和谐社会高速公路路政柔性执法的思考

柔性执法共圆和谐中国梦
-----和谐社会路政刚性管理柔性执法的思考
连徐路政支队第四大队聂畅
内容提要：高速公路路政执法机关肩负保护路产维护路权的重要职责，
面临建控区违法建筑、违法广告牌设立、违法穿跨越、超限运输行为等严峻挑战，暴力抗法事件也时有发生，给和谐中国梦带来一些不和谐的音符，但其本质是人们日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾，是新时期社会发展中人民内部矛盾，路政执法经常处于社会矛盾纠结的漩涡中，本文将路政刚性管理柔性执法作为一个专题谈论，抛砖引玉，以引起人们正确关注。

关键词：以人为本刚性管理柔性执法
习近平主席在第十二届全国人大会议闭幕式上发表重要讲话时指出，国家富强、民族振兴、人民幸福就是实现中华民族伟大复兴的中国梦。

讲话不仅深刻阐述了中国梦的内涵、实质，而且明确指出了实现中国梦的具体途径，笔者认为这同样对路政执法工作具有较强的引领作用。

“路政刚性管理柔性执法”提法是否妥当？定义是否准确？暂且勿论。

提出这样的说法，目的是以直观的生动的概念更好的诠释路政部门文明执法的举措，更好地保证“依法行政”主题的贯彻落实。

一、“路政刚性管理柔性执法”的定义及其辩证关系
法律，是体现统治阶级意志，由国家制定和颁布、公民必须遵守的由国家强制力保证实施的行为规则。

称其“刚性”，就是必须遵守，且由国家强制力保证实施的属性，路政刚性管理是基于公路法律法规的本质要求。

“柔性执法”不意味着放弃刚性执法，而是弥补“刚性管理”不足而提出的概念，笔者认为可以是路政执法人员的工作方法、工作作风、工作态度。

柔性执法在当前应当是路政执法人员追求的最高目标、最佳境界，更具有现实意义。

“柔性执法”是一种“理性、平和、文明、规范”的执法，可适度减少执法的强制力、扩大教育量、缩小对立面。

对于多数群众来说，“柔性执法”也许是有效的，而对于个别根本不把公路法律法规和他人利益放在眼里的人来说，效果显然相当有限。

因此，“柔性执法”也要区别对象，并且还有个度，如果一味“柔性”，就变成失去原则的“柔软”，甚至是对不法行为的纵容了，这对遵纪守法的人来说也不公平。

诸如某村民霸占高速公路桥涵违建搭盖废板材收购厂，在“柔性执法”无法取得实效的情况下，路政部门就应该果断使用“刚性管理”，该取缔就取缔，该处罚就处罚。

否则难以消除火灾隐患，对交通参与者安全构成威胁，也难免会让人怀疑，“对方可能是有什么背景，柔性执法是路政不作为的借口”。

二、柔性执法存在的理论基础
柔性执法，是指国家行政机关及法律法规授权的组织运用非强制手段依法实施的行政行为。

随着以人为本、和谐行政的理念不断深入人心，人民群众对行政主体文明执法的要求也越来越高，而柔性执法作为一种新的执法理念，正逐步渗透到行政执法全过程。

它不仅体现了执法人员和行政相对人之间的良性互动关系，也诠释了“执法就是服务”的科学内涵。

（一）我国法律正当性本质为实施柔性执法提供基本条件
一切权力来自人民，我国的法律充分体现了人民的意愿和民众普遍性要求，以服务公众、造福社会为主要内容，符合广大社会成员的需要和利益。

②柔性执法能够回应多种利益诉求，能使行政相对方感知、领受到法律对其自身的关怀、保障，排除对法律的畏惧、异己感，代之以信任、依赖和自觉遵守，从而使法律实施的社会基础得以牢固。

