浦东新区减量化工作实践及思考

SHANGHAI TUD（观察与思考
刘小松上海市在转型发展中，面
临资源、人口、环境等指标的
硬约束，为此，2014年确立了
“总量锁定、增量递减、存量
优化、流量增效、质量提高”
的“五量调控”政策，并就此
拉开了全市集建区外建设用
地减量化的序幕。

迄今，已先后实施了第一
轮（2015-2017）、第二轮
（2018-2020）减量化三年行动
计划，2020年是第二轮的收官
之年。

期间，浦东新区按照市
政府的部署，大力开展减量化
工作，取得了一定的成果，但
是也凸显和积累了一系列涉
及区级层面和市级层面的问题和矛盾。

在第二轮减量化收官之年，有必要对既往的工作实践进行总结、剖析，为今后工作继续开展提供新的对策和思路。

一、新区一、二轮减量化工作实践的回顾
（一）完成情况
截至2020年6月底，新区第一、二轮减量化共实施建设用地减量立项总面积22.3平方公里，已验收面积15.2平方公里，相当于减出了10个世纪公园的建设用地空间，约2个老静安区（与闸北区合并前）面积。

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观察与思考SHANGHAI TUDI
面积(公顷)图1浦东新区2014-2020年立项与验收完成量对比图图2全市及新区减量化立项情况(2014-2019 )
图3全市及新区减量化验收情况(2014-2019 )
(二)工作实践
新区以5年不到的时间， 完成上述体量，并承担了全市
近3成的任务，得益于在减量
化工作实践中的一系列制度 创新和工作方法创新。

1、工作制度创新
以目标和问题为导向，初
步构建了涉减量化工作的
“1+X ”制度体系，从农村集体 资产处置程序、项目管理、资
金管理、土壤环境监测、复垦
地块后续管理、土地指标管
理、廉政风险管理等方面予以 规范。

在全市首创“土地减
量、征收动迁、’五违’整治三
项工作联动平台”，弱化事前
审批，强化事中、事后监管，优 化审批流程，精简工作环节，
为该项工作提供了制度保障。

2、工作方法创新
(1 )引逼结合，实现企业 梯度转移
工作中，针对不同类型企
业分别采取“拆”、“转”、“留”
的方式，减少阻力，实现企业 梯度转移。

对高污染高能耗
类低效益的企业坚决通过
“拆”的方式予以减量化；对
虽在“198”区域但利税较高的 企业，通过牵线搭桥方式，
“转”至上海周边外省市的工
业园区进行吸纳；对确属高新
技术企业，发展前景良好的企
业，经区“两委两局”联合认
定后，予以就地保“留”或者 移至工业园区内。

实现了对
低效产业用地顺利退出、减
量，又能避免对优质企业的
“误杀误伤”。

(2)开展减量化潜力空间 摸底调查，实现“指令减量”
委托第三方技术单位，运
用最新遥感影像图、最新地形
图，结合二调底版数据，辅之
对地块的实地勘察，对符合减
量化条件的地块核逐个落到
地形图，落到调查表，形成了 全区各镇的“减量化地块分布
图”以及每个地块的详细信
息，最终精准指令减量。

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El
SHANGHAI TUDI观察与思考
（3）梳理精简工作环节，化串联为并联
对涉及减量化的各道环节进行梳理、归并、精简，将部分环节由“串联”改为“并联”，大幅度提高了减量化工作效率。

（4）弱化事前审批，强化事中事后监管
简化减量化项目的验收程序，强化镇级政府的主体责任，项目验收和新增耕地确认工作以镇级自验为主，区级实地抽查为辅。

在区级组织的验收抽查和审计中，发现施工、监理、房地产估价、水土监测等单位有诚信问题的，纳入黑名单，不得参与浦东新区减量化复垦和一般整理复垦项目的有关工作。

3、考核激励机制创新
制定《浦东新区减量化工作目标考核办法（试行）》，坚持“统一管理、量化考评、奖惩分明、便于操作”的原则，将减量化立项和验收目标任务按季度进行分解，并创造性地实施日常“亮灯”和年度考核相结合制度，提高干部考核评价的精准度和公信度，结合正向激励和负向问责，为干部“考用结合”提供依据。

