建设部关于优先发展城市公共交通的意见

建设部关于优先发展城市公共交通的意见
各省、自治区建设厅，直辖市建委，北京市、重庆市交通委员会，上海市城市交通管理局：
为了贯彻落实党的十六大精神和《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，促进城市交通与城市经济社会的协调发展，现就优先发展城市公共交通提出如下意见：
一、充分认识优先发展城市公共交通的重大意义
城市公共交通是由公共汽车、电车、轨道交通、出租汽车、轮渡等交通方式组成的公共客运交通系统，是重要的城市基础设施，是关系国计民生的社会公益事业。

改革开放以来，我国城市公共交通有了较快发展，但随着经济的发展和城市的扩大，一些城市交通拥堵、出行不便等问题日益突出，严重影响了人民群众的正常生活和城市的发展。

优先发展城市公共交通，不仅是缓解城市交通拥堵的有效措施，也是改善城市人居环境，促进城市可持续发展的必然要求。

公共交通优先即“人民大众优先”。

各地城市人民政府要充分认识优先发展城市公共交通的重大意义，把大力发展公共交通，为城市居民提供安全、方便、舒适、快捷、经济的出行方式，作为实践“三个代表”重要思想，坚持立党为公，执政为民的一项重要工作，摆到重要位置切实抓紧抓好。

要在全社会广泛宣传实施“公交优先”的重要意义，营造有利于城市公共交通持续、稳定、健康发展的社会氛围。

二、优先发展城市公共交通的主要任务和目标
按照因地制宜、统筹规划、分步实施、协调发展的要求，坚持政府主导、有序竞争、政策扶持、优先发展的原则，加大投入力度，采取有效措施，争取用五年左右的时间，基本确立公共交通在城市交通中的主体地位。

公共汽电车平均运营速度达到20公里/小时以上，准点率达到90％以上。

站点覆盖率按300米半径计算，建成区大于50％，中心城区大于70％。

特大城市基本形成以大运量快速交通为骨干，常规公共汽电车为主体，出租汽车等其他公共交通方式为补充的城市公共交通体系，建成区任意两点间公共交通可达时间不超过50分钟，城市公共交通在城市交通总出行中的比重达到30％以上。

大中城市基本形成以公共汽电车为主体，出租汽车为补充的城市公共交通系统，建成区任意两点间公共交通可达时间不超过30分钟，城市公共交通在城市交通总出行中的比重在20％以上。

三、强化城市规划的指导作用
要认真编制《城市综合交通规划》，确定城市交通发展目标和战略，划定公共交通基础设施用地的范围，保证城市公共交通设施发展的用地需求。

要认真编制《城市公共交通专项规划》，明确不同的公共交通方式的功能分工、线网及设施配置、场站规模及布局等。

拟建轨道交通的城市要认真编制《城市轨道交通建设规划》，明确远期目标和近期建设任务以及相应的资金筹措方案；明确轨道交通的线路站点选址、沿线用地规划控制以及与其他交通方式的衔接。

大城市和特大城市的《城市综合交通规划》和《城市公共交通专项规划》，应由省级以上建设行政主管部门组织专项技术论证和审查后纳入《城市总体规划》，并按《城市总体规划》的规定程序报批。

《城市轨道交通建设规划》应由省级建设行政主管部门初审后，报送建设部和国家发展改革委审查，报国务院审批。

2004年底以前，各城市人民政府要对规划的编制和执行情况进行一次全面检查。

对未按规定编制规划的，要限期完成编制工作；对已编制规划，但不符合城市发展需求的，要在规定时间内进行修改完善，并依法报批。

省级建设行政主管部门要定期对规划的实施以及违反规划行为的处理情况等进行监督检查。

四、完善城市公共交通场站设施
公共交通场站是城市公共交通的基础性设施，要按照“统一规划，统一管理，政府主导，市场运作”的方式，加大政府投资建设的力度，加强公共交通场站的建设。