（二）政府为人民服务的产生目的论为柔性执法奠定良好基础
在我国，政府是人民的政府，全心全意为人民服务是政府工作的宗旨，也是行政执法的宗旨。

“行政机关在本质上既是执法机关又是服务机关，是通过执法为公众提供服务的国家机关。

”因此，作为人民的政府，必然代表了广大人民群众的根本利益，必须努力为人民服务。

行政执法就是通过实现法的精神与思想，来最大限度地实现人民的利益。

（三）柔性执法是行政执法的属性所决定的
我们执法的对象大多是人民群众（驾驶员），遇到的问题大量的属于人民内部矛盾，有的违法行为轻微没有造成后果的，应教育其纠正。

如果言语粗鲁，行为野蛮，不但不能纠正其违法行为，而且会增加违法者的对立情绪，破坏政府形象。

执法讲文明，要求有礼在先，出示证件在先，态度和蔼，教育疏导，以理服人，既是执法人员文明素养的展示，也是行政执法不可缺少的必要程序。

实践表明，大多数违章违法者是通情达理的，只要执法者晓之以理，动之以情，工作做到家，违法行为是会纠正的。

（四）以人为本的价值取向更需要人性化的柔性执法
以人为本，作为一种社会思潮和价值观念，古已有之。

我国古代思想家早就提出“民为邦本，本固邦宁”，强调要利民、裕民、养民、惠民。

马克思主义在科学阐述人类社会发展规律的同时，也指明人民群众是历史的创造者，是推动社会发展的决定力量。

在当代中国，牢记党的宗旨就是要坚持以人为本，始终把广大人民群众的根本利益作为我们一切工作的最高标准。

柔性执法、以人为本的理念，意味着路政执法要以人为中心，关注人的尊严、尊重人的价值、保障人的自由平等权利。

制度安排和政策措施要体现人性、考虑人情、尊重人权，不能忽视人的需要。

我们知道路政执法目的是为了保护路产，维护路权，保障高速公路安全和畅通，但严格执法并不是只有严肃冷漠才能代表法律的公正。

在冰冷冷的法律条文背后更多的是人文关怀，而威严有余，人情不足的执法手段，既不符合现代文明的要求，也与现代法制的原则和基本法理相背离。

（五）柔性执法是我国行政执法实践探索出来的行之有效的执法方式
近年来,在行政管理领域中,行政主体与行政相对人之间的矛盾与纠纷屡屡出现,一些本来可以避免的矛盾不断发生，甚至激化。

其中很重要的原因就是善意的行政目的与生硬的行政手段之间没有实现和谐统一。

而柔性执法寓管理于服务之中，立足宽容、理解、信任，通过引导、沟通、协商，运用激励机制来激发人们主动、自愿地服从行政管理，从而减少行政纠纷，促进和谐行政。

（六）柔性执法有利于提高行政执法效率
行政行为也必须讲究效率，即以最少的人力、财力投入，取得最佳的管理效果。

在柔性执法场合，行政主体可以通过引导、沟通、协商，运用非强制行政方式来调动行政相对人主动、自愿地服从和配合行政管理活动。

在行政管理实践中，柔性执法以柔和的品格和弹性作用，能够缓冲双方的对抗性，改善相对人和行政主体之间的关系，消除行政主体和行政相对人之间的行政摩擦，削弱、抵消强制性的行政权力所固有的伤害，减少相互之间的抗争，降低彼此之间的力量消耗，从而大大提高行政执法的效率，降低行政执法的成本。

三、目前交通执法存在的问题
（一）因物质利益引发的人民内部矛盾大量增加
路政执法是保护路产，维护路权，加强公路安全保护，服务公众便捷出行，促进经济可持续发展的重要保障。

随着改革开放的不断深入和社会利益的不断重新调整，车辆超限运输行为增多、公路沿线违法建房和违法设立广告牌增多、涉路施工和损坏路产的交通事故增多，使路政管理工作难度越来越大，路政执法部门面临的工作压力越来越大。

（二）执法环境复杂，舆论环境先天不足
超限运输驾驶员、广告业主、沿线部分村民法律意识和安全意识落后，对路政执法成见颇深，得不到一些群众和驾驶员的配合和支持。

认为路政就是找麻烦、罚款，造成对路政管理超限运输、违法广告牌、桥涵堆积物等公路违法行为时的严格执法不理解、不配合，甚至出现同路政执法的冲突。

尽管路政人员工作很辛苦，但那些人们通常看不到，而只要你在执法中情绪稍有激动，或者是执法相对人故意制造事端而你不够冷静，处置不当，马上就会引来大量不明真相的路人围观，在同情弱者心理的驱动下，这个瞬间形成的强势群体几乎都会不假思索地站在执法相对人的立场上来指责路政执法。

由于这些情况不可避免地经常发生，个别不负责任的媒体为吸引读者的眼球，借题发挥、以偏概全、哗众取宠，摆出一副必欲置之死地而后快的架势进行不负责任的炒作，加之极少数害群之马自毁形象引发的轩然大波，使得路政执法在人民群众心目中的地位毁誉参半，多年辛苦工作，会被负面新闻报道几句话就抵消了，严重的会影响以后几年甚至几十年的发展。

此类情况，屡见不鲜。

（三）现行公路法律法规虽然基本健全，但仍存在法律规范不配套、不具体、不明确、执法手段单一、缺乏可操作性的问题
如巡查人员当日发现村民李某在建筑控制区内建房。

责令其停工并恢复原状，李某不在现场，施工人员承诺不再施工，当夜建成砖混铁皮房。

路政人员向当事人送达了责令限期拆除的处罚决定。

李某已自行拆了部分砖房，但铁皮房拖延不拆。

问题1、《公路法》对位于公路用地内的临时棚点之类的东西如何处理，规定的比较模糊，七十七条只是说：“…影响公路畅通的，由交通主管部门责令停止违法行为…”，如果当事人经“责令”后，不停止违法行为，该怎么办？相比较八十一条对建筑控制区内的违建的规定要好一点：交通主管部门责令限期拆除…，逾期不拆除的，由交通主管部门拆除…
2、如果强制拆除铁皮棚时，当事人把门锁上或者拒不出来怎么办？铁皮棚是拆散还是转移，要是转移，转移到什么地方去？当事人要死要活的又当如何？我们和派出所商量了，他们说执法主体不是公安，所以他们也不好对当事人采取什么措施。