（三）初步成效
1、有效缓解了土地指标需求和供给之间的矛盾
一、二轮的减量化，新区减出了了将近两个旧静安区城区的面积，通过“总量控制”和“以减定增”，产生的土地指标主要用于保障城市开发边界范围内各类项目开发所需的土地指标需求，有效地缓解了供需之间的矛盾，使得“好项目不缺土地、好产业不
缺空间”成为可能。

同时，增
加了新区的新增耕地储备，扭
转了新区存量耕地不断下降
的态势。

2、有效改善了生态环境
被减量企业大多数为80
年代兴起的乡镇企业，主要以
机械加工、小五金、纺织服
装、仓储、小化工等行业为
主，规模普遍不大。

存在土地
产出低、能耗高、污染大等问
题，通过减量化，淘汰了“供
给侧”的落后产能，降低了能
耗，减少了污染排放，减量复
垦的土地，“宜林则林，宜农
则农”，有效地改善了农村地
区的生态环境。

3、有效减少了安全生产
及治安方面的隐患
“198区域”的小微企业，
安全生产问题较为突出，同
时，由于主要吸纳外来流动人
口就业率，导致所在地区治
安、群租等社会管理问题较为
突出。

通过减量化，企业关停
的长效增收的“造血机制
清拆，外来流动人口流出，可
以减少安全生产隐患，减轻社
会治安的压力。

二、第一、二轮减量化推进
中有关问题分析
随着各区减量化工作的
深入推进，一些深层次矛盾和
问题已经凸显：
（一）部分减量化配套政
策落实效果不佳
1、“拆三还一”政策难以
落地
第一轮减量化政策提出，
在集建区外实施工业用地减
量化的区县和镇乡，可以获得
1/3的类集建区规划空间奖励
和新增建设用地计划指标奖
励。

在大多数郊区均存在现
状建设用地超“天花板”的情
况下，“拆三还一”和新增用
地计划奖励的政策事实上无
法落地。

2、造血机制难以形成，镇
村集体经济滑坡
第一轮减量化政策提出
要建立集体经济组织和农民
上海土地2020/EI 35
观察与思考SHANGHAI TUDI
支持和引导中心城、新城、新 市镇的规划物业和土地收益
反哺减量化地区。

但在实际 操作中，因为市、区级层面缺 少可操作性的政策，反哺路径
不明确，造血机制难以真正形 成和落地。

此外，由于各区减量化清
拆补偿资金均为财政资金，为 控制成本，在制定指标收购标 准时，普遍将标准定得较低，
在支付企业清拆补偿款外，基
本所剩无几.无法再给所在村 级集体经济组织更多的补偿，
导致村集体经济不但遭到削
弱，无能力进行“造血“投 资。

而且被减量企业关停搬
迁后，还引起在企业工作的村
民失业，闲置房无人租赁，降
低了其收入水平。

以浦东新区曹路镇新星
村为例，减量化前，村级经济 组织每年通过在村企业可收
取租金、税收返还等收入800 余万元.还吸纳了数十位村民
的就业，村民闲置房屋还租赁 给在周边企业打工的外来流
动人口增加收入。

通过两轮
的减量化后，大多数企业已经
关停清拆，尚存企业也已列入
减量化计划。

村民失业，房屋
无人租赁，收入锐减，村级收
入也几近为零，现在日常运行
所需经费均由镇级财政负 担。

这种富裕村重新“返贫”
的现象不在少数，基本靠镇级
财政进行“输血托底”，维持 村级“两委”日常办公开支。

而镇级财政也因企业数量减
少受到不小的影响，部分减量
化实施较早，前期投入较大的
镇.财政压力较为明显。

(-)部门间协同制定配 套政策的机制未有效构建
市级层面成立“198”区域 减量化工作联席会议机制，虽 有市级等多个职能部门参加，
但是部门间协同制定配套政
策的机制尚未有效构建.目前 市、区基本上均以规土部门为
主开展，推进困难，难以形成
合力，表现在：
1、对198区域企业采取 “一刀切”方式减量，对所谓
“三高一低”缺少具体分类认
定评估标准和疏导措施
198区域内虽然大多数为
“三高一低”的企业，但是仍
然有不少规模较大、利税较
好、环境污染较小、带动就业 能力高的优质企业。