机场、火车站、客运码头、居住小区、开发区、大型公共活动场所等重大建设项目，应将公共交通场站建设作为项目的配套设施，同步设计、同步建设、同步竣工。

已投入使用的公交场、站等设施，不得随意改变用途。

要注重各种交通工具换乘枢纽的建设，以缩短不同交通方式之间的换乘距离和时间，方便乘客换乘。

五、建设公共交通专用道路系统
“公交专用道”是实现公共交通优先的主要载体。

要把公共交通专用道路系统建设作为近期建设的重点，通过设置和划定公共交通专用道路、优先单向、逆向专用线路等，保证公共交通车辆对道路的专用或优先使用权。

公共交通专用车道要配套设置完善的标志、标线等标识系统，做到清晰、直观。

要加强宣传教育，保证公共交通专用道不受侵犯，真正专用。

要建立公共交通专用车道的监控系统，对占用专用道、干扰公共交通正常运行的社会车辆要严肃处理。

要通过科学合理设置公共汽车优先通行信号系统，减少公共交通车辆在道路交叉口的停留时间。

在城市主要交通干道，要建设港湾式停车站，配套建设站台设施，并合理规划设置出租汽车停靠站。

大运量快速公共汽车运营系统（BRT）是利用大容量的专用公共交通车辆，在专用的道路空间运营并由专用信号控制的新型公共交通方式，具有交通运量大、快捷、安全等特点，工程造价和运营成本相对低廉。

具备条件的城市应结合城市道路网络改造，积极发展快速公交系统。

六、制定优先发展城市公共交通的相关经济政策
城市公共交通是社会公益性事业，其发展要纳入公共财政体系，统筹安排，重点扶持。

对城市发展具有全局性影响的轨道交通、综合换乘枢纽、公共交通停车场站以及政府确定的公共交通建设项目、车辆更新等，政府应给予必要的资金保证。

要建立规范的公共财政补贴制度。

城市公共交通票价的确定，既要考虑企业经营成本，也要考虑居民的承受能力，充分利用价格优势，吸引客流，最大限度的提高城市公共交通工具的利用率，促进城市公共交通的优先发展。

各种城市公共交通方式之间也要建立合理的比价关系，提高系统的运行效率。

各城市建设行政主管部门应配合财政、价格部门建立规范的企业成本费用评价制度和政策性亏损评估制度，对企业的成本和费用进行评价，核定企业的合理成本。

因价格限制因素造成的政策性亏损，政府应给予补贴。

要建立公共财政补偿机制。

对城市公共交通企业承担社会福利（包括老年人、残疾人、学生、伤残军人等实行免费或优惠乘车）和完成政府指令性任务增加的支出，应予经济补偿。

要制定有利于城市公共交通优先发展的经济政策。

各城市在实践中已经形成的优惠政策应继续实行，并逐渐予以规范与完善。

七、积极稳妥推进城市公共交通行业改革
要按照建设部《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》（建城[2002]272号）要求，进一步打破垄断，开放城市公共交通市场，实行城市公共交通特许经营制度，逐步形成国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局。

要深化国有城市公共交通企业改革。

在产权明晰的基础上，引导社会资金和国外资本参与企业改革和重组，优化企业的资本结构，实行投资主体多元化。

要按照建立现代企业制度的要求，完善企业法人治理结构。

深化企业内部人事、用工和收入分配三项制度改革，分流安置富余人员，分离企业办社会职能，创造企业改革发展的良好环境，
使企业真正成为自主经营、自我发展、自我约束、自我完善的市场主体。

进一步提高企业服务能力和水平，增强其在行业内的影响力和带动力。

八、全面提高行业科技水平和服务质量
各地要增加科研资金投入，加强城市公共交通的科学基础和应用研究，推动以智能交通为重点的城市公共交通行业科技进步。

要利用高新技术对传统城市公共交通系统进行改造，以现代通讯、信息技术为依托，促进出行者、交通工具、交通设施以及交通环境各要素间的良性互动，形成信息化、智能化、社会化的新型城市公共交通系统。

