我国城市政府环境公共产品的供给问题研究

我国城市政府环境公共产品的供给问题研究
公共产品这个术语对我们来说并不陌生，众所周知，它是由著名经济学家保罗·萨姆尔森于1954年在《公共支出的纯理论》一书中提出来的，是指“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少”。

〔1〕对其的
研究也是琳琅满目，国内外不同的学者分别从不同的视角
对其进行了细致与深刻的研究。

随着城市化进程的加快与诸多“城市病”的日益凸显，城市环境问题逐步受到执政者和学者们的重视，与之相随的是城市环境公共产品的供给问题，然而无论是从理论上还是实践上，这方面的研究都还比较滞后。

所以，在实际的操作中也暴露出了一系列的问题，本文正是鉴于此，并结合我国城市环境的现状，来科学的设计我国城市环境公共产品供给的理念、原则、路径等，丰富有关城市环境公共产品供给问题的理论，从而可以为解决我国的城市环境问题，完善城市环境公共产品的供给机制提供一种有价值的理论参考。

一、我国城市政府环境公共产品供给的成就及其存在的问题
自改革开放以来，伴随着体制转轨和社会的转型，财政管理体制的日趋完善，我国城市公共产品的供给状况得到改观，城市环境公共产品的供给水平也相应地提高，取得了可喜的成就。

供给数量大幅增长，供给质量不断完善，供给模式逐渐调整：从单一主体到多元主体、从政府垄断到政府主导、从计划供给到市场调节，初步形成了完整的城市环境公共产品的供给体系。

但同时也存在着诸如供给数量不足、质量不高、效率低下等问题，亟需完善。

1．供给的价值取向有待调整
在我国，政府和公民都有一种基本一致的观念，那就是环境公共产品的提供应该由城市政府来承担，城市政府几乎包揽了环境公共产品生产、建设的全过程。

此外，受城市政府的的逐利性以及有限理性等的影响，对一些私人部门
和非营利组织的参与城市政府实施严格的准入政策，限制其参与环境公共产品的提供活动。

城市政府这种对环境公共产品垄断性供给，相对的也就造成了环境公共产品市场供给与自愿供给的滞后，使环境公共产品的供给链条上出现了一个薄弱的环节。

2．供给数量依然存在不足
与私人产品的极大丰富以及人民群众日益增长的环境公共产品需求相比而言，城市环境公共产品供给总量不足的弊端暴露无遗。

城市供水不足、城市生态环境改善等一系列问题一直困扰着城市政府，这些公益服务类城市公共产品的供给不足，已经严重影响了城市乃至整个社会与国家的健康发展，成为城市发展的“瓶颈”。

没有良好的城市环境公共产品的供给保障，城市就不可能持续发展。

3．供给质量仍需提升
一是城市环境公共产品的提供供非所求。

政府提供了许多公众不需要的公共产品，形象工程、政绩工程的泛滥以及城市环境公共产品价格的不合理上涨都说明了这个问题；二是城市环境公共产品的提供供不合求。

一些地方政府部门从自身利益出发，对有利可图的城市环境公共产品的提供抢着去做，而对于一些高投入、见效慢的城市环境公共产品的提供则相互推诿，有的提供为了偷工减料只是提供些劣质的公共产品，“豆腐渣工程”就是很形象地说明。

4．供给效率急需增长
第一，在供给决策的制定方面，过多地偏重于长官意志与经验，缺乏决策的民主性，决策审批程序繁琐，耗时过长；第二，在供给执行过程中，由于供给主体的单一，常常由于资金供给的不足而中断，不能形成一个连续的供给链；第三，在供给评估环节，由于评估主体的双重身份以及利益相关方的意识渗透，致使评估的结果偏离，“面子工程”、“窗口工程”大量涌现。

我国城市政府环境公共产品的供给问题研究
李
玲
（广州大学公共管理学院，广州
510006）
［摘
要］经过30余年的实践发展，目前我国环境公共产品提供部门在一定程度上扩大了
自主权，改善了其供给状况，但仍存在着供给不足、供给效率低下及供给中的公平缺失等问题。

