及许多“地方性知识”。

在经济法的实施过程中，除了货币、税收、竞争等少数领域外，经济法的实施主要通过地方政府对国家干预权的行使而得到实现。

但是由于转型期特殊的制度环境以及地方政府独特的利益结构，地方政府在积极行使国家干预权为我国的经济发展和市场化转型作出了巨大贡献的同时，地方政府的干预权行使又常常偏离公共性本位，导致干预行为的营利化。

如何化解地方政府在行使干预权过程中的两难处境，无疑是
经济法学研究的一个重要课题。

只有认识到转型期我国地方政府经济干预行为对于经济法的重要性，坚持正确的研究立场，分析地方政府行使干预权受到的内外约束，从而找到规范地方政府经济干预行为的正确路径，并以此指导经济法制度建设。

一、地方政府经济干预行为与经济法关系
经济法是在应对市场失灵与政府失灵的双重困境中产生的现代性法律，无论是经济法的创制还是其实施主要依赖于政府的作为，但是我们对行使国家干预权主体“政府”的研究还主要停留在抽象层面，并未对“政府”的层级进行细分，而假定“政府”是一个整体对经济社会实施干预。

从经济法的概念分析，经济法是在应对市场失灵与政府失灵的双重困境下从全局性出发对经济社会进行干预的法律规范的总称，中央政府相对于地方政府而言具备了宏观性和全局性的优势，地方政府无论是其拥有的干预权力还是其可以动用的干预资源都无法和中央政府相比，因此在经济法学的理论研究中形成了一种“路径依赖”，如果没有明确指出干预主体是地方政府，国家干预权行使主体就是中央政府，地方政府只是作为中央政府的代理人执行中央政府的经济干预决策。

但事实并非如此，无论是从经济法法律渊源的形成还是从经济法的实施来看，地方政府的经济干预行为对于经济法而言具有至关重要的作用。

（一）地方政府制度创新对经济法渊源的影响
“法的渊源”一般是指法的形成所依据的来源。

在西方法理学中，“法的渊源”不等于“法”，法的渊源是形成具有判决意义的法律规范或者法的原料①，立法者或者法官通过对这些原料进行加工从而最终形成了法律规范或者法。

经济法的法律渊源同样如此，地方政府干预经济的行为是经济法法律渊源产生的一个重要来源，立法者通过对其加工并加以规范化，最终构成经济法的重要组成部分。

中国的改革开放是计划经济向市场经济的制度变迁过程，地方政府在制度变迁过程中扮演着举足轻重的角色，特别是在改革开放初期地方政府甚至替代了中央政府在制度变迁中的作用，地方政府在制度变迁过程中取得的制度创新成果相当一部分构成了经济法的法律渊源。

以市场化为基本取向的改革开放导致了中央政府和地方政府的利益格局发生了重大变化，中央政府和地方政府的利益逐渐分化，随着财政制度不断改革，国家干预权行使主体之一的地方政府逐
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渐在经济上获得相对独立的地位，特别是以１９９４年分税制改革为标志，国家以行政法规的方式肯定了地方政府在财政上的相对独立主体地位，诺斯认为相对价格的根本性变化乃是制度变迁的最重要来源②，地方政府为了获得充足的财政收入只有发展本地区经济。

在我国转型初期许多重要的经济制度处于空白状态，许多重要的资源③被政府管制，地方政府发现只要大胆突破现有制度或者利用某些领域的立法空白积极进行制度创新，就可以在地区的经济发展中获得先发优势。

我国《宪法》第３条规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

”《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予了地方政府一定的立法权，地方政府进行制度创新具备了一定法律基础，同时中央政府在政策上也默许甚至鼓励地方政府突破现有政策法规的制度创新。

以经验为基础以功效最大化为评判原则的世俗理性④逐渐取代了革命救世主义的意识形态，经济绩效成为衡量官员政绩的主要标准，地方政府官员也具备了突破现有政策法规进行制度创新的内在动力。