城市公共交通企业要加大科技投入，尽快形成公共交通出行查询系统、线路运行显示系统、营运调度系统、站点和停车场站管理系统，并通过各种信息传播媒体，使出行者能够及时准确地了解城市公共交通出行的有关信息。

要加强文明行业建设，强化职业技能和道德教育培训，提高城市公共交通的运行效率和服务水平。

城市公共交通企业要加强营运安全管理，落实安全生产责任制，为乘客提供安全、便捷、舒适的乘车条件。

要进一步加强地铁安全监管和保卫工作，加快地铁安全事故应急处置能力建设。

九、建立健全城市公共交通法规标准体系
要从实际出发，借鉴国内外的成功经验，加快立法进度，建立完善的法规政策体系，为优先发展城市公共交通提供法制保障。

要进一步完善城市公共交通技术标准体系。

在场站建设、车辆配备、设施装备、服务质量等方面，严格按照标准实施建设，提供服务。

各级建设行政主管部门，要依据有关法律、法规，加强对城市公共客运交通市场的宏观调控和统一监管，依法查处各种非法营运活动，维护公共交通市场秩序，保障合法经营者的合法权益。

要规范城市公共交通企业经营行为，监督检查企业服务质量，保障乘客的切身利益。

要严厉查处侵占、破坏城市公共交通设施，危害城市公共交通运营安全的行为，保障城市公共交通的安全。

十、切实加强对公共交通优先发展的组织领导
优先发展城市公共交通是一项复杂的社会系统工程，需要社会各方面的理解和支持。

按照“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能”的要求，各地城市人民政府要切实加强对优先发展城市公共交通工作的组织领导，结合各地实际，制订切实可行的政策措施，促进城市公共交通的健康发展。

各级建设行政主管部门要在当地政府领导下，认真履行职责，把优先发展城市公共交通的各项政策措施落到实处。

要把优先发展城市公共交通，作为实施城市畅通工程、创建绿色交通示范城市、改善人居环境的主要内容，突出抓好。

要建立优先发展城市公共交通的激励和评价机制，对于优先发展城市公共交通取得明显成绩的城市给予表彰，并定期对各地优先发展城市公共交通工作进行评估、检查和监督。

关于印发《改善中国城市交通与环境问题的建议书》的通知
（2000）建城公字第5号
各直辖市、省会城市、计划单列市建委（城建、公用局）、环保局：
中国环境与国际发展合作委员会环境与交通专家工作组在对国内外十多个城市交通与环境状况调查的基础上，经过一年多认真分析研究，提出了《改善中国城市交通与环境问题的建议书》。

该建议书对我国当前城市交通问题的分析较准确，所提出的观点鲜明、政策与措施建议针对性较强。

现将该建议书印发给你们，供研究制定城市交通与环境发展政策、规划和措施时参考。

附件：改善中国城市交通与环境问题的建议书
建设部城市建设司
国家环境保护总局污染控制司
二○○○年一月十四日
抄送：各省、自治区、建委（建设厅）、环保局
改善中国城市交通与环境问题的建议书
中国环境与发展国际合作委员会环境与交通工作组对北京、上海、重庆、广州、大连、深圳、贵阳与香港特别行政区的城市交通与环境状况进行了调查，召开了“城市交通与环境研讨会”，随后又对荷兰的阿姆斯特丹、德国的柏林、捷克的布拉格和瑞士的苏黎世等十一个欧洲城市的交通进行了考察。

在上述国内外城市交通调查的基础上，经过认真分析研究，并且征求了北京、广州、武汉、沈阳、南京、太原、合肥、昆明、宁波、烟台、中山等城市的意见，提出了《改善中国城市交通与环境问题的建议书》。

