试论美国社会保障法修正案的制定及意义

试论美国社会保障法修正案的制定及意义
2019-01-31
【摘要】美国于1935年颁布社会保障法后，在实施过程中暴露出很多问题，在此背景下，经专家研究和国会讨论，美国政府于1939年对社会保障法进⾏了重⼤修订。

该修正案加强了对⽼年妇⼥的社会保障，在养⽼⾦的筹资和⽀付模式上，由原来的完全型基⾦积累制模式转变为现收现付制模式，在⽼龄政策的发展史上具有重⼤意义。

【关键词】社会保障法修正案⽼龄政策现收现付制
1935年社会保障法的颁布在美国⽼龄政策的发展史上具有⾥程碑式的意义，但颁布之初的社会保障法还存在许多不⾜之处，于是，美国联邦政府于1939年对这部法律进⾏了史上第⼀次修订，这也标志着美国的⽼龄政策继1935年社会保障法制定后⼜获得了⼀次重⼤的发展。

笔者拟从美国⽼龄政策发展史的⾓度对这部修正案制定的原因、过程、内容以及历史意义进⾏较为深⼊的探讨。

1939年社会保障法修正案颁布的原因
⾸先，1935年社会保障法实施过程中暴露出各种问题。

例如，社会保障法虽然规定联邦政府对各州的⽼年穷⼈提供援助，但援助的具体标准主要根据各州的救济⽅案确定，结果，到1937年末，亚利桑那、佐治亚、堪萨斯、南北卡罗来纳、⽥纳西和弗吉尼亚等州未能从联邦政府获得任何帮助，因为这些州没有⽴法建⽴救济⽅案。

社会保障法试图促使所有州对⼈们提供充分的援助，但规定各州可以根据⾃⾝情况确定资助条件和资助标准，但在实际执⾏过程中，各州在援助标准上有着巨⼤的差距，同样贫穷的⽼年⼈未能享受到同等待遇。

1936年，密西西⽐州的⽼年⼈平均每⽉领取援助⾦3.92美元，⽽加利福尼亚州平均达31.36美元①。

尽管两州在⼯资⽔平和⽣活费⽤存在不同，结果这也很难解释两州在援助⽼年⼈⽅⾯的巨⼤差异。

在领取援助⾦的年龄资格上，各州也不尽相同，有的规定70岁，有的则规定60岁。

这让许多贫困⽼年⼈深感不公。

⼜如，社会保障的对象只是很少⼀部分劳动者，⽽且受益⼈只限于被保险⼈本⼈，这对于那些为照顾家庭⽽未就业或仅从事兼职的妇⼥是极不公平的，她们以另⼀种⽅式为社会作出贡献，却被排除在社会保障范围外，不得不依赖丈夫收⼊，这种与丈夫经济上的不平等实际是对⼥性权益的伤害。

其次，汤森运动的进⼀步发展对1939年对社会保障法的修订起到了刺激作⽤。

汤森运动是兴起于1933年的⼀场⼤规模的⽼年运动，是当时激进派所发起的代表性运动。

在运动中，领导⼈汤森提出了著名的汤森计划，主张国家给予⽼年⼈每⽉200美元养⽼⾦，由国家征收交易税来筹集这笔资⾦②。

在1935年的国会讨论中，汤森计划被否决，但这并未使汤森派⽓馁，他们⼀⾯攻击1935年社会保障法的不⾜之处，⼀⾯对汤森计划进⾏了进⼀步的修正。

修正后的汤森计划建议，⽤来⽀付养⽼⾦的钱是通过征收2%的消费税来筹集，退休年龄设定为60岁，每⽉的养⽼⾦必须被花完。

同时新的计划建议，养⽼⾦可以⽤于抚养配偶和孩⼦，养⽼⾦被禁⽌⽤来或养活那些游⼿好闲的有劳动能⼒的⼈。

与以前的汤森计划相⽐，修正后的汤森计划显得更加适度，因此也获得了许多⽀持。

特别是共和党⼈为了赢得国会选举，增加⾃⾝的政治筹码，转⽽⽀持汤森运动。

有37名国会议员写信赞同这项计划，其中3名是参议员，⼀些议员认为汤森计划覆盖⾯⼴，养⽼⾦的给付⼗分慷慨，这些都是1935年通过的社会保障法案所⽋缺的；还有⼀些议员预测，如果该议案被通过，数万⼈的失业问题将被解决，犯罪率也将⼤为减少，这都表明这项议案在国会内部已获得相当多的⽀持。