在某项制度的全国性政策法规缺位的情况下，一个地区率先进行制度创新，可以获得暂时性的“垄断租金”，在地区间的经济竞争中获得优势，这样地方政府及其官员不仅将政策法规授予的权力用足，而且还利用其信息优势和政策的原则性和模糊性突破现有的政策法规进行制度创新。

只要能够促进本地区的经济发展，地方政府对于作为经济发展的主导力量市场主体突破现行制度的行为也是抱以默认甚至鼓励的态度，久而久之市场主体也发展出一套非正式制度取代纸面上的法律，成为约束其行为的行动中的法律，地方政府不仅默认其在本地区的效力，甚至利用其立法权对这些非正式制度加以规范化。

从法律实证主义的观点来看，地方政府这些制度创新行为是属于法律规避行为，法律应当给予否定性评价，但是以法律多元主义的观点来看，地方政府法律规避行为所导致的我国在转型期中央法与地方法、国家法与民间法并存现象也具有一定的合法性和合理性。

因为许多全国性法律随着市场化改革的推进其所赖以存在的经济社会背景已经发生变化，亟待修改，但是由于中央政府立法和法律修订程序的启动和运行是一个缓慢的过程，而地方政府和市场主体更加接近“事实”，拥有信息优势，并受到各种利益的激励，他们所进行的制度创新便具有了客观性与正当性。

“形势比人强”，中央法和国家法赖以存在的基础发生变化，与中央法国家法相比，地方政府和市场主体更乐意遵循地方法和民间法。

在国０８２　经济法学家
②③〔美〕道格拉斯・Ｃ．诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海三联书店出版社２００８年
版，第１１５页。

包括经济资源和政策法规资源。

家制定法和民间法发生冲突时，不能公式化地强调以国家制定法来同化民间法，而是应当寻求国家制定法和民间法的相互妥协和合作。

⑤对于地方政府的这种制度创新行为，中央政府也是这样做的，中央政府通过“不搞争论”的策略，采取务实的态度，根据制度创新的绩效来对地方政府的这种制度创新行为进行评判，如果地方政府的这套制度在运行过程中取得了良好的效果，中央政府最终通过制定法的形式将这种“地方性知识”转化为“普遍性知识”。

地方政府还可以以中央政府代理人的身份进行经济法制度创制的试验。

我国的市场化改革是一个渐进的过程。

由于中央政府受到意识形态的约束，市场化改革相关知识的短缺，出于政治稳定和经济增长双重目标的考虑，中央政府很少利用自己的权威将新的经济制度（包括经济法规和经济政策）以自上而下方式予以推行，而往往选择某些地方进行试验，将经济制度创新的权力授予这些地方政府，地方政府利用手中的干预工具通过干预权的行使推行经济制度的创新。

如果经过试验证明新制度安排的净收益大于成本时，并且具有可行性和普遍性，就由中央政府使其获得法律地位予以推广。

比如在改革开放初期我国设立的经济特区就是在中央政府的授权下实施的制度创新。

我国《宪法》和《立法法》授予了地方政府的立法权，地方政府在行使干预权过程中根据本地区实际情况可以通过制定地方性法规和地方政府规章对专属与地方性事务实施干预，从而满足其该辖区内社会公共利益的调控目标。

地方政府在干预经济过程中通过制定地方性法规和地方政府规章构成了经济法的法律渊源，其法理依据是宪政理论的“辅助原则”，根据这项原则，除了专属于中央政府的权力、地方政府无法实现对其辖区内经济社会事务的调控目标或者由于中央政府因其规模效应能够更好地实现其调控目标，其余的经济社会调控权力属于地方政府。

地方政府为执行中央政府的制定经济法规范而制定的地方性法规和地方政府规章也构成了经济法的法律渊源。

（二）经济法的实施对地方政府经济干预行为的依赖
事实上，经济法的实施主要通过政府行使国家干预权而得到实现，相对于中央政府，地方政府实施经济法对市场进行干预更具有优势。

