公共选择理论视野下的异地高考政策

公共选择理论视野下的异地高考政策
余祥
【摘要】本文从公共选择理论的视角,对异地高考政策执行过程中各主体利益诉求及策略选择进行探讨,发现各主体间存在着较强的制衡关系.基于各主体的均衡策略,提出两点对策建议:第一,综合改革,稳步推进,逐步放开异地高考.第二,制定治本之策,改革捆绑着教育权利和教育资源的户籍制度,实现教育资源均衡分配.
【期刊名称】《天水行政学院学报》
【年(卷),期】2013(014)003
【总页数】4页(P24-27)
【关键词】公共选择;异地高考;利益博弈
【作者】余祥
【作者单位】华南农业大学公共管理学院,广东广州510640
【正文语种】中文
【中图分类】D669.4
国家推动各省市放开异地高考，表明了它开始意识到不同地区间受教育权利的差距，以及促进教育公平的决心。

但异地高考不仅仅只是一个在哪里参加考试的教育问题，而是一个与政治稳定、经济发展、教育资源和地方投入等多方面密切相关的社会问题，触动到相关利益团体的神经。

非本地户籍群体认为公民享有平等的受教育权，要求地方政府放开异地高考。

本地户籍群体则认为外籍生源不断涌入，占用了过多
的本地教育资源，本地教育资源理应由本地居民享受。

而地方政府则认为放开“异地高考”可能带来一系列教育、就业、社会问题，所以需要从长计议，不能完全放开。

在异地高考这一议题面前，各利益群体之间的利益不一致再次凸显。

异地高考问题背后牵扯到的高等教育入学机会和地区间教育资源不均衡等更深层次的问题，是摆在我们面前的难题。

国家应该采取什么策略才能有效协调各利益集团的利益，制定有效的政策，推动异地高考改革呢？本文试图通过公共选择理论分析涉及异地高考政策的不同利益集团的利益诉求和策略选择，找出合理的、均衡的政策结果。

基于异地高考政策各主体的均衡策略，提出一些对策性建议。

一、公共选择理论
公共选择理论的研究旨在探讨公共政策制定与决策的过程，并以实证的观点构建政客、官僚集团与利益集团相互博弈的现代政治行为模式。

公共选择理论的主要假设是：政治行动主体就像经济行动主体一样，为了利益（满意度）最大化而理性行动。

公共选择理论的创始人之一詹姆士·布坎南认为：在行动能力内，人们被认为是理
性利益的最大化者。

政策的成功与失败，取决于各主体参加者的“战略选择”［1］。

公共选择理论认为，在与公众有关的集体选择中，并不存在“根据公共利益进行选择”的过程，只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。

公共选择的结果如同企业行为的结果一样，是各个利益主体“博弈”的结果［2］。

具体说来，以公共选择理论进行政策分析存在以下四方面假设：（1）政策过程涉及多个政策主体，每个主体都有各自的利益诉求；（2）各政策主体始终是理性地追求利益最大化；（3）政策主体都在规避着政策风险与损失；（4）各主体的
“利益博弈”状况决定了政策的成败。

二、异地高考政策各主体的利益诉求分析
（一）政策制定者的利益诉求分析
国家教育部是这次异地高考政策的制定者。

作为公共政策的制定者，其政策的制定必须基于公共利益的考虑。

近些年来，国家先后采取了不少规范措施以推进公共教育服务的均等化，比如，加大对中西部地区的转移支付，基础教育公立学校均衡化发展政策，弱势群体教育补偿政策等。

国家开始意识到公共教育资源和教育机会在城乡之间、区域之间和不同阶层之间的分配的巨大差距，而这些差距的逐步扩大很可能弱化政府合法性基础，影响政权的稳定。

基于以上背景，我们尝试用公共选择理论来分析政策制定者的利益诉求。

“公共选择理论认为，政治家的基本行为动机是追求个人利益最大化，权力、地位、名声、威望等是其效用函数的变量，虽然增进公共利益也是其中之一，但绝非首要变量或权重最大的变量。

”［3］
从表面看，国家提出“教育公平”的口号，并在短短不到一年的时间内要求各省市出台异地高考政策，这样一种行为在短时间内回应了公共利益的诉求，并表明国家将会继续推动改革，促进教育公平。