在国会外，汤森计划也获得了⼀些组织的认同，如有17个城市的劳⼯委员会声明⽀持汤森议案③。

汤森运动的进⼀步发展向社会保障法案的⽀持者施加了强⼤的压⼒，使他们认识到，如果不对1935年社会保障法进⾏修正，很有可能会被汤森计划所取代。

1939年社会保障法修正案的制定过程及主要内容
在联邦政府内部，最先意识到1935年社会保障法存在严重缺陷的是社会保障署。

1937年6⽉，社会保障署公布的⼀组调查数据显⽰，有34.7%的⽼年男性和⼥性依靠他们的储蓄、养⽼⾦，能够维持经济上的独⽴性，有19.8%的⽼年⼈为公共或私⼈援助的接受者，还有45.5%的⽼年⼈未参加⽼年保险，需要联邦援助或私⼈慈善事业的帮助。

④社会保障署最后强调，⽼年⼈的经济困境仍然是当前主要的社会问题，只有进⼀步完善社会保障法，才能合理地解决⽼年经济问题。

1937年9⽉，社会保障署署长阿瑟·奥特迈耶敦促罗斯福总统召集⼀个由专家组成的顾问委员会来研究社会保障的相关问题。

他说：“尽管我们不应该迫切地采取不明智的⾏动，但我认为已经到了为社会保障法的修正⽽采取必要的政府措施的时刻了。

实际上，在当前社会保障法的基本原则下和政府财政能⼒内，我们可以进⼀步完善我们的社会保障计划，以回击对社会保障法的指责。

”⑤罗斯福同意了奥特迈耶的建议，迅速组建了社会保障顾问委员会。

1938年12⽉10⽇，顾问委员会了最终报告。

该报告指出，1938年，35%的⽼年⼈每⽉领取低于15美元的社会援助，在俄克拉荷马州，超过⼀半以上的⽼年公民领取社会保障法第⼀章规定的援助⾦，这种状况⽆疑是可悲的，根据⽼年⼈当前和今后的需要，政府应该对⽼年保险⽅案做出重⼤改变。

在顾问委员会的建议基础上，社会保障署形成了社会保障法的修改⽅案。

在新⼀届国会召开后不久，罗斯福总统于1939年1⽉16⽇将这⼀⽅案递交到众议院筹款委员会。

2⽉1⽇，筹款委员会开始举⾏听证会，讨论的内容不仅仅是社会保障署的⽅案，还包括修改后的汤森计划等其他社会保障法修改⽅案。

最先开始讨论的是汤森计划，虽然经修改过的汤森计划⽐上次在国会中获得了更多的⽀持，但它有⼀个始终⽆法解决的问题，即每⽉向⽼年⼈发放200美元养⽼⾦会对国家财政造成过于沉重的负担，听证会上不少经济学家指出，筹集到的交易税授予⽼年⼈，意味着原来由⼀般民众花费的这部分钱仅由⽼年⼈享受，因
此，汤森计划并不会增加货币的数量或流通速度，也不会增加购买⼒或商业活⼒，相反可能会减少货币的流通速度，造成危险的通货紧缩的形势。