1、城市交通与环境发展的目标
城市交通发展应当符合国家确定的可持续发展战略，支持城市社会经济发展，满足居民不断增长的交通需求，同时也应有利于城市环境状况的改善。

城市社会经济的发展，需要安全、高效、清洁、经济的城市交通运输系统；城市居民生活质量的提高，需要安全、方便、舒适、快捷、低价的公共交通服务；城市环境的改善需要有利于环境改善的交通政策。

因此，城市交通发展目标必须与城市社会的经济发展目标相协调，与城市可持续发展目标相一致。

2、问题
我国城市交通与环境问题已经相当严重。

城市交通与环境问题的解决，需要中央、省级政府和城市政府采取整体的、综合的、积极的行动。

（1）空间资源的低效配置。

公共交通发展不充分，导致交通结构不合理，道路、停车场等土地和空间资源低效配置。

道路与交通管理设施建设滞后于车辆和交通流量的发展，停车场等静态交通设施严重不足。

（2）时间资源浪费。

交通拥挤已使城市机动车行驶速度急剧下降，并直接导致公共交通服服水平下降，客流减少。

不合理的交通结构产生巨大的时间成本。

（3）空气污染。

一些大城市机动车排放的污染物对多项大气污染指标的贡献率已达到60％以上，危害人体健康。

交通污染治理已成为城市大气环境治理的主要内容之一。

（4）噪声污染。

城市主要道路两侧的噪声污染不断加剧，全国80％以上大城市交通干线噪声超标（大于70分贝），严重影响了居民休息和教育、文化活动。

（5）资源消耗。

城市交通，特别是个人机动化交通消耗了大量的能源和其它不可再生资源。

（6）交通事故。

部分交通参与者法制观念淡薄，交通违章现象十分严重。

城市交通事故造成了大量的人员伤亡和高额的直接和间接经济损失。

上述主要问题造成了巨额国民经济损失，阻碍了城市社会、经济与环境的健康发展。

3、战略性政策建议
城市交通发展需要中央政府和地方政府的共同努力。

在中央政府制定的法规、宏观政策、产业和技术政策的指导下，城市政府应起主要的作用。

（1）加强机构间的协作。

在城市政府直接领导下，建立由城市规划、建设、交通管理、公用事业、环境保护等多部门组成的协调机构，以制定和实施整体的城市交通政策。

（2）加强规划工作。

在城市总体规划下，编制城市公共交通的专业规划，纳入国民经济和社会发展计划并组织实施。

制定、完善城市交通发展政策，确立城市公共交通在城市交通中的优先和主导地位。

（3）加强城市交通法规建设。

重视和加强城市交通法律、法规的立法、执法和监督工作；尽早制定并实施城市公共交通法规。

（4）重视发挥科学技术作用。

加强科学研究，为政府出台有关措施提供科学依据；为改进运输工具，推动机动车污染控制，改善燃料品质，加强城市交通管理提供技术支持。

（5）重视应用交通价格手段。

城市交通人格政策应当支持交通可持续发展，交通税费收入应当有助于方便大多数人及改善环境的交通方式，加大对公共交通的财政扶持。

（6）重视交通与环境宣传教育。

提高公众的交通与环境意识，鼓励居民使用资源节约和环境友善的交通方式，并自觉遵守交通法规。

4、行动措施建议
（1）实施公共交通优先政策和相应的产业、技术、经济、投资、财税政策。

在同一城市实施统一规划、统一主管部门，统一市场准入制度，统一财税、经济和技术政策，统一执法尺度，统一服务质量标准的方针。

同时还应在道路使用、信号灯控制等方面，为公共交通提供优先。

从优化城市路网的整体通行能力着眼，进一步加快城市道路建设的步伐，增加路网密度，提高人均占有道路面积，建设过境道路。

当前，还应采用有效措施，充分运用市场机制兴建城市停车场等静态交通设施，尽快缓解“停车难”问题。

（2）重视对自行车与行人交通的保护。

在鼓励自行车交通向效率高的公共交通转移的同时，完善自行车专用道，引导自行车交通合理使用，并加强自行车交通管理。

（3）发展城市轨道交通为主的电气化交通。

电动轨道交通，运量大，无污染。

200万人口以上的特大城市，在做好轨道交通线网规划的基础上，要做好发展轨道交通的前期准备工作，根据本地区经济发展水平，可逐步发展城市轨道交通，大城市可以修建无轨电车，对既有的无轨电车、有轨电车设施要进行更新改造，条例成熟的城市还可利用现有铁路，开行近郊列车。