从公共选择理论的视角来看，国家这样一种行为无异于“哗众取宠”，且各地迫于压力而出台的政策效果不明显。

异地高考问题由来已久，为何国家在近两年才开始制定相关政策。

那是因为异地高考背后隐藏的设计户籍制度改革的一系列难题已经开始触动国家利益，影响政权稳定。

政策制定者是“理性经济人”，追求个人利益最大化。

表面上国家处理异地高考问题是为了促进教育公平，实际上它是为了获得“选票”，巩固政权合法性。

（二）政策执行者的利益诉求分析
2012年3月份，国家教育部表态，要求各省市在10个月内公布异地高考政策。

对于异地务工人员流动较少的省市，地方政府压力小，很快出台政策。

而对于北上广这三个外来人口流入重地，地方政府压力巨大，一直拖延到年底最后几天才公布政策。

很明显，地方政府出台异地高考政策是迫于上级的压力，他们并没有认真地关注和解决异地高考问题，也没有推动教育平等的动力。

从表面上看，地方政府似乎很认真地在寻找解决异地高考的方法，并理性地指出这不仅仅是教育体制内部的问题，还涉及户籍管理、社会治安、税收分配、教育投资、人事编制等等许多方面，要综合考虑城市承载率等因素，进行相应的改革，才能保证随迁子女接受教育的权利。

地方政府的种种考虑无可厚非，但这种回应有点“马后炮”的感觉。

其实，根本的问题在于政府对教育投资的比例太小，公共教育投资比例占GDP不到4%。

从公共选择理论视角来看，作为公共利益代表的政府自身是一个由个人组成的集团，所以它具有“经济人”的特点，即关注自身利益，并追求利益最大化。

在我国以GDP、就业率及社会稳定等片面的考核指标作为地方政府首脑升迁的标准的背景下，地方政府遵循利益最大化原则，把大部分资金投入到可以短期内产生效益或公众可以明显注意到的领域，以提升地方政绩。

而教育领域是需要政府花钱的公共领域，其投资短期内很难看到明显的成效。

所以，地方政府出于自身利益的考虑，一般不会将教育发展作为首要政策选择。

很明显，在没有受到任何的制度和环境压力的情况下，寄希望于地方政府完善异地高考政策来解决问题是不现实的。

（三）政策实施对象的利益诉求分析
异地高考政策的主要实施对象是外来务工人员子女群体，但其实施会影响到本地户籍群体的切身利益。

在异地高考这一议题面前，本地与外籍群体的利益博弈再一次凸显。

本地群体属于“强势群体”，与地方政府站在同一战线。

而外籍群体则属于“弱势群体”，寄希望于国家能实现教育平等。

从“经济人”假设来看待本地群体的利益诉求的话，很容易理解他们的心态。

我国特定时期的历史产物——户籍制度，使得本地群体享有外籍群体所没有的特权。

本地群体和地方政府出于一种自我保护的心态。

作为一个“理性经济人”，他们这种自我保护意识是正常的。

另一方面，特权所伴随的一系列教育资源是有限的。

大量的外籍群体涌入，必然会占用过多的本地教育资源，侵害本地群体的利益。

外籍群体同样也属于“经济人”，但他们处于明显弱势的被动一方。

他们的利益诉求很直接，即放开异地高考，让外籍群体享受与本地群体同等的受教育权利。

他们的利益诉求的合理性在于：第一，从教育公平的角度看，长期以来，地区间的教育资源分配严重不均衡，发达地区一直享有比其他地区较高的录取率和优质教育资源，这有悖教育公平。

第二，从道义的角度看，大多数进城务工人员随迁子女在孩提时代就跟随父母进城，有些甚至在城市出生，在城市里上幼儿园、小学、中学，可是与户籍捆绑的高考制度让他们必须回到教学人员与教育内容完全陌生的原籍地参加高考。

