论宏观调控法的理论前提及方法

论宏观调控法的理论前提及方法
郑少华吴晓晖＊
内容摘要：理论是一定假设前提下的理论，假设前提决定着理论的研究内容与方法。

研究宏观调控法必须从其理论前提入手，界定理论的适用边界、探寻有效的研究方法。

宏观调控法之宏观调控的界定、市场机制的形成、现代政府治理、现代社会冲突与治理、现代化和全球化是宏观调控法的主要理论前提；进而，通过对五大前提与法律调整之间关系的诠释，试图勾勒宏观调控法的理论图景、探求研究方法。

关键词：宏观调控法理论前提研究方法
宏观调控法，是经济法的重要子部门法。

它规范着宏观调控行为，影响着市场主体的选择，牵动着整个国民经济发展的脉搏，其重要性不言自明。

从方法论的角度讲，理论是一定假设前提下的理论，假设前提决定着理论的研究内容与方法。

因此，研究宏观调控法必须从其理论前提入手，界定理论的适用边界、探寻有效的研究方法。

一、宏观调控：宏观调控法研究的逻辑前提
宏观调控的内涵是宏观调控法研究的逻辑前提。

它决定着宏观调控的边界，影响着宏观调控法的体系。

但是，学界对其内涵的把握并不统一，也不清晰，徘徊于日常生活语境、经济学语境与法学语境之间。

这导致法学界内部对宏观调控法问题的争论不在同一话语平台上，法学界与经济学界在宏观调控相关问题上沟通不能，民众对宏观调控法理解存在偏差。

面对这种困境，笔者认为，必须厘清宏观调控不同语境中的内涵差异，弄清宏观调控的法学内涵，以吸纳多学科研究成果，完善宏观调控法理论，提高宏观调控法的理解度和可接受度，强化宏观调控和宏观调控法的有效性。

（一）宏观调控：基于日常生活语境、经济学语境与法学语境之比较
对宏观调控内涵的考究，经济学界往往将经济学语境与政策语境混淆，致使有学者发出“反思宏观调控”、“宏观调控成了一个筐，什么都可以往里装”〔1〕的呼吁。

而法学界认为“宏观调控”一词源于
*郑少华，上海财经大学法学院教授，博士生导师；吴晓晖，华东政法大学博士研究生。

〔1〕魏加宁：《对宏观调控的反思与探讨》，《经济界》2005年第4期。

东方法学2008年第2期〔2〕参见王全兴：《经济法基础理论专题研究》，中国检察出版社2002年版，第620页；李曙光：《宏观调控的法律视野》，《法人》2004年第6期。

〔3〕
史际春、肖竹：《论分权、法治的宏观调控》，《中国法学》2006年第4期。

〔4〕参见［美］保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《经济学》（第十六版），华夏出版社1999年版；耿利航：《“中国财经法律论坛·2004”综述》，《中央财经大学学报》2005年第1期；［美］迈克尔·帕金：《经济学》，人民邮电出版社2003年第1版；吴超林：《宏观调
控的制度基础与政策边界分析——
—一个解释中国宏观调控政策效应的理论框架》，《中国社会科学》2001年第4期。

