试论地方政府公共危机管理体系构建

试论地方政府公共危机管理体系构建
【摘要】自中国进入二十一世纪以来，各省市地区的突发公共危机事件日益增多，而且其所具有的突发性、破坏性，实在让人们措手不及，疲于应对。

建立一套能有效应对公共危机事件的系统极待出台及完善。

对此，各地政府响应中央的号召，纷纷通过建立完善的地方公共危机管理体系来提高地方应对突发危机事故的能力，这也是应对当今形势，保障地方安全和社会稳定的必由之路。

【关键词】公共危机；地方政府；管理体系
地方应急管理成为了一个备受瞩目的研究领域是从2003年的SARS事件开始的。

事实上，我国的总体应急预案编制工作从2003年就开始启动，至2006年1月就发布了《国家突发公共事件总体应急预案》及配套专项预案。

2007年8月30日我国第十届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，标志着我国应急管理体制建设进入一个新的发展阶段。

但现有的危机管理体系制度尚未满足日益增多的危机事件。

因此，本文的研究主要在于地方政府怎样构建起一套较为有效的公共危机管理体系，达到预防和减少危机灾害事故的最终目的。

一、公共危机管理体系概述
（一）相关概念
1、公共危机。

想定义公共危机，首先要从认识危机的定义开始，在不同的方面对危机的定义有着许多差异，综合许多国内外学者对危机的界定，可以把危机定义为：“危机是指对一个社会系统的基本价值、根本利益和行为准则产生严重威胁，并且在时间压力极大和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的重大社会事件”。

而公共危机则是由危机所衍生的公共事件，涉及公共利益，公共财产，人民的生命及财产安全的危机事件。

2、公共危机管理。

“公共危机管理就是对公共危机进行管理，以达到防止和回避危机，一旦出现危机，能够控制危机的局面，使组织或个人在危机中得以生存下来，并将危机所造成的损害限制在最低限度”。

3、公共危机管理体系。

“公共危机管理体系，是指政府建立的系统地应对公共危机的有效预防预警、决策指挥机制和保障运行体系的总和”。

（二）公共危机的特征
从2003年“非典”、2008年“汶川大地震”、“三聚氰胺”、2011年“7·23动车事故”到2013年“雅安地震”来看，近十年来发生许许多多大大小小的公共危机事件已屡见不鲜。

就公共危机事件的常见性来看，本文总结了公共危机的主要四个特点：
1、公共性。

因为突发公共危机事件的影响范围往往是波及很广的事件，且所造成的损害也是很难估算的，同时给社会系统的基本价值观念和行为准则造成的威胁也更为深远，因而公共危机事件的应对不只是某个政府或公共组织的职责，而是以政府为主，多个治理主体共同治理的协调联动行为。

这就是公共危机事件所具有的公共性。

汶川地震就是一个很好的共同联动治理的好案列。

2、突发性。

由于突发公共危机事件爆发前的量变过程不为人们所注意，其爆发的原因和后果也都是难以预测的，所以公共危机事件在爆发时间和地点上就存在着巨大的不可预知性，因而突发公共危机事件的爆发从整体上具有突发性。

3、不确定性。

当危机事件发生时，所有的新事物，新情况正在酝酿或改变中，而且公共危机的诱发因素复杂多变，加上其发生的概率人们很难预测到，即预测和处理方案往往存在错误，这就导致了突发公共危机事件所具有的具有高度不确定性。