从经济
效益和社会效益来看，若对此
类企业采取“ 一刀切”的做
法.而不能采取有效的措施进 行就地保留或疏导到104区
块，基层镇村以及企业的抵触
心理很大。

同样，由于缺少分
类评估标准，基层在对部分确 属“三高一低”企业进行减量
时，也因无明确认定标准，难以 做通企业工作，反而受到抵制。

2、缺乏全市统一的土壤 污染检测标准和操作规范
建设用地减量化复垦为农
用地，有利于新增耕地面积增
加。

但是因地块此前存在生产
经营活动，可能存在水土污染
情况，为此必须对复垦后的地
块予以检测，检测不合格的地
块不能作为耕地使用。

因此各
区均开展复垦后水土检测工
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El
SHANGHAI TUDI观察与思考
作，但是全市没有统一规定污染物检测清单、检测标准和操作规范，导致各区“八仙过海”各自制定有关规定，譬如浦东新区对污染物检测种类达百余种，而其他区则相对较少，另外检测单位良莠不齐、检验方式五花八门，造成社会公众对复垦农用地质量的质疑。

3、地方对198区域内的市属或央属国有企业缺少工作手段，被迫“网开一面”
198区域内的企业，既有民营中小企业、也有区属国有企业，还有不少隶属于市属或央企集团的国有企业，第一、二轮的减量化行动，压力均有效地传导到区、镇政府和民营中小微企业，但是尚未有效传导至央企、市属国企等国有企业。

目前各区对辖区内的民营中小企业以及区属企业均能采取有效措施，引逼结合使其配合减量化工作，但是，对市属企业或央企，仍然缺少有效工作手段，这些企业因其行政级别或隶属关系，对区镇工作人员上门洽谈减量化工作往往采取“闭门羹”或“拖字诀”，不予配合，基层缺乏工作抓手被迫“网开一面”，由此又引来被减量的民营企业的质疑，影响了工作推进。

4、对被减量企业的补偿款能否参照动拆迁免交所得税的政策尚未明确
减量化清拆类似协议动拆迁，应该参照动拆迁享受补偿款免税的政策，但目前全市尚无明确规定，加之税务部门为条线单位，区县协调难度较大，导致各区操作手势各异，同一区内不同镇的操作手法也不一致，增加了减量化工作
的障碍和困难，也增大了区、
镇财力负担。

（三）减量化成本增加与
财政资金难以为继的矛盾日
益凸显
随着减量化工作的深入
推进，大部分无证、污染企业
通过五违整治、环境综合整
治、水源地保护等等手段，基
本已经消失殆尽。

从第二轮
中期（2019年）起，浦东新区
减量化对象呈现“两多两少”
的特点：一是有证企业多，无
证企业少；二是国有建设用地
增多，集体建设用地减少。

由
此带来减量化清拆补偿成本
大幅度上升。

据浦东新区川
沙新镇测算，针对国有建设用
地减量化，亩均成本达
260-300万元，靠近新区核心
区域的康桥、周浦镇，国有建
设用地减量化成本更是高达
400-500万元/亩。

在目前减
量化资金主要依靠区、镇财力
支撑，土地出让市场受宏观经
济发展影响较大的背景下，市
向区县下达的减量化任务逐
年增加，导致区、镇财政包袱
越背越大，终将难以为继。

据
统计，浦东新区2014-2019年
应拨付的减量化资金占全区
土地出让金总收入的近三分
之一。

（四）减量化指标使用方
和供给方之间未能构建合理
的增值收益补偿机制
1、市、区层面
市级项目使用区减量化
指标补偿机制尚待完善、人口
导岀区与人口导入区之间的
土地增值收益补偿机制尚未
建成。