（4）引导个人机动化交通方式合理使用。

要提高大城市中心地区城市道路的使用效率，采取经济手段，鼓励使用公共交通；严格控制高污染机动车的拥有与使用，限制其行驶时间、区域。

（5）通过城市总体规划，使土地利用结构和土地开发合理化，尽量减少交通需求。

大城市应该保持合理的区域功能，大力发展卫星城市；加强就业岗位配置与配套公共设施建设，以利于缩短客运距离，避免交通流聚集，并大力发展公共交通。

（6）加强城市交通与对外交通（城市间交通）的协调发展。

城市是区域交通运输网络的枢纽和节点，必须注重城市交通系统与对外交通系统在空间布局和运行时间上的协调，以发挥多种交通方式联合运输的优势。

（7）加强对交通污染的控制。

把环境影响评价作为判定城市交通政策和工程建设的先决条件之一；积极推进交通战略环境影响评价（SEA）技术。

（8）大力推行在用车的检查／维护（I/M）制度，保持车辆处于正常技术状态。

国家应采取政策措施，严格控制尾气排放超标车型进入市场，鼓励在用车淘汰与更新，按国家标准报废老、旧机动车；制定在用车尾气治理计划，争取在2-3年内使运行车车尾气排放达到国家或地方规定的标准。

控制和减轻交通噪声污染。

（9）加强城市交通管理。

要不断提高城市交通管理水平，推广新技术应用；合理组织交通流；做好路口渠化，改善路口行车条件，提高既有道路网络的通行能力。

（10）进一步提高燃油质量，推广使用无铅汽油，有条件的城市一部分机动车可推行使用液化气、天然气燃料，抓好在用公共汽车、出租汽车改装为燃气汽车的工作。

建议国家尽早实施燃油税，并适当提高汽油税额（特别是低质燃料），将其中一部分税费用于发展公共交通。

5、城市交通与环境改善综合试点项目
建议深圳、大连、昆明、青岛四个城市作为交通与环境综合试点城市，由建设部城建司、国家环境保护总局污控司和中国环境发展国际合作委员会环境与交通工作组与城市政府联合开展试点工作，以推广和检验本建议书提出的各项政策与措施。

引入“绿色交通”理念指导综合交通规划建设
当前，我国大城市普遍存在着道路拥挤现象，交通不畅已成为城市发展的“瓶颈”之一。

郑州市作为近亿人口的省会、陇海-兰新地带重要的中心城市、全国重要的交通枢纽，城市交通问题更加重要和突出，制定科学合理的近期实施性交通规划、管理政策及远期发展战略规划十分必要。

我市于2000年3月成立了"郑州市综合交通规划及快速轨道交通规划领导小组"，并聘请中国城市规划设计研究院、东南大学和郑州市规划勘测设计研究院共同完成了郑州市综合交通体系规划。

在本次综合交通规划中，我们将“绿色交通”理念引入和贯穿规划和实施之中，并结合郑州实际进行了一些探索。

“绿色交通”是一个新的理念，也是一个实践目标。

一般说来，“绿色交通”是为了减低交通拥挤，降低污染，促进社会公平，节省建设维护费用而发展低污染的有利于城市环境多元化的城市交通工具，来完成社会经济活动的协调交通运输系统。