奥特迈耶采取了后发制⼈的策略，他将⾃⾝⽅案放到最后讨论以利于倾听讨论前⾯⽅案时的各种批评和建议。

轮到他陈述时，奥特迈耶主要从两个⽅⾯阐述了其⽅案的优势，⼀是⽐原先的⽼年保障措施更充分，对妻⼦、寡妇等提供福利⾦，从⽽使原先对个⼈的保护扩⼤到对家庭的保护。

并且这种更充分的保障模式并不会造成福利⾦⽀付数额的激增，即“从财政⾓度讲，以最⼩的花费达到最⼤的保护”⑥。

⼆是建⽴新的信托基⾦取代原先的储备基⾦，从⽽使基⾦规模变⼩，减少原先基⾦投资所造成的经济运⾏风险。

经过充分讨论后，筹款委员会最终否决了汤森计划，同意了社会保障署的⽼年保险⽅案中的⼤部分条款，还增加了对亡故职⼯的⽗母提供福利⾦的条款。

只有⼏点除外，⼀是不同意将农业⼯⼈纳⼊到社会保障范围内；⼆是暂不考虑对残疾者提供福利⾦；三是不同意在1940年1⽉将雇主和雇员税率增加到1.5%。

1939年6⽉2⽇，筹款委员会将体现它意愿的进⼀步修改过的社会保障署的⽅案递交到众议院，6⽉10⽇，众议院以364票赞同，2票反对的结果通过了该议案。

6⽉12⽇，参议院财政委员会就此议案开始举⾏听证会。

奥特迈耶先将⼀些可能会对议案产⽣质疑的⼈员邀请到他的家中，试图就⼀些问题和他们达成⼀致意见。

其中两名经济学家反对将养⽼⾦和⼯资挂钩的制度，认为应该对⽼年⼈发放⼀致的养⽼⾦。

奥特迈耶指出，养⽼⾦和⼯资挂钩是⼀种更安全和更公平的制度，且符合美国的价值观传统。

由于每个⼈的⽣活标准不⼀样，对⽼年⼈发放⼀致的养⽼⾦也不可能使每个⼈满意。

奥特迈耶的解释最终说服了两位经济学家。

由于事先进⾏了说服⼯作，社会保障署的修正案在财政委员会没有遇到多⼤的阻⼒就被通过。

7⽉7⽇，议案被提交到参议院，在讨论过程中，参议员康纳利提交了⼀份修正案，建议在⽼年援助⽅⾯，联邦政府⾄少应该提供给州2/3的援助资⾦。

这份修正案以57⽐8票的结果被通过。

7⽉13⽇，两院的代表举⾏会议商讨分歧之处的解决办法，其中最⼤的分歧来源于康纳利修正案，会议⼀度陷⼊僵局，奥特迈耶最终想出了⼀个妥协的⽅法，由联邦政府对每个州的接受援助者提供最少7.5美元，这将额外花费联邦政府1000万美元，⽽不⾄于像康纳利修正案花费联邦政府1.2亿美元资⾦那样给政府带来过重的财政负担。

⑦最终这个⽅案获得两院代表的满意。

随后，这⼀最终确定的议案被两院通过，1939年8⽉10⽇，罗斯福总统将其签署成为法律。

与1935年社会保障法相⽐，1939年社会保障法修正案在⽼年保障⽅⾯主要进⾏了如下⼏⽅⾯的修改：⾸先，在保障范围⽅⾯，将其扩⼤到海员、银⾏雇员和贷款协会的雇员。

其次，将⽼年保险扩⼤到⽼年、遗属保险，为⽼年保险项⽬下的男性职⼯的妻⼦、寡妇、需要抚养的其他幸存者提供保险⾦。

退休者的妻⼦可获得50%的丈夫保险⾦；年轻寡妇，假如她在丈夫死亡的时候与丈夫⽣活在⼀起，并且没有再婚，可以得到丈夫保险⾦的75%。

但同时也规定，如果⼀个65岁的妇⼥具有双重权利，⽐如，她可享受丈夫保险⾦的50%，同时也有资格领取⾃⼰的正常保险⾦，那么，在通常情况下，她只能选择其中的⼀种，不能同时接受两项给付⾦。

再次，在对那些退休后继续从事⼯作的⽼年⼈的养⽼⾦惩罚问题上，明确规定，⽼年⼈在65岁以后的“范围内职业”（“范围内职业”指的是从事社会保障覆盖范围内的就业）中每⽉收⼊超过15美元，其所获取的养⽼⾦将会相应减少。

最后，在养⽼⾦的筹资和⽀付模式上，由原来的完全型基⾦积累制模式转变为现收现付制模式，建⽴⽼年和遗属保险信托基⾦，以管理基⾦余额，基⾦管理受托⽅是美国财政部长。

1939年社会保障法修正案的历史意义
⼀⽅⾯，1939年社会保障法修正案加强了对⽼年妇⼥的社会保障，并由⽼年保险扩⼤到⽼年、遗属保险，将保障范围扩展⾄⽼年⼈的家庭。

1935年社会保障法将家政⼯作⼈员、政府雇员、⾮盈利组织的雇员、甚⾄农业⼯⼈排斥在⽼年保险涵盖的职业范围之外，这种规定对妇⼥和有⾊⼈种⼗分不利。

20世纪30年代末，美国230万家政⼯作⼈员中的绝⼤多数是⼥性和⿊⼈。

根据社会学家埃利斯·哈瑞斯的统计，60%被排除在外的⼈是占总劳动⼒30%的⼥性，⼤约80%的就业⿊⼈妇⼥被剥夺了享受⽼年保险的权利。

⑧另外，社会保障法还规定，从事间歇或兼职性⼯作的⼈不能享有养⽼保障，这对⼥性尤为不利，因为很多⼥性在进⼊劳动⼒市场后，为了继续照顾家庭，经常从事间歇或兼职性的⼯作，这⼀规定将很⼤⼀部分妇⼥排除在了保障范围之外。

1935年后，美国社会许多⼈逐步认识到保护美国⽼年妇⼥乃⾄⽼年保险⼈整个家庭的重要性。

众议员约翰·麦考克就曾在众议院⼤会上提出，“现代社会⽴法的主要⽬的之⼀就是保护家庭免遭经济风险，⽼年⽴法、交税与不交税的⽴法、失业补偿、母亲补助、各州的⼀般救济，以及政府部门对盲⼈和⽆劳动能⼒者的资助等⽴法，都是保护家庭⽣活的重要保证。