〔5〕吴敬琏：《呼喊法治的市场经济》，三联书店2007年版，第111—112页。

〔6〕前引〔2〕，王全兴书，第620页；李曙光书。

〔7〕前引〔5〕，吴敬琏书，第274页。

〔8〕杨紫煊主编：《经济法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第261页。

〔9〕
李昌麒主编：《经济法学》，中国政法大学出版社1999年修订版，第42页。

〔10〕漆多俊：《经济法基础理论》，武汉大学出版社2000年第3版，第351页。

〔11〕潘静成、刘文华主编：《经济法》，中国人民大学出版社2000版，第291—292页。

宏观经济学，因此，往往以经济学语境下的内涵作为参照物，来比较界定宏观调控的法学内涵〔2〕。

近来，法学界也有学者通过比较“经济学、法学与社会经济实践”语境下的内涵来揭示其内涵的〔3〕。

但是，众说纷纭、观点各异。

1.日常生活语境下的“宏观调控”
日常生活语境下的“宏观调控”，含义最广泛，往往是对法律、政策文件中提到的“宏观调控”进行
字面化理解。

一般将“宏观调控”等同于“国家干预”，对是否采用了宏观经济政策工具在所不问。

只要是国家的行为能够影响经济的，不管是宏观还是微观的，都称之为“宏观调控”。

2.经济学语境下的“宏观调控”
“宏观调控”一词源于宏观经济学，“宏观调控”的经济学界定应该是其本色内涵。

经济学界一般认为：宏观调控就是对总量的调控，也就是通过运用宏观经济政策调节社会总供给与总需求的关系，使其达到平衡。

而宏观经济政策，世界各国大体认为有财政政策和货币政策两种，不包括产业政策、结构优化标准和环境政策〔4〕。

宏观调控部门只能是财政部和中央银行〔5〕。

但是，笔者也发现，部分法学学者对“宏观调控”的经济学内涵理解有偏差。

比如，有学者认为：“在经济学中，‘宏观调控’几乎可与‘国家干预’、‘政府调节’等通用，政府为了弥补市场缺陷对国民经济进行‘调节’（Ajust ）和‘控制’（Control ）的各种措施都可归为‘宏观调控’，其中包括经济法学中所称的
‘市场规制’”〔6〕。

著名经济学家吴敬琏在与江平讨论宏观调控与国家干预时也提到，“现在认识和实
践上还有一种误区，就是把产业政策等同于宏观调控。

这种说法完全混淆了宏观调控的概念。

宏观调
控是总量的调控，指用货币政策、
财政政策等总量手段调解社会总需求，而不是指具体部门的发展企业的运营。

现在有一种倾向，把任何政府的管理、干预都叫宏观调控。

这样一来，就把所有的行政干预都说成是必要的、合理的了”〔7〕。

笔者认为，“从经济到法律”是经济法学研究的重要框架之一，对其经
济学内涵的界定不清晰势必会影响宏观调控法的研究与相关学科之间的沟通，因此，必须将其厘清。

3.法学语境下的“宏观调控”
关于法学语境下的“宏观调控”，学说较多，观点并不统一。

从1999年至今，代表性的观点如下：第
一，宏观调控是国家从社会的全局利益出发，运用各种手段，进行宏观调节和控制。

〔8〕第二，宏观调控
即国家对经济的调控，主要是通过宏观调节宏观干预而实现的。

〔9〕第三，宏观调控是指国家从社会经
济的宏观和总体角度，运用国家计划、经济政策和各种调节手段，引导和促进社会经济活动，以调节社
会经济的结构和运行，维护和促进社会经济的协调、稳定和发展。

〔10〕第四，宏观调控是政府为了实现
社会总需求与社会总供给之间的平衡，保证国民经济持续、
稳定、协调增长，运用经济的、法律的和行政的手段对社会经济实行的调节和控制。

〔11〕第五，宏观调控是指调控主体从社会公共利益出发，为了
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〔12〕王全兴：《经济法基础理论专题研究》，中国检察出版社2002年版，第620页。

〔13〕顾功耘主编：《经济法教程》，上海人民出版社2005年版，第153页。

〔14〕张守文主编：《经济法学》，北京大学出版社2006年版，第119页。

〔15〕刘大洪主编：《经济法学》，中国法制出版社2007年版，第116页。

〔16〕吴超林：《宏观调控的制度基础与政策边界分析———一个解释中国宏观调控政策效应的理论框架》，《中国社会科学》2001年
第4期。

实现宏观经济变量的基本平衡和经济结构的优化，引导国民经济持续、健康、协调发展，对国民经济所
进行的总体调节和控制。

〔12〕第六，宏观调控，是指保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引
导国民经济持续、迅速、健康地发展，推动社会全面进步的经济措施。