4、破坏性。

危机发生时，一个社会的行为准则、根本利益和基本价值都将遭受严重的威胁，其对公众乃至整个社会群体的破坏性极大，影响范围也波及甚广。

其带来的危害对整个社会系统具有高度的破坏性，同时，导致社会动荡，人员伤亡和资金、资产的流失。

二、地方政府公共危机管理体系构建的目标
1、有效的预测与控制事故。

危机管理的首要目的是防止事故造成巨大的损失，只有通过科学地预测事故，将事故消除在萌芽中，才是最佳选择。

此外，在事故意外发生后，能够及时实施有效的应急救援行动，防止事故的进一步扩大和发展，也是地方公共危机管理工作的重中之重。

特别是发生在人口密集地区的危机事故，消防、工程抢险等相关应急职能部门因尽快组织联合行动，以此控制事故发生衍生灾害和事故持续扩展。

2、建立有效的救援抢险机制。

确保在事故救援行动中，做到及时、有序、科学地进行现场抢救和安全转送伤员，以减少事故损失、降低人员伤亡率是危机管理的重要目标。

特别是事故发生后的突发性，扩散迅速性，危害性大和波及范围广的特点，这就要求危机管理人员要及时指挥和组织群众迅速撤离危险地区，同时采取各种有效措施进行自身防护，除此之外，在撤离和疏导灾区过程中积极指导群众进行自救与互救工作。

3、建立人员安抚及事故善后机制。

事故发生后，要在第一时间向社会公布事故信息，避免引起公众恐慌。

同时要安抚受害人及其家属，稳定局面，清理、清除事故或受灾现场，尽快使系统功能恢复或者部分恢复上。

与此同时，安抚受害者及其家属，稳定局势，清理，清除事故或灾难现场，使系统功能尽早恢复使用上。

并在事故灾害发生后及时对事故的发生原因和事故的性质进行全面的调查，估算出事故灾害的原因和造成的伤害以及波及的范围和风险程度。

三、地方政府公共危机管理体系构建的内容
即使公共危机事件的类型，灾害处理的措施会有所不同，但按照一定的规则，我们可以建立起一套基本的危机管理应急模式。

本文认为一个综合、完整的地方公共危机管理体系应当由一个组织系统、一个绩效检验系统和四个保障系统组建起来的。

（一）地方公共危机管理组织体系
一个地方危机管理工作的本质体现在该地区及其他地区之间不同职能部门之间的分工协作和责任分担问题。

随着事故的的综合性和跨行政区域属性日趋明显，应急管理涉及交通、通信、消费、信息、医疗卫生、安全、环境等部门，几乎包括了所有的部门。

因此，为了更好地应对日益突出的地方性事故灾难，必须将各个相关部门结合成一个有机的系统，构建科学合理的地方公共危机管理组织体系。

根据职能划分情况建立地方公共危机管理组织体系，如图1所示。

3、地方法规。

各地区人民政府都应根据国家有关法律、行政法规和本地实际情况，制定本地区关于事故应急管理制度和措施的规范性文件，在应急管理法律法规体系中，其法律地位、效力、应用范围都低于或小于法律和行政法规。

（六）危机管理体系绩效检验
1、绩效评估。

评估危机管理体系是否具有提高事故应急救援工作的效率，是否可以有效减轻重大事故的后果，对地区安全起到真正的保障作用。

对体系绩效的评估包括对体系各组成要素的合理性以及体系运行的科学性进行评估。

危机管理体系的评估主要对应急预案进行预案评估，就是评估预案的科学性和可操作性，以便发现问题，提高预案质量。

预案的评估包括单项措施评估的效果评估和组成措施效果的整体评估。

2、应急演练。

绩效评估只能从现有体系的逻辑结构、应对措施的逻辑顺序、应急资源的配置情况等方面来进行评估，属于一种静态的评估方法，以此看来，这种评估并不全面。

所以在绩效评估的基础上进行应急演练是必不可少的，通过演练既可以让大家了解、熟悉应急救援预案的实际操作，还可以验证应急救援预案的合理性，及时发现问题。

应急演练是为了促进公众、媒体对应急预案的理解，而对应急准备状态，重大事故应急能力，应急响应人员对应急预案、执行程序的了解程度和实际操作技能进行的检验。

综上，应急演练是检测重大事故应急管理工作的最好标准，但是由于演练成本很高，不可能经常进行，绩效评估则可以弥补上述缺陷。

因此，为了达到更好的评估效果，应该把绩效评估和应急演练相结合起来。

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注：
此项目为甘肃省社会科学规划办公室支持项目，项目编号：省社科办【2007】4号-1XBMU-2007-AB-101。