”⑨由此，他建议加强⽴法以保障⽼年⼈的家庭⽣活。

最终，他的主张得以实现。

1939年修改后的社会保障法为⽼年保险项⽬下的男性职⼯的妻⼦、寡妇、需要抚养的其他幸存者提供了保险⾦。

根据这项法案，退休者的妻⼦可获得50%的丈夫年⾦；⾄于年轻寡妇，假如她在丈夫死亡的时候与丈夫⽣活在⼀起，并且没有再婚，可以得到丈夫保险⾦的75%。

相⽐1935年社会保障法⽽⾔，这显然是⼀个巨⼤的进步，它表明在⽼年社会保障⽅⾯，⽴法者更加重视⽼年妇⼥这⼀在1935年社会保障法中被遗忘的群体的保障，很⼤程度上解决了原来⽼年妇⼥过分依赖丈夫收⼊的问题，摆脱了⽼年妇⼥在⽼年社会保障体制下的边缘化地位。

并且不再仅仅关注对⽼年⼈个体的保障，⽽是扩展⾄对⽼年⼈整个家庭的保障，⾄此美国⽼年社会保障制度开始向家庭保障⽅向转变。

另⼀⽅⾯，在养⽼⾦的筹资和⽀付模式上，1939年社会保障法修正后，由原来的完全型基⾦积累制模式转变为现收现付制模式。

美国1935年建⽴的养⽼保障计划，采取的是完全型基⾦积累制筹资和⽀付模式，“由计划成员在⼯作期间缴纳费⽤，这笔费⽤被存⼊基⾦，并⽤于各种投资活动，当计划成员达到退休年龄，需要领取养⽼⾦时，计划的主办者再按照⼀定的计算⽅
式，从这笔资⾦及其增值额中⽀付退休⼈员的养⽼⾦。

”⑩这种筹资模式要求经济稳定和物价稳定，才能保证基⾦的保值增值以⽀付养⽼⾦，⽽1935年后美国的经济环境并不稳定，处于波动状态，尤其是1937年还经历了严重的经济衰退，这导致基⾦⽆法保值增值，变得⼊不敷出。

这种筹资模式也很难应对物价上涨的局⾯，因为⼀旦物价上涨，积累的基⾦本⾝会因为物价的上涨⽽贬值。

迫于这种状况，在1939年社会保障法修改后，美国在养⽼⾦的筹资和⽀付模式上采取了“现收现付”的新办法。

所谓“现收现付”指的是“计划的主办者将处在⼯作年龄阶段、正在从事⼯作的计划成员所缴纳的资⾦，直接⽤来⽀付退休⼈员的养⽼⾦。

只要有⾜够的正在⼯作的⼈员，以及他们缴纳的⼀定⽐例的缴费额，退休⼈员的收⼊就可以得到保证。

”由于基⾦实⾏现收现付，基⾦的规模⽐之先前⼤幅下降，因此管理简单，不存在基⾦的营运和保值增值问题，也不会出现基⾦积累和投资受经济波动的影响⽽使养⽼⾦遭遇损失，从⽽规避了完全型基⾦积累制下基⾦遭受通货膨胀⽽贬值的风险。

因此这种养⽼⾦的筹资和⽀付模式，是⼗分适合当时的美国的。

另外，“现收现付”制体现的是⼯作⼀代与退休⼀代之间的资产转移，这种代际转移是应对物价上涨，保证退休者获取充分收⼊的有效⼿段。

因为物价上涨要求向退休⼈员⽀付更⾼的收⼊，就必须向在业职⼯征收更⾼的缴纳额才能保证退休职⼯的⽣活⽔平不致因价格上涨⽽下降。

这样，通过收⼊从年轻⼀代向退休⼀代的再分配，退休者得以获取充分的收⼊来保证晚年的⽣活⽔平。

通过这⼀经济⼿段，还形成了⼀个代际间的契约，即每⼀代⼈在得到他们退休时将能够获得帮助的许诺这⼀前提下同意去帮助当前退休的⼈，这就促进了美国代际间的和谐共处。

社会保障署就认为，“代际转移原则是帮助美国处理⽼年⼈财政问题最明智、最重要的⼿段之⼀。

”
（作者单位：贵州师范⼤学历史与政治学院）
【注释】
①④⑨W.Andrew Achenbaum， Social Security： Visions and Revisions， New York： Cambridge University Press，1986， p27， p31， p33.
②③Abraham Holtzman， The Townsend Movement： a Political Study， New York： Bookman Associates， 1965， pp37～38， p99.
⑤⑥⑦Arthur J. Altmerer， The Formative Years of Social Security， The University of Wisconsin Press， 1968， p296，
p100， p112.
⑧Alice Harris， U.S History as Women's History， Chapel Hill： University of North Carolina Press， 1995， p92.
⑩张俊⼭：《现代资本主义国家年⾦制度研究》，天津：南开⼤学出版社，2001年，第5页。

责编/韩露（实习）
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