〔13〕第七，宏观调控即宏观经济调
控，指在市场经济条件下，以中央政府为主的国家各级政府，为了保证整个国民经济持续快速健康的发展并取得较好的宏观效益，主要运用间接手段，对一定范围内经济总体的运行进行引导和调节的过
程。

在我国，
所谓宏观调控，指政府为实现社会总需求与社会总供给之间的平衡，保证国民经济持续、稳定、协调增长，而运用经济、法律和行政的手段对社会经济运行的调节与控制。

〔14〕第八，宏观调控法
中的“宏观调控”与经济学中的“宏观调控”在内涵和外延上是同一的，指国家为了弥补市场失灵和实现国民经济的可持续发展，在尊重市场规律和充分发挥市场机制功能的前提下，从宏观上和总体上对
国民经济进行干预和调节。

政府调控的手段包括经济政策、经济法规和必要的行政管理。

〔15〕通过对三种语境下“宏观调控”内涵的梳理，笔者认为，经济学和法学语境下的内涵应当与日常生活中的内涵做严格的区分，不能混为一谈。

对于经济学语境和法学语境下的内涵要求同存异。

由于“宏观调控”一词的本源是经济学，而经济法是对经济现象的法律规制，因此，法学对经济学概念应当给予充分的尊重，在内涵和运作机制层面上，要保持一致。

但是，由于法学有着自己独立的研究体系，如果保持完全一致，势必打破法学长期以来形成的研究路径，因此，在构建一个子部门法体系时，不必
拘泥于经济学的严格界定。

比如：宏观调控法的体系问题。

如果严格按照经济学语境下“宏观调控”的内涵，宏观调控法体系只应当包含利用货币政策进行调控的金融政策法和通过财政政策调控的财税政策法。

但法学出于研究行为的学术传统，从宏观调控行为的整个流程来考虑，将规划法也纳入其体
系之中。

从经济学上讲，
“产业政策的实质是政府根据自己确定的经济变化趋势和目标设想来干预资源在产业间的配置，其资源配置方式与计划经济是相同的……”〔16〕，它并不是宏观政策工具或宏观调
控针对的直接对象。

但是，调控主体通过财政和货币政策，可以影响产业结构的优化，因此，宏观调控法也将“产业政策法”或“产业调节法”纳入其中。

基于经济学与法学语境下“宏观调控”的内涵比较，我们可以更深入地理解“宏观调控”的法学界定，笔者认为，其特质具有以下几个规定性：
第一，宏观调控具有“公共物品”属性。