这显然有失公道。

三、异地高考政策各主体的利益博弈结果及均衡策略
公共选择理论认为，公共选择的结果如同企业行为的结果一样，是各个利益主体“博弈”的结果。

各利益主体作为“理性经济人”有两个特点：一是追求利益最大化；二是规避政策风险与损失。

西蒙提出过“有限理性”的观点，表明由于存在政策风险和成本，所以经济人不可能完全实现“最优结果”，只能达到“满意结果”。

而纳什的非合作博弈均衡的经典结论“每个局中人都选择使自身利益最大化的策略，并不意味着博弈各主体达到了一个整体的最优状态。

”这从另一个层面表明，综合博弈各主体的利益，才有可能达到满意结果。

目前，政策制定者（国家）、政策执行者（地方政府）、外籍群体和本地群体四方之间的利益博弈形成了较强的制衡关系。

各主体在追求自身利益最大化的同时，都在规避着面临的政策风险和成本，相互间的制衡形成了均衡的策略。

图1 异地高考政策各主体间的制衡关系
（一）政策制定者的策略
如图1所示，国家是异地高考政策的制定者，受到外籍群体和本地群体的双重压力。

“公共选择理论认为，政治家是为了继续当选而制定政策，而不是为了制定政策而当选。

”［4］国家为了获得“选票”和巩固政权，进行政策供给，以满足外
籍群体的需求。

但考虑到政策风险，即如果完全满足外籍群体，放开异地高考，又会损失来自本地群体的“选票”，导致本地群体不满。

所以，基于综合考虑，国家在异地高考政策上只给出了原则性的建议，具体的政策实施规则由地方政府制定，并明确说明存在“条件准入”和需要考虑城市的承载能力。

（二）政策执行者的策略
如图1所示，地方政府在博弈的过程中承受的压力最大。

第一，承受来自上级政
府的压力。

一方面，上级政府掌握着地方政府官员的任命权，如果不完成国家下达的指令，则会受到惩罚。

另一方面，我国考核地方政府的主要指标是GDP、就业
率和社会稳定等片面指标，也就是所谓的政绩。

如果地方政府照上级政府指令，着力解决异地高考问题，需要投入大量的资源，且短期内难有明显的效果，无法凸显地方政府关心的政绩。

第二，承受来自本地和外籍群体的压力。

外籍群体虽然占少数，但已经得到了国家的支持，所以地方政府迫于国家压力必须照顾这部分群体。

而如果照国家要求放开异地高考，则会导致本地群体的强烈不满，导致大部分“选票”流失。

所以，地方政府出于自身利益的考虑，制定了较为严格的“准入条件”，一方面保护本地群体的利益，另一方面也照顾到外籍群体的需求。

（三）政策实施对象的策略
如图1所示，在利益博弈的过程中，外籍群体处于弱势地位，而本地群体处于强
势地位。

外籍群体（随迁子女人数高达2700万人）通过各种形式表达利益诉求，已经得到国家的支持，但由于其群体分散，缺少组织性，增进群体利益所需的组织成本太大，所以他们无法进一步向地方政府施压来实现自身利益诉求，只好选择妥协。

相对于外籍群体，本地群体具有组织优势。

如果异地高考政策严重损害他们的利益，他们可以组织起来以较低成本去实现共同利益。

但正如奥尔森在《集体行动的逻辑》里提到的，“有理性、寻求自身利益的个人不会采取行动来实现他们共同的或集团的利益，因为集团利益的公共物品性质会导致集团成员普遍的‘搭便车’
行为。

”当政策并没有严重损害他们的利益时，集团内的人是不会牺牲自身去实现集团利益的。

所以，本地群体选择了妥协，接受严格“准入条件”的异地高考政策。

（四）各主体利益博弈结果
通过图1显示的异地高考政策各主体利益博弈的制衡关系，我们清楚地看到了各
主体出于利益最大化考虑和规避政策风险后作出的均衡策略，即接受当前的具有较高限制条件的异地高考政策，这是各主体利益博弈后达到的满意结果。

四、基于均衡策略的异地高考政策建议
（一）综合改革，稳步推进，逐步放开异地高考。

第一，可将愿意参加全国统一高考省市的自主命题权收回，扩大全国试题覆盖面积，在试卷相同地区实行异地借考，藉此可扩大异地借考的范围。

在此基础上，再逐步放宽相关的借考条件。

第二，放宽高考报名资格条件，即将“户籍+学籍”的高考报名条件，调整为“居住证+学籍”或者“多年纳税证明+学籍”来解决进城务工人员子女的异地高考问题。

凤凰网展开的“异地高考资格”网络调查显示，纳税证明或固定房产的年限应该在3年以上的占26.1%，1年以上的占19.5%，5年以上的占7.1%，9年以上
的占4.7%。

据此，关于考生高考报名资格可以调整为“居住证+学籍”或者“3
年以上的纳税证明或固定房产证明+ 学籍”［5］。

第三，按“先易后难”、“先地方后中央”的顺序，结合各地的实际情况和教育资源承受能力来制定具体细则，将具体决策权交给地方，有限放开或者完全放开异地高考。

（二）改革捆绑着教育权利和教育资源的户籍制度，实现教育资源均衡分配
近几年来，在就业、社保、医疗等领域，由户籍制度建立起来的壁垒正被逐个冲破，而被户籍制度捆绑的教育也应尽快进行改革。

同时，国家要逐步强化资源均衡分配，加大扶持弱势地区各级教育尤其是高等教育的规模与质量，改变目前优质高等教育
资源高度集中的局面。

只有这样，才能真正解决异地高考及其背后隐藏的一系列教育公平问题。

【相关文献】
［1］陈振明.政策科学［M］.北京:中国人民大学出版社，1998.318.
［2］田爱丽，张晓峰.对现行教育管理制度的反思：“公共选择理论”的视角［J］.2004，（11）:18.
［3］贾勇宏.我国公共教育投资短缺的公共选择理论分析［J］.当代教育科学，2005，（12）:13. ［4］李军杰，钟君.中国地方政府经济行为分析——基于公共选择视角［J］.中国工业经济，2004，（4）:29.
［5］陈斌.异地高考的利益博弈、困境分析与对策建议［J］.教育与考试，2012，（3）:14.。