首先，地方政府拥有相对完备的实施机构，完备的机构设置和人员配备是经济法得到有效实施的前提条件。

在我国，除了金融、国税、海关、烟草专卖等为数不多的领域外，中央政府负责实施经济法的部委没有独立的实施机构，同时又由于公务员规模和精力的限制，行使干预权的中央部委能够直接处理的事情很少，其主要功能在于作出干预决策，干预权的具体执行主要依靠地方政府及其所属的部门。

即使在少数
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领域，中央政府拥有实施干预权的完备机构，其干预效果的实现也必须依靠地方政府的配合。

以中央政府的货币政策为例，当我国出现经济过热的情况，中央政府通过行使其宏观调控权对过热的经济实施干预，比如实施紧缩的货币政策，减少货币供应量和信用总量，从而降低流动性，虽然中央政府可以独立实施紧缩的货币政策，但是如果缺乏地方政府的配合，中央政府货币政策执行效果也会被消解。

我国经济经过三十多年的高速增长，社会财富急剧增长，地方政府名下也有数量庞大的固定资产，地方政府通过转让或者抵押的方式将这些固定资产变现，即使中央政府实施紧缩的货币政策，地方政府也可以获得比较充裕的资金，这样中央政府的调控目标不但无法得到实现，而且中央政府与地方政府之间的干预权行使也会呈现一种冲突状态。

其次，地方政府拥有相对完备的市场信息。

政府依据经济法实施的干预行为需要建立在信息充分基础上，政府干预决策信息的充分与否直接关系到干预效果的好坏⑥，中央政府无法独立的获取干预决策的信息和知识，必须借助地方政府特别是基层政府的经济干预行为，因为从时间、努力和资源的角度来看，获取信息和分析新知识都是代价高昂的。

人们更愿意通过自己与他人的交往，设法利用他人的知识。

⑦人的知识是分散的。

每个人在自己所处环境下作出的判断，会大大优于任何政治家或者立法者能够为他作出的判断。

⑧与中央政府相比，地方政府更接近于市场，更能及时获取第一手信息；与市场主体相比，地方政府更容易掌握其辖区内的全局性信息。

因此，基于地方政府的信息优势，其经济干预行为的有效性更具有保障。

根据“辅助原则”，地方政府在其能力范围内能够实现其良好的干预效果，经济法的实施就不需要中央政府来完成，即使经济法的实施超出地方政府的能力范围，中央政府在信息获取方面也必须借助地方政府。

再次，地方官员权力配置的局部优势。

从我国的当前的干部人事制度来看，目前拥有经济干预权的中央部委长官没有一位是中央政治局委员，其行政级别和省级地方政府平级，而有些省级地方政府（四大直辖市、广东和新疆）领导人是中央政治局委员，位列党和国家领导人的序列，显然拥有经济干预权的中央部委长官没有这些省市书记的政治地位和级别高，所以中央部委实施经济干预行为必须依赖地方政府的配合，否则其干预效果将大打折扣。

２８２　经济法学家
⑥⑦陈鹏飞：《政府干预市场的路径及其实践保障》，载单飞跃、卢代富：《需要国家干预———经济法视
域的解读》，法律出版社２００５年版，第１４２页。

〔德〕柯武刚、史漫飞：《制度经济学———社会秩序与公共政策》，韩朝华译，商务印书馆２００４年
二、我国经济社会转型期地方政府主体地位的变化
改革开放以来，作为干预主体的地方政府通过积极行使国家干预权为我国的经济发展和市场化转型作出了巨大贡献，但是地方政府的干预权行使又常常偏离公共性本位，导致干预行为的营利化，并引发了空前的社会矛盾，这是一种两难困境。