现代市场经济中，政府的经济职能按照内容层次可以分为：
一般市场条件的创立与维护、
微观经济规制与宏观经济调控。

它是市场经济内在机制充分发挥作用并导致经济总量严重非均衡基础上的政府安排。

宏观调控旨在维护稳定的宏观经济环境，已成为各国政府应当向社会提供的最重要的公共物品。

同时，通过对其利益出发点、运作机制、体系结构、责任形式的考察，我们会发现，宏观调控法具有社会法的属性。

第二，宏观调控的手段具有“间接性”。

宏观调控并不直接作用于市场主体，而是通过财政政策和货币政策改变经济变量来引导市场主体选择，达到总量平衡、经济结构优化的目的。

因此，凡是直接作用于具体市场主体的干预措施，是微观经济规制行为，不属于宏观调控的范畴，这也是宏观调控法区别于市场监管法、市场秩序规制法的重要特质。

（二）影响因素：作用于社会总供给与总需求的制约
宏观调控的运行机理，是通过改变社会中的经济变量来影响总需求，从而实现社会总供给与总需
求的平衡。

但是，任何经济制度和法律制度都不是孤立的，必然受到相关人与相关制度的影响。

因此，
东方法学2008年第2期
欲实现宏观调控的有效性，必须对其影响因素进行考察，这也将构成宏观调控法理论的其他几个前提。

具体而言，宏观调控的影响因素如下：
（1）经济运行基础。

从经济学角度看，宏观调控是市场机制内的一种制度安排。

其运行如何，首先决定于一个国家或地区经济运行的基础，即社会资源的最主要配置方式。

如果一个国家或地区资源配置方式是统购统销的计划方式，那么宏观调控将作用于一切。

如果一个国家或地区经济运行的基础是市场的资源配置方式，宏观调控就可以通过宏观经济政策，间接影响到具体的微观市场主体，引导其做出选择，最终达到预期目的。

可以说，有效的宏观调控必须以这种间接结果的传导为基础。

因此，市场的资源配置方式充分发挥作用的程度将决定宏观调控的有效性。

比如在一个行业分割、地区分割的国度，市场的资源配置方式在很多时候要让位于行政命令，行政命令的直接强制约束就会抑制宏观调控的间接作用，使其失效。

这种制约因素告诉我们，在出台宏观调控措施、研究宏观调控法时，必须注重宏观调控的微观经济基础。

（2）政府治理结构。

就我国社会实践看，政府是宏观调控的主体。

政府本身的治理状况将直接决定宏观调控行为宗旨是否可以落实，宏观调控行为的科学性和有效性是否能够有效遏制社会利益部门化甚至个人化现象。

（3）关联社会政策。

每个制度虽然有其针对对象，但社会中的其他制度往往对同一对象起着关联的或强或弱的作用。

宏观调控同样不能例外。

比如国内社会政策方面：宏观调控与社会保障政策之间的关联。

如果一个国家存在针对低收入群体的公费医疗政策，就会直接影响到社会对医疗产品的需求，影响社会总供给与总需求之间的关系，从而影响着宏观调控。

再比如国外社会政策方面：国外社会政策有时也可以在经济全球化的背景下，对我国经济产生影响，进而影响着我国的宏观调控。

（4）关联主体的态度与运行机制。

一方面，宏观调控间接性的运行机理决定着宏观调控的软约束。

因此，宏观调控的效力如何很大程度上决定于受控主体的态度。

如果宏观调控不科学，没有充分反映受控主体的利益或偏好，受控主体就会采用“用脚投票”的方式进行规避，重创宏观调控。

“上有政策，下有对策”或多或少反映了这种抵制态度。

另一方面，一国的宏观调控还会受到来自国际社会的约束，随着经济全球化，各国法律制度之间的联系不断加强，一国的政策和法律越来越多的受到国际公约、条约和协议的影响甚至是强制性制约。

因此，国际社会对其态度，也会影响调控效果。

笔者认为，影响宏观调控的因素还有一个具体化、特色化的问题，比如，制约我国宏观调控的因素
—生产力发展不平衡。

因此，在研究宏观调控法中，必须考虑到这个具体中，还涉及一个最大的国情——
国情。

二、市场机制的形成与法律调整范围
宏观调控是市场经济语境下的概念。

没有市场经济就谈不上宏观调控。

因此，对市场机制运行机理进行剖析有利于我们把握宏观调控的必要性；而市场机制的形成与法律调整之间的关系也成为宏观调控法研究的重要理论前提。

市场是买卖双方相互作用并共同决定商品或劳务价格和交易数量的场所。

根据经济学原理，当市场参与主体足够多、产品具有同质性、市场进出无成本、参与主体信息完全时，市场将出现完全竞争的理想形式。

但是，当我们认真审视现实生活中的市场时，我们发现完全竞争市场只不过是经济学家建立的理论模型，是“真空中的经济学”。

它存在的意义在于给出经济学研究的一个参照物，从而发现现实市场机制中的问题。

事实上，以该模型为参照，以效率与公平的市场机制内在价值为衡量，我们发
—市场机制不效率和社会不公平，经济学界称之为“市场失灵”或“市现：市场机制存在着两大困境——
论宏观调控法的理论前提及方法
场缺陷”〔17〕。

那么，市场失灵与宏观调控的关系如何，不同的市场失灵表现形式对应怎样的法律调整，尤其是宏观调控法给予了怎样的回应，这些问题是理解该理论前提的关键，也是本部分讨论的重点。