例如，浦东新区有多个
大型居住区，主要用来安置中
心城区因动拆迁原因导出的
居民，2014-2019年，仅惠南、
航头两个大型居住社区，共占
用新区新增建设用地空间逾
5km2,按照新区减量化平均
成本（按2017年口径）120万/
亩计算，新区仅指标费就需付
出90亿元，还不含分担的各
类公建配套建设费用、人口导
入后引起的社会管理成本等
等。

此类大居在新区分布广、
占地多，例如曹路基地、三林
懿德基地、周康航基地、川沙
基地等等，据不完全统计，总
量超过20km'。

而中心城区相
关动迁区域大多数开发成经
营性用地.其增值收益并未对
人口导入区有所补偿。

2、区、镇层面
目前，各区对减量化指标
均由区级政府统筹，并按一定
标准收购.用以投入到各区集
建区内的各类建设项目使用。

而承担减量化任务的乡镇，不
但贡献了建设发展空间，而且
还需承担耕地保护的职能，目
前的减量化制度设计对承担减
量化任务的镇、村缺少“反哺”
和增值收益补偿机制，缺少区
与减量化街镇，以及使用指标
街镇与减量化街镇之间的土地
增值收益共享机制。

（五）城市总体规划划定
的开发边界尚需进一步优化
以浦东新区康桥镇为
例。

2015年，因浦东新区集建
区范围“瘦身”，将该镇申江
南路以东所有工业用地调出
集建区.而该区域工业用地大
部分为2010年前后出让的工
业用地，相关企业投巨资建厂
并已组织正常生产，现在因规
上海土地2020/EI 37
观察与思考SHANGHAI TUDI
划原因被调为非集建区，需要
纳入减量，感情上难以接受，
在接触时认为政府“朝令夕 改”、“没有公信力”，甚至有
企业扬言要通过行政诉讼维
护其合法权利。

此外，浦东新区还有部分
社区，原来属于老集镇，后因
行政区划调整进行撤制合并，
例如瓦屑社区（现并入周浦
镇）、三墩社区（现并入大团
镇），老集镇人口密集，城镇 居民住宅、农村宅基地、以及
厂房混杂，在规划“瘦身”时 调为集建区外，若通过减量化 拆除复垦，仅居民搬迁补偿费
用就是天文数字。

综上，在编制城市总体规
划时，若仅仅为了“瘦身”而 “瘦身”，没有综合考虑相关 区域的实际情况，实施时一是 资金上无法得到保障，二是容
易激化基层矛盾，最终导致规 划不能落地，沦为“纸上画 画”、“墙上挂挂”。

（六）减量化政策设计缺
乏上位法规支撑
经过第一、二轮的实践，减
量化清拆实际类似于“协议动 拆迁”，对不配合减量化的企
业（尤其是拥有国有建设用地
使用权证的），如何收回土地
使用权，目前并没有相关法规
予以支撑。

在《中华人民共和
国土地管理法》第五十八条第
一款第（一）项、《上海市实施＜
中华人民共和国土地管理法〉 办法》第三十九条第一款中，
明确政府可以因社会公共利益
需要收回土地使用权，此点之
前主要适用在征收项目中。

至
于集建区外减量化是否可纳入
社会公共利益范畴，目前法律
法规尚无明确说法。

因此在推 进遇到企业不同意不配合时，
能否按公共利益需要由政府收
回其土地使用权、并对不配合
的企业申请法院强制执行，尚 需有关部门在岀台第三轮减量 化政策时，预先研究，并出台
相关法规政策进行支撑。

