吴必虎：规划中国——从硬规划到软规划的蝶变

吴必虎：规划中国——从硬规划到软规划的蝶变
导读5月9日，北京大学城市与环境学院城市与区域规划系教授、博士生导师，北京大学城市与环境学院旅游研究与规划中心主任吴必虎受邀参加了“2016清华同衡第四届学术周”群英汇环节，带来了一场以“规划中国——从硬规划到软规划的蝶变”为主题的精彩讲座。

本篇内容分享吴必虎教授在学术周上的学术演讲，以飨读者。

1市场：从增量规划到存量规划
30多年来，中国城镇化建设速度不断攀升，2010年之后城镇化率超过50%，但全国城镇率分布不均衡，其中沿海高度城市化，中西部地区城镇化程度相对较低。

30多年间，中国城镇数量及规模巨变，成长了1000万以上人口城市6个，500-1000万人口城市10个，100万以上人口城市100多个。

高速城镇化带动新增建设用地和基于空间的扩张，从而实现增量规划的繁荣，集中表现为全国开发区遍地。

然而由于城市盲目扩张和土地财政推动，直接导致大量二三线城市地产过剩。

十八届三中全会以后，后城镇化时代来临，呈现以下主要特征：第一，建设用地扩张时代结束；第二，严控新增建设用地指标政策；第三，土地城镇化转向人口城市化，如社会公平、权力分配等；第四，建成区功能转型，如后工业化、文创旅游等；第五，城市生活质量改善需求；第六，历史街区保护与活化、绅士化。

后城镇化时期规划行业逐步从增量规划转向存量规划，表现为：第一，规划民主化，政府、社区和市场主体共同参与；第二，制度设计，规划强调配套政策研究；第三，物权冲突与协调，解决已利用土地优化与提高效率；第四，非物质规划，生态、文化、社会、经济等规划融入；第五，支持性学科角色调整与适应。

2阵地：从城市规划到乡村规划
受城市规划市场萎缩影响，部分规划院将目光转向广大乡村。

《住房城乡建设部关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》提出“乡村无规划、乡村建设无序的问题仍然严重，乡村规划照搬城市规划理念和方法、脱离农村实际、实用性差的问题更为普遍”，然而乡村规划的编制在时间要求、覆盖范围、技术要求、人才储备、学理法理等问题都有待探讨。

乡村空间是地域环境经过长期历史发展演化的结果，乡村没有政府的规划，但有乡村自治的规划，因此要避免类似新农村建设对乡村景观破坏的灾难的重演。

2015年4月30日中共中央政治局第22次集体学习主题为“加快推进城乡一体化”，需要明确的是，城乡发展一体化而非一致化，多部门整合规划方可保障乡村良性发展。

3项目：从单一规划到混合规划
全国共有法定依据规划80多种，包括国民经济和社会发展规划（发改委）、土地利用规划（国土资源部）、城乡规划（住建部）等，不同规划院占有不同市场，然而各种规划之间法理依据不一、技术标准不一、审批管理不一等问题，呈现多规利益割据、矛盾的现状。

单一规划导致空间利用低效，静态刚性功能分类无法适应动态发展要求，混合规划应运而生。

20世纪50年代美国基于严格功能分区和郊区化思想的城市改造运动整体性地破坏了城市社区生活，而后提出新城市主义，强调为保护社区而战，推进空间混合使用。

在中国，混合规划遭遇法规阻滞，基于立法保护的部门利益导致空间割据，比美国的新城市运动难度大得多。

4法规：从部门割据到多规合一
我国的国土与空间制度建立在公有制基础之上。

国家各部委通过（部门）立法程序植入部门利益，比如公共游憩资源管理权隶属涉及众多部门，住建部管风景名胜区、环保部管自然保护区、国土资源部管国家地质公园、国家林业局管国家森林公园等。

混合规划面临土地管理法、文物保护法等法律限制，如《土地管理法》为跨部门、混合使用一块土地，从制度上设置了不可进入的门槛；《文物保护法》强调建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所的国有文物保护单位，不得作为企业资产经营，而国际经验却不排斥多种用途。

因此，多规合一的本质是打破割据、混用使用，旧法不改，寸步难行；利益不破，有法难行。

5学科：从建筑主导到多元交叉
全国城乡规划一级学科排名前30位大学中，建筑学院共25所（占83%），园林学院共4所（占13%），城市设计学院1所（占3%），可以说，建筑学院毕业生主导着中国规划。

从欧洲城市规划发展历程来看，二战后由建筑学主导转向地理学主导。

北美城市规划也有社会学家的介入。

从中国国情出发，社会科学走向的地理学难以独立发展，中国城市规划只能学科多元化，而多元化学科将支持混合利用规划。

城市规划研究作为一个独立领域，应积极吸收建筑学、地理学、管理学、社会学等多元学科融入，而规划院的功能应该作为多学科融合的平台与混合规划的组织者。

本内容由清华同衡旅游与风景区规划研究所整理。