（一）市场机制不效率
市场机制依照价格传递价值的机制配置社会资源，使得社会资源在不同行业、不同市场主体之间流动。

这种流动性催生着技术文明和政治文明的进步、提高着资源的利用率，给人类带来了巨大的福利。

但是，并不是所有情况下，市场机制都是有效率的，其不效率既表现在微观经济层面，又存在于宏观经济之中。

具体表现为：信息不充分、不完全竞争、公共物品和外部性的存在以及宏观经济的不稳定。

1.信息不充分与不效率
在微观经济层面上，如果买卖双方对商品或服务的信息了解不充分，很可能因为不知情或得到错误信息而不愿出售或购买商品或服务，从而影响效率。

随着商品技术含量的增加，信息不充分带来的不效率更加突出。

针对这种情况，各国政府往往通过法律的形式做出有倾斜性的权利义务规定。

比如：针对生产者或销售者与消费者的信息不对称情形，我国就通过《消费者权益保护法》赋予消费者九项权利，并设计出惩罚性赔偿制度；在金融市场上，各国证券法都有信息强制性披露制度。

在宏观经济层面上，信息不充分会破坏人们预期的稳定性。

不稳定的预期自然会带来不稳定的经济选择行为，从而导致宏观经济的不稳定、市场配置的不效率。

比如：通货膨胀，人们可能可以预期到市场中有太多的货币在追求太少的商品，要发生通货膨胀了，但是，因人们掌握信息不充分加之理性的有限性，很难预期到通货膨胀的具体幅度。

这样，通货膨胀打破了人们的预期，风险在经济人脑海里无预测的增加，最终导致市场主体放弃资本投资和其他涉及长期承诺的交易。

大量失去交易现象的出现，对经济的衰退更是推波助澜，经济状况的衰退和劳动总需求的不足又引起周期性失业。

于是，经济衰退、价格波动和就业波动交织在一起，引起宏观经济的不稳定，市场机制缺陷表露无疑。

针对宏观经济的不稳定，政府往往会采用相机抉择的财政政策和货币政策进行调控。

政府在怎样的制度框架下，按照怎样的程序进行调控最有效、最公平等问题，是宏观调控法中财税政策法和金融政策法所要关注和解决的问题。

2.不完全竞争与不效率
市场机制发挥作用的前提是充分竞争。

竞争能够使得买卖双方向各自有利的方向发展而不致过分。

一旦市场上缺乏竞争，只有几家甚至一家企业时，卖者就能通过合谋来阻止新手的进入，能够提供相同的产品却索要较高的价格，能够通过减少同质产品获得更多的收益。

长此以往，价格机制就失效了，资源流动就不怎么听平均利润率和平均劳动生产率的使唤了，市场机制带来的创新效率、生产效率和分配效率也就不复存在了。

且，宏观经济的运行是以微观经济为基础的。

不完全竞争，尤其是垄断，在给微观经济带来不效率的同时，反映在宏观经济上，就是长期的经济衰退。

当政府试图采用宏观调控促进经济增长、稳定物价时，垄断寡头们又会变成特殊的政治力量抵制政府调控措施，使宏观调控失效。

基于此，各国政府纷纷采用各种方法纠正这种市场失灵。

归纳起来，主要有四种：拆分垄断企业、管制垄断者行为、实行公有制和强调在某些方面的政府不作为。

对一般性的垄断，依照反垄断法，拆分垄断企业；对于自然垄断，则根据反垄断法和价格法对其进行价格管制或干脆由国家出面进行投资自然垄断行业；同时，各国都要求政府对市场机制无伤害，禁止通过各种行政许可、区域壁垒的政府作为行为。