三、第三轮减量化政策建议
为确保2035城市总体规 划有序实施.在土地资源硬约
束的背景下，在推进第三轮建
设用地减量化中，应针对在第
一、二轮推进中存在的问题，
着力提高减量化政策的精准
性，打好组合拳，凝聚全社会
共识：
（一）构建部门联动综合
施策机制
必须摒弃在第一、二轮中
实际由规土部门单打独斗的
局面，将土地资源硬约束、紧
约束的压力有效传导到各部
门.做实做强减量化市级部门
联席会议机制，由市领导定期 主持召开，研究制定政策，使
各部门凝聚共识，形成政策合
力，加强联动，打造第三轮减
量化行动政策“百宝囊”：
1、 开展低效T.业用地认 定工作
产业部门依照《上海市低 效工业用地标准指南》.组织
对城市开发边界内外的产业
用地资源利用效率全覆盖调
查，认定低效产业用地，为相
关部门后续跟进减量化提供
工作基础。

2、 对低效工业用地综合 施策
对纳入低效产业用地的，
引逼结合，相关职能部门据此 制定产业、用地、技改、用能、
环保等方面的管控措施，开展
综合执法，促使低效产业用地 顺利退出。

3、 制定央企、市企低效工 业用地退出机制
研究制定中央企业、市属
企业所属的低效产业用地的
退出机制和激励机制，引导其 配合区镇政府实施减量化。

4、 加强对收地政策的研
究
减量化是为了更好地贯
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Cl
SHANGHAI TUD!观察与思考
彻城市总体规划，减少环境污染，降低能耗，提升生态效益，故在政策制定中，应认定减量化符合“公共利益需要”，可以按法定程序收回相关单位的国有土地使用权。

5、明确减量化清拆企业补偿款参照房屋动拆迁补偿款免收所得税的政策
减量化清拆即相当于协议动拆迁，应明确减量化清拆企业补偿款参照房屋动拆迁补偿款免收所得税的政策，对企事业单位减量化清拆补偿款免征所得税。

以进一步降低区、镇级财政减量化成本支出，提高企业配合减量化实施的积极性。

（二）大力拓展减量化潜力范围
1、集建区外各类建设用地“全域减量”
第一、二减量化，重心是针对集建区外的“198”区域的工矿仓储企业，尚未清拆的基本都为“硬骨头”，推进阻力、资金压力均越来越大。

新一轮中，宜组织全市各区摸清减量化“家底”，将集建区外各类建设用地如丧失原使用功能或移作他用的其他类型建设用地纳入减量范围，市级资金补贴范围宜从工业仓储用地减量化扩大到各类型全口径的低效建设用地减量化项目，做到全覆盖。

2、以时间换空间，实现流量指标快速运转
在各区“195区域”和留白区内，仍然存在为数较多的低效工业仓储用地，该部分区域尚没有控规覆盖，有的区域在今后相当长的时期内（5年以上）没有开发计划。

这部分区
域，企业有腾挪的意愿，政府
有减量留白的意向，但是因不
符合规定，无法顺畅退出。

建
议允许将该部分区域中经认
定的低效产业用地纳入减量
化通道，通过“以时间换空
间”的方式，以先释放土地指
标，供急需指标的集建区内项
目使用，被减量的地块今后若
有具体项目，再行办理农转用
手续，以最大程度地实现建设
用地指标流量的高效流转使
用。

此外，对此类地块纳入减
量化清拆，还能最大限度为今
后该地块动迁提前锁定和降
低动拆迁成本。

3、支持对“名实不符”地
块通过减量化通道释放建设
用地空问
各区在减量化潜力摸底
中，有相当一部分所谓的“名
实不符”地块，其特点是二调
底版均为建设用地，现状为
林地、耕地、荒地等。

以浦东
新区为例，外环林带（含浦东
外环生态专项、浦东外环开
天窗补绿、原南汇生态专
项）、滨江森林公园、张家宅
绿地以及张家浜楔形绿地，
均位于浦东新区城市开发边
界外，规划用途为生态用
地。

该区域中大量地块二调
底版属建设用地，在完成动
拆迁后实施种林，此类地块
面积达7km2o此外，其他底
版为建设用地现状为耕地、
荒地等“名实不符”地类的，
在全市各区不是少数。

建议
对于此类地块，可通过减量
化通道，按照其现状地类（林
地、耕地）认定，仅释放原占
用的新增建设用地空间，将
能有效缓解全市新增指标空
间需求和各区减量化压力。