探究这些问题产生的原因必须从地方政府的主体地位入手，地方政府是国家干预权主体之一，在我国经济社会转型期它在国家干预主体体系中的地位和角色发生了明显的变化。

地方政府的这种变化体现在它与中央政府、其他地区地方政府以及市场主体的关系上。

地方政府行使国家干预权实施经济干预要受到中央政府、其他地区地方政府以及市场主体的制约，其中中央政府和地方政府是一种纵向隶属关系，地方政府同其他地区地方政府以及同市场主体之间是一种横向的平行关系，这三重关系在经济社会转型期发生了一定变化。

（一）我国经济社会转型期中央政府与地方政府主体之间的关系考察
我国是高度中央集权的单一制国家，改革开放前各种权力集中于中央政府，地方政府是其在某一区域的代理人，中央政府的政策意图在地方都能够得到实现，令海内之势如身之使臂，臂之使指，莫不制从；但改革开放以来二者关系发生了变化，利益逐渐分化，地方政府成为拥有相对独立利益的干预权主体，并在此基础上获得了一定程度的自主性。

自主性涉及以社会各方势力为一方和以政治组织为另一方的关系，衡量政治机构的自主性，要看它是否具有有别于其他机构和社会势力的自身利益和价值。

⑨经济法语境下的地方政府自主性主要是指行使国家干预权的地方政府同其他干预权主体和干预对象之间的关系，表现为地方政府是否具备独立的利益和价值取向，其干预权行使能否超越其他干预权主体和干预对象的影响，按照自己的意志实现其干预目标的可能性。

地方政府自主性包括两个维度，一是纵向维度的地方政府自主性，是指地方政府在行使国家干预权过程中摆脱中央政府影响的能力，这体现了中央和地方的关系；二是横向维度的地方政府自主性，是指地方政府在干预权行使过程摆脱干预对象和其他地区地方政府影响的能力，从而保持自身利益的超脱性和干预行为取向的公正性。

改革开放以来我国推行的分权化改革是地方政府纵向维度自主性产生的根本原因，体现在财权和事权两个方面。

首先，在财权方面我国地方政府获得了相当大的自主性，一方面经过分成和财政包干以及１９９４年后分税制等一系列财税
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体制的改革，我国建立了财政分权制度，地方政府有了稳定的税源；另一方面地方政府可以获得巨额的资源收入和国有企业经营收益，例如依据《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定地方政府可以获得巨额的土地出让金收入。

其次，在事权方面，中央政府授予了地方政府相当大的对经济社会的干预权力，而这种干预权的载体主要是经济政策，政策具有原则性的特征，这就为地方政府干预权的扩张留了很大余地；即使随着法治化程度的提高，由于立法技术局限，中央政府与地方政府的干预权在法律文本的文字表述上也大体相同，这样就导致了二者干预权界限的模糊，这就为地方政府自主性的扩张提供了很大的制度空间，地方政府基于自身利益不断扩展其自主性，其经济干预权力的广度和深度不断得到扩展。

此外在转型期许多经济法制度都是空白，中央政府有意让地方政府进行制度创新试验，对其违反法律和政策的行为采取迁就的态度，地方政府不断扩张其自主权。

随着地方政府财力壮大，地方政府扩张自主性、同中央政府博弈的实力得到较大提升。

尤其在分税制改革前，中央政府没有自己的征税机构，国家干预权中的税收征管权主要由地方政府所管辖的税务机关行使，中央政府不能直接通过征税的方式获得财政收入，除了依靠其主管企业利润上缴和关税收入外，中央政府的财政收入主要依赖地方政府的上缴，但这并未用财税法加以规范，而是通过讨价还价的方式决定收入分成，二者不断为财政收入的分配进行博弈，地方政府纵向自主性在博弈过程中逐渐得到了扩张，地方政府的经济干预行为不断突破法律和政策的限度，由于地方政府占有信息优势，中央政府无法对地方政府的经济干预行为实施有效的监督，地方政府干预权的行使同中央政府干预权的行使呈现出经常性的冲突。