即：追求城市交通的通达和有序、安全和舒适、低能耗和低污染。

可以说，在可持续发展已逐渐成为世界各国现代发展的主导潮流的今天，蕴含了当前可持续发展交通的全部内涵，“绿色交通”正取代传统交通理念，融入现代交通规划观。

在具体规划中，我们主要从以下几个方面引入和贯彻“绿色交通”理念。

一、从战略的高度重视和发展“绿色交通”
时代的发展已使城市交通到了发生质变的关键时期。

从战略的高度重视和发展“绿色交通”是本次郑州市综合交通规划与以往交通规划不同的一个重要方面。

本次交通规划首先完成了郑州市交通发展战略研究这一指导郑州市交通规划和交通发展的纲领性文件，而其中“绿色交通”理念又贯穿郑州市交通发展战略研究始终。

1．进行科学的交通预测和分析
交通宏观预测是对未来郑州市交通空间分布做出预测和判断，并为其后续分析预测奠定基础。

科学的预测和分析是保障交通可持续发展、长远实现“绿色交通”的重要前提之一。

城市交通规划首先将“绿色交通”理念贯彻实施到城市交通预测分析中。

本次交通预测以大量翔实的现状综合交通调查资料为基础，采用科学合理的交通模型，对交通量及交通发展进行预测；在后续的路网供求分析中，综合考虑了路网交通承载能力，环境承载力，以及土地利用的制约，确定郑州市中心城组团道路网的合理配置及规模。

2．合理确定客运交通结构
郑州市客运交通发展研究报告中认为：郑州市正处在选择一种合理的客运交通结构的十字路口。

客运交通结构的发展主要包括三个焦点问题：一是小汽车尤其是私人小汽车发展问题；二是自行车发展问题；三是常规公交及轨道交通发展问题。

按照“绿色交通”体系中绿色交通工具的优先级排序，依次为步行、自行车、公共交通、共乘交通、出租车、私人机动车、货车、空中客运、摩托车，在总量预测各种交通方式特点和优先排序的基础上，综合考虑效率、公平、协调、有序等“绿色交通”原则，兼顾国家经济和宏观政策。

本次交通战略研究为各种客运交通方式的发展制定了合理的比例，并确定了合理的客运交通结构，即2030年，小汽车将由2000年的1.5%上升到15%左右，自行车由48.7%下降到15%~25%，公共交通将由6.47%发展到30%~40%，摩托车由5.36%降低为2%，出租车由1.81%发展到3%等。

从以上规划客运交通结构的发展趋势上，可略见符合我市市情的大力发展公交、降低摩托车比例的“绿色交通”理念。

3．统筹制定各单项交通发展战略
为引导客运交通向合理的客运交通结构转变，我们统筹制定了各单项交通战略和措施，他们既有机联系、相互协调，又具有相对的独立性，“绿色交通”的理念作为主线贯穿其中。

（1）公交发展战略
本次规划公交发展战略目标是：以快速轨道交通为骨干，以公共汽车交通为主体，各种客运方式协调发展，建立一个结构合理、运能与需求相匹配并与环境相适应的客运交通网络体系。

为实现该发展目标所采取的策略大体包括：
1.建立以公共交通为导向的土地利用模式，结合道路网规划和建设，完善公交线网布局和结构，提高公交线
网密度以及站点覆盖率，通过实施公交优先策略和保障政策，改善公交车交通运行环境，建设公交专用道（路），提高公交服务效率。

2.建立以轨道交通为骨架的高、中、低运量俱全的城市交通网络、快速交通走廊以及合理高效的换乘体系，
实现长短距离、快慢速度公共交通的分离和换乘，提高公共交通的运行效率。

3.建设现代化的城市公共交通管理与控制系统、交通诱导系统、交通综合信息系统等，对城市公共交通进行
全面调控。

（2）自行车发展战略
自行车交通目前在郑州市客运交通系统中占据着主导地位，某种程度上降低了城市整体的出行效率。

如何引导自行车交通向公共交通转化，则是实现城市“绿色交通”的关键，主要策略有：在长距离的交通性主干道上弱化自。