3.公共物品与不效率
〔17〕这里的“市场失灵”或“市场缺陷”是广义上的。

狭义指市场机制本身对配置资源是缺乏效率的；广义指市场机制本身对资源配置缺乏效率以及即使是在市场机制有效率的前提下也会产生的令人不能接受的后果，如不公平。

东方法学2008年第2期
公共物品的核心特征在于其非竞争性和非排他性。

它的效用扩展于他人的成本是零，无法排除他人共享。

这样，由市场提供这种物品，无法保证只有承担费用的人才能获得该物品，从而导致供给不足。

另外，一些投资金额大、回收周期长、经济效益低且关系国计民生的重要产业或重大项目，依靠私人提供也会出现供给不足的问题。

基于此，各国政府通过购买公共物品或采用财政政策来对其进行鼓励与扶持。

反映在法律上，主要是政府采购法、财税法、产业政策法等对其进行调整。

4.外部性与不效率
所谓外部性，指企业或个人向市场之外的其他人所强加的成本或利益。

当强加的是利益时，称为正外部性；当强加的是成本时，称为负外部性。

〔18〕
为什么外部性会带来市场机制的不效率？一方面，在负外部性存在的前提下，价值低于成本的物品也能被生产出来。

举个最典型的例子：污染问题。

在污染受害者不能胜诉获得赔偿的情况下，购买物品的消费者和物品的生产者是不会为受害者付出的成本付费的。

在这种情况下，资源就会依照价格机制过度向该行业或主体流动。

另一方面，在正外部性存在的前提下，生产者生产出来的物品和劳务被很多人享用，却无法向享用人收费。

这导致了生产者的放弃。

如果从法律的角度看，外部性导致市场机制不效率的根本原因在于产权界定不清晰。

正如经济学家所言：“当产权界定不清晰，得不到充分保护时，就产生了外部性，竞争性市场无法为生产者和消费者提供正确的信号和激励。

”〔19〕
针对外部性带来的无效率问题，法律可以采用多种方式应对。

第一，通过物权法对产权进行界定和保护，使得外部成本内部化。

第二，通过财税法对具有负外部性的物品生产进行征税，对具有正外部性的物品生产进行补贴。

5.宏观经济不稳定
微观经济和宏观经济层面上都存在着市场失灵问题。

宏观经济不稳定是市场失灵在宏观经济上的集中表现。

具体表现为：价格波动、失业、经济波动和产业波动。

市场机制可以通过自我疗法熨平经济周期，最终使得总供给与总需求达到平衡，实现宏观经济的暂时稳定。

但是，这样做的代价就是社会资源的巨额浪费，因为自我疗法的周期太长。

因此，各国政府都当仁不让地将稳定宏观经济作为其经济职能之一。

（1）经济波动
根据经济周期理论，投资波动是导致经济波动的主要原因。

影响人们进行投资的是人们对投资收益的预期。

即使人们意愿投资，那么从意愿投资到真实投资之间还有诸多影响因素：投资的成本如果是贷款，那么贷款能不能得到；在意愿投资到真实投资的时间差里，会不会出现改变预期的事件等等。

一旦，这诸多因素的变动超出预期，就有可能导致经济的波动。

在人类经济史上出现的经济周期就是经济波动的循环。

市场经济状况是数以万计的市场主体共同作用的结果，预期的不确定性很强，出现经济波动是必然的，也是正常的。

但是，实践证明，过分的经济波动会导致对市场效率的过度伤害和资源配置的扭曲。

面对投资过剩或投资不足而导致的经济波动，政府可能采用财政政策和货币政策或刺激或抑制投资需求，或直接参与经济生活，从而缓和经济波动。

（2）价格波动
依照市场机制的作用，商品供求波动、人们对价格波动的预期以及信息不充分都会导致价格波动。

价格波动最终导致价格总水平的上方向波动，就形成了通货膨胀。

通货膨胀使得交易风险增加从而抑制了交易的繁荣，也导致人们不再相信价格带来的信息，其对经济繁荣的破坏是显而易见的。

〔18〕［美］保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《经济学》（第十六版），华夏出版社1999年版，第28页。

〔19〕［美］詹姆斯·D.格瓦特尼、理查德·L.斯特鲁普、卢瑟尔·S.索贝尔：《经济学：私人与公共选择》（第九版），中信出版社2004年版，第119页。