环境公共产品的固有性以及城市政府的供给理念、供给行为、供给保障等方面所存在的问题是导致这些问题产生的原因。

为此，我们要明确城市政府在环境公共产品供给中的定位，积极构建与完善我国的城市环境公共产品供给体制。

［关键词］城市政府；环境公共产品；供给
［中图分类号］D63［文献标识码］A ［文章编号］1009—2234（2010）05—0027—02
［收稿日期］2010—09—18
［作者简介］李玲（1986—），女，山东泰安人。

硕士研究生，研究方向：城市公共管理与社会保障研究。

2010年第5期理论观察N o.5，2010(总第65期)
Theoretic Observation
S erial N o.65
●●特别关注
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二、我国城市政府环境公共产品供给低效的根源探析
造成我国城市政府环境公共产品供给低效的原因是多方面的，如资金投入不足、公众需求不明确、“搭便车”现象等。

下面，本文将对造成城市环境公共产品供给低效的原因进行详细分析：
1.环境公共产品的固有属性
根据萨姆尔森对公共产品的界定，我们可以简单地将公共产品的特性概括为两个方面：消费的非竞争性和消费的非排他性。

也就是说，每个人对这种公共产品的消费既不会减少其他人对该产品的消费，也不会影响其他人消费该产品。

但是这种不影响是在环境公共产品的承载力范围之内的不影响，因为环境公共产品还存在着另外一个特性，
即拥挤性，拥挤会导致环境公共产品的过度使用和低效率。

〔2〕超出环境公共产品承载范围的消费，其边际成本也会随之增加，从而导致环境公共产品供给的市场失灵，出现环境公共产品供给不足和消费不足的情况。

2.城市政府的供给理念存在问题
按照经济学的效率原则，一切的公共产品都应该由政府来提供。

在计划经济体制下，我国一切的城市环境公共产品的提供，包括资金筹措、生产建设、运营和管理等环节，都是由政府单独完成的，这种政府孤军奋战的结果势必会造成城市环境公共产品供给效率的低下；市场经济体制下，虽然政府加大了与社会的合作，一些城市公共产品的提供交给了社会，但是对于城市环境公共产品这种投入高、收益甚微的公共产品，鲜有社会组织愿意提供，城市环境公共产品的供给更多地还是依赖政府，不能有效适应城市居民对城市环境公共产品日益增长的需求。

3.城市政府的供给行为存在问题
政府作为公众利益的代表，其基本职能就是为社会提供公共产品，自然包括环境公共产品。

但是，政府环境公共产品的供给并不是天然高效的，政府垄断、供给对需求的响应不足以及无效需求的膨胀都会导致城市政府环境公共产品供给的失灵。

很多情况下城市政府对环境公共产品的垄断性供给，使环境公共产品的供给由于缺乏竞争机制而经常处于低效率运作的状态；另一方面，城市政府环境公共产品的供给最求的是社会效益，然而对社会效益评估程序和评估技术的缺失，又不可避免地常常使政府在自身利益的激励下进行超额生产，严重浪费国家资财。

4.城市政府的供给保障存在问题
一方面，城市环境公共产品供给决策的制定过程隐蔽，不够透明化，决策的制定往往是自上而下，缺少公众参与，缺少双向交流；另一方面，在城市环境公共产品供给的过程中，政府授权给社会组织之后监管的缺失，也造成了其供给的低效；第三，没有有关城市政府环境公共产品供给的相关法律、法规，缺乏严格的市场准入政策，不能
有效地保障生产者和消费者的合法权益。

三、未来我国城市政府环境公共产品供给的完善路径
明晰了我国城市政府环境公共产品供给中存在的问题（是什么）以及造成这些问题的根源（为什么），就该分析如何才能完善我国城市政府环境公共产品的供给（怎样做）。