横向维度地方政府自主性是指地方政府和与其没有隶属关系的其他主体之间的关系，包括地方政府与市场主体即干预主体与干预对象之间的关系，以及同为干预主体的地方政府间的关系。

横向维度地方政府自主性不仅要求地方政府在行使国家干预权过程中能否摆脱地方上各种利益集团特别是强势资本集团和官僚集团的影响，保持自身利益超越性，而且要求地方政府摆脱其他地方政府的影响，实现干预决策的科学性，并最终实现地方政府干预行为的公共性和规范性。

由于地方政府、其他地区的地方政府以及市场主体的关系非常微妙，其各自行为相互影响相互制约，故笔者将其放在一起从横向维度地方政府自主性的视角对其三者的关系进行考察。

（二）我国经济社会转型期地方政府横向维度自主性考察
在经济社会转型期我国地方政府的经济干预行为主要受两方面力量制约：
场与国家间的双向互动制衡关系，国家干预市场，市场也干预国家○10，地方政府
的干预决策和干预权行使效果都要受到市场主体的制约。

市场主体的目标主要是利益最大化或者说市场机会最大化，在经济法语境下地方政府的目标在理论上应当是提供公共服务和维护市场的公平竞争秩序，但是由于转型期的特殊性，我国地方政府的目标呈现多元化态势，其中核心目标是实现地区经济增长和财政收入的提高，其他目标要服务于这个核心目标。

市场主体是地方经济发展的主导力量，地方政府核心目标的实现依赖市场主体，而市场主体在作投资决策前可以对不同地区的经济制度和基础设施等进行比较，然后作出理性的投资决策，这样不同地区的地方政府间处于一种竞争关系。

市场主体如同一个消费者，而地方政府则是制度产品的供给者，作为制度产品供给者的地方政府必然会围绕着市场主体展开竞争，正如亚当・斯密所言，“土地是不能移动的，而资本则容易移动。

土地所有者，必然是其地产所在国的一个公民。

资本所有者则不然，他很可能是一个世界公民，他不一定要附着于那一个特定国家。

一国如果为了要课以重税，而多方调查其财产，他就要舍此他适了。

他并且会把资本移往任何其他国家，只要那里比较能随意经营事业，或者比较能安逸地享有财富。

他移动资本，这资本前此在该国所经营的一切产业，就会随之停止。

耕作土地的是资本，使用劳动的是资本。

一国税收如有驱逐国内资本的倾向，那么，资本被驱逐出去
多少，君主及社会两方面的收入源泉，就要枯竭多少。

”○1由于市场主体拥有市场
退出权○12，可以“用脚投票”从不满意的地方政府辖区退出，地方政府的经济干预行为不得不满足市场主体的偏好，尤其是对该地区经济有重大影响的市场主体偏好，地方政府干预权行使的自主性被市场主体即干预对象所侵蚀，地方政府很难公正地行使干预权。

比较典型的例子就是转型期我国地方保护主义问题，地方政府以损害辖区外市场主体利益为代价来维护本地区市场主体利益的不公平竞争行为，地方保护主义行为包括三方主体———地方政府、本地区的市场主体以及其他地区的市场主体，地方政府的职责应当通过积极的执行经济法规范和政策来维护本地区公平的市场竞争秩序落实中央政府的宏观调控政策，但是由于转型期地方政府和本地区的市场主体在利益取向上具有趋同性，地方政府的自主性受到本地区市场主体的侵蚀，它在行使干预权过程中无法作为一个中立者公平的对待本地区和其他地区的市场主体，其经济干预行为必然损害其他地区的市场主体。

当然随着我国法治化程度的提高，地方政府公然违法实施地方保
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1李昌麒：《论经济法语境中的国家干预》，载《重庆大学学报》（社会科学版）２００８年第４期。

〔英〕亚当・斯密：《国民财富的性质和原因的研究》（下卷），郭大利、王亚南译，商务印书馆２００７年版，第４０８页。