（三）构建造血机制缓解
财政资金压力
构建“造血机制”路径和
保障政策，保障人口导入区不
因承担导入任务背上财政包
袱，保障村镇集体经济不因减
量化而返贫，保障村民收入不
因减量化而降低。

1、为被减量镇村留足长
效收益的物业
按规定，新上产业类项目
均安置在104区块或留白区，
可按上述区域内涉及占用的
新增建设用地空间的比例，相
应安排一定数量的土地用于
上海土地2020/EI
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观察与思考SHANGHAI TUDI
建设标准厂房，通过标准厂房 的租售获取长效收益，收益可
按各镇、村减量化清拆土地面 积折算收益分成。

有经营性用地出让计划 的镇，可安排一定比例的经营
性地块（含保障性住房），可以
是整个地块定向挂牌出让，也
可以在建成的经营性物业（如
公共租赁房、办公楼层、配套 商业等）中划分一定比例面
积，按上述方法折算各镇村分
成比例，定向用于为被减量村
集体经济组织提供长远收益。

若参与减量化工作的镇 因规划原因无经营性用地、产
业用地岀让计划的.也可由区 政府在全区经营性用地和产
业用地中予以统筹。

2、建立中心城区与郊区
间的新增建设用地空间、区域 发展权的补偿制度
郊区为了安置中心城区 导出人口，牺牲了宝贵的新增 建设用地空间和区域发展权，
投入了大量的人力、财力、物
力，并承担了生态建设的责
任，理应按一定比例分享中心
城区经营性用地出让收益，且 不应低于导入区土地减量化
清拆补偿成本。

此外，宜建立市、区级层面 土地指标交易平台，将实施减
量化所得新增建设用地指标和 耕地占补平衡指标在平台上进
行有偿流转，充分利用市场化
手段，显化土地指标价值，实 现减量化指标最优化使用。

3、 引入市场资金参与减
量化，缓解财政资金压力
目前，各区减量化资金主
要为财政资金，来源单一，且
各区发展水平不一，财政承受
程度不一。

宜在镇域范围，划 定建新区和拆旧项目区，引入 市场资金进行开发，拆旧区的
减量化指标定向用于建新区 项目开发，建新区限定一定比
例的经营性物业用于拆旧区
村集体长远收益.资金自行平 衡，项目有节余指标的，可以
在区级指标交易平台进行转
让交易。

4、 完善减量地块复垦后
的管护和使用制度
（1）建立全市统一的复垦
土壤检测标准和规范
建议由环保部门牵头，财
政、农委、规土等部门参与， 尽快制定和明确建设用地减
量化复垦后水土检测标准和 管理办法，建立全市统一的水
土检测指标体系，明确水土检 测的操作流程和规范。

根据
水土检测结果，按照“宜农则 农，宜林则林”的原则，分别 由农业部门和林业部门制定 后续管护、使用的规定，使这
块资源用好，发挥最佳的生态 功能。

对于地块确实存在较
重污染，不适于种林的，还需 进一步考虑污染地块的土壤
修复。

（2）制定“农转用”项目表
土耕作层剥离转运到复垦地
块政策
通过出台政策，如规定批 准“农转用”的新增建设用地
项目必须实施表土剥离再利
用工程，并经验收合格才能供
地。

通过加大资金扶持、强化
宣传引导等措施，深入开展建
设占用耕地表土剥离和优质 耕作层保护利用工作，通过采
取工程手段，把大量建设占用 耕地的优质表土剥离出来，用
于减量化地块清拆后新垦造 的耕地，既能使新垦造耕地的
土壤得到改良，肥力得到提 升，以进一步提高土地生产能
力，又能避免优质耕作土作为 渣土倾倒造成的社会成本浪
费，是新形势下贯彻落实《土
地管理法》，加强土地资源保
护的一项重要举措，是利在当 前、惠及子孙后代的实事工 程。

個
（作者单位：上海市浦东 新区规划和自然资源管理局）
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K1。