本文将在借鉴西方国家城市政府环境公共产品供给的经验的基础之上，提出我国城市政府环境公共产品的供给体制的完善路径。

1．确立城市政府在城市环境公共产品供给中的准确定位
城市政府环境公共产品的供给过程实际上是一个集体消费单位选择生产单位的过程，在这其中既有决策者、生产者，又有监督者。

〔4〕在环境公共产品的供给过程中，城市政府应该首先确定好自己的角色：政府应该更多的是决策者和监督者，即用来决定哪些公共产品应由政府来提供，为谁提供，做到什么程度或什么水平，怎样收费等。

而生产者可以是政府自己，也可以是政府以外的私营部门或者是非营利组织，甚至是个人。

切实将其在城市环境公共产品供给方面的角色由“划桨”转向“掌舵”，由包揽一切到为城市环境公共产品的供给提供保障和加强监管方面。

2．修正城市政府的供给理念
一直以来，提供环境公共产品似乎是城市政府的天职，但实际上并不是所有的环境公共产品都是纯环境公共产品。

环境公共产品也有纯境公共产品与准环境公共产品之分，而准环境公共产品又分为自然环境公共产品和优质环境公共产品。

属于自然环境公共产品的可由城市政府来提供，但属于优质环境公共产品的城市政府则只需有所为，它的提供可以委托给私人或非营利性的民营化组织，城市政府只需提供相应的制度保障。

因此，随着经济与社会的发展以及人们消费理念的转变和消费能力的增长，城市政府应适时调整自己提供环境公共产品的范围，有限但有效地提供环境公共产品，以避免城市政府的垄断性供给以及将利益主体化的思想。

3．完善城市政府的供给行为
传统的环境公共产品的供给主要是城市政府包揽资金筹措、生产
建设以及运营管理的全过程。

要完善城市政府的供给行为，传统的做法已明显不能适应当前人们对环境公共产品的需求，城市政府必须创新环境公共产品的供给方式，如政府间协议、合同承包、向家庭签发凭单、志愿服务与自我服务，政府购买。

〔5〕通过创新环境公共产品的供给方式，使环境公共产品的供给资源在地域、群体、数量、时间与产品上得到优化配置。

4．强化城市政府的供给保障
要强化城市政府的供给保障，首先就要实现环境公共产品供给决定的集体决策，避免领导的单方面决策与“长官意志”；其次就要加强公众的主体意识和监督意识，使得消费者对于城市政府环境公共产品的供给可以进行有效地选择和监督；再次要不断完善我国的财税体制，合理划分中央和地方的财权与事权，加大中央对地方的转移支付，为环境公共产品的供给资金提供稳定的来源；最后要明确环境公共产品市场供给中的城市政府的责任，建立市场交易的基本规则，完善相关法律、法规，既可以保证市场供给的安全，又能维护消费者的利益。

总之，随着社会的发展，城市政府环境公共产品供给的低效问题在现代公共管理中越来越突出。

造成城市政府环境公共产品供给低效的原因是多方面的，有管理上的缺陷，更有制度上的原因。

针对环境公共产品政府供给中存在的管理性与制度性失效，我们要在借鉴西方发达国家环境公共产品供给经验的基础上，积极创新我国的环境公共产品的供给模式，实现环境公共产品供给的企业化管理与市场化经营，让人们真正享受环境公共产品所带来的社会化服务。

〔参考文献〕
〔1〕P．A．Samuelson．The Pure Theory of Public Expenditure．〔J〕．Review of Economics and Statistics，36（November）.1954，36（04），387—389．
〔2〕戴星翼，胥传阳．城市环境管理导论〔M〕．上海：上海人民出版社，2008：15—16．
〔3〕张俊强．我国城市公共产品供给效率研究〔D〕．重庆：重庆大学管理科学与工程系，2005．
〔4〕廖晓明，黄毅峰．论我国政府在公共服务供给保障中的主导地位〔J〕．南昌大学学报：人文社会科学版，2005，（01）:20．〔5〕余红燕．政府与公共产品〔J〕．山东行政学院山东经济管理干部学院学报，2004，(04):9.
〔责任编辑：杜宇〕
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