还有公路法八十一条规定：当事人不限期拆除的由交通主管部门拆除。

最高法院发布司法解释强调，除非经过诉讼程序，法院不再参与针对城乡建设规划中涉及违章建筑的强拆执行。

毕竟拆房子是件头疼的事，交通部门缺少好多相关权力，强制拆除就更困难了。

（四）人员少、管辖里程多，执法力量不足
绝大多数高速公路路政人员不分白天黑夜，不顾日晒雨淋，不论节日假期，为了高速公路的畅、洁、美、绿、安，长年超强度运转，超负荷劳动，含辛茹苦，任劳任怨，在缺少理解、支持与配合的情况下默默奉献，他们的辛劳与贡献理应得到社会的尊敬。

然而由于体制机制因素制约，仍存在执法力量不足等需要完善的问题。

（五）部分路政执法人员重实体轻程序，“不当之法”
个别执法人员忽视了执法过程正当性的价值，导致在执法过程中侵犯相对人的合法权益，不受相对人的信任甚至出现“暴力抗法”来阻止路政执法部门的“不当执法”。

上述弊端的产生和存在有各种各样的原因，但我国传统的刚性、强制性执法理念必定是其中重要的推手。

目前，提升路政柔性执法水平与刚性管理形成互补，已提上日程，未来会在构建社会主义和谐社会中发挥日益重要的作用。

四、提升路政队伍柔性执法水平的对策
（一）积极引导，构建和谐执法环境
一是积极对路政执法人员进行正面引导。

执法人员也要注重自身的身心调节，通过做到“三心”：即多一点“爱心”、多一点“耐心”、多一点“闲心”，塑造健康的生理和心理。

多一点“爱心”，作为执法人员首先要爱岗敬业，对工作充满激情和热情，将工作视为自己的事业，用自己的爱心去精心浇灌、精心呵护；多一点“耐心”，对家人、对同志，尤其是对执法相对人要和气相待，平等沟通，避免产生急躁情绪，有句话说得好“愤怒以愚蠢开始，以后悔告终”，对不良情绪要尽可能地进行克制；多一点“闲心”，工作之余可以开展一些户外运动，如爬山、郊游，亲近大自然，感受天地之安宁和谐，还可培养一些伴你终身的兴趣爱好，如书法、绘画，让心智在笔墨氤氲中得到滋养锻炼。

二是路政执法机关依法对模范守法的单位或个人给予物质、精神鼓励的执法手段，它以正面、积极的方式引导、鼓励相对人参与执法事务，具有强大的教育和导向作用，有利于形成一种良好的守法的氛围。

如对义务路政员或支持路政管理工作的行风监督员、沿线村民、群管网络成员以及维护路产有功的举报人员进
行适当奖励。

三是路政执法机关要采取多种形式，宣传法律法规知识，不断增强全社会知法守法意识；积极发挥舆论监督作用，通过新闻媒体向社会曝光典型案例，在社会上形成“以遵纪守法为荣，以违法乱纪为耻”的社会舆论。

如开展丰富多彩的路政管理宣传月活动。

（二）协调各方关系，服务公众利益
一是对属于同一上级单位主管的行业部门普遍存在某类违法行为时、或因其他管理部门责任缺失造成某类违法行为时，执法机关对相对人的主管部门通过建议函等形式提出管理建议和意见，以获得的有关单位的积极配合和参与。

如地方路政管理部门或高速交巡警等其他部门在高速公路擅自设立标志标牌等非公路标志行为。

二是针对行政相对人因内部制度缺失、疏于管理，或者行政相对人存在的普遍性问题，路政执法机关采取约见其法定代表人或者相关负责人进行谈话劝勉的方式，督促其完善制度、整改自身存在问题的行政指导工作。

如针对高速公路经营公司、收费站、服务区、养护施工单位的行业监管工作。

三是对于已经被执法机关处理过的、在社会上具有普通影响的、重大违法案件，执法机关要定期或不定期地进行回访，以及时了解掌握案件的事后动态。

如交通行政案件处理、处罚工作。

四是对违法行为严重影响社会秩序、造成的危害后果产生了恶劣影响、相对人反复违反法律法规的同类行为，且拒绝整改或拒绝接受行政机关处理的，执法机关可以通过新闻媒体向社会和相关行政管理部门披露公示。

这既是对极少数违法者的惩罚，更是给其他公民以警示。

如针对恶意超限行为、违法设立广告牌、违法建设建筑物等行为。

（三）变被动为主动、变惩罚为帮助
一是路政执法机关采取被动变主动、惩罚变帮助的执法方式。

③路政执法机关给予行政相对人以具体的指示教导、指点带领、指导帮助，使其能够自愿按执法机关指出的路径，或符合行政目标的方向去作出行为。

未经行政许可擅自进行的项目，不应简单粗暴制止，而应告知其许可事项所需要的材料，积极帮助其准备许可事项的前期准备工作。

比如穿跨越高速公路的施工许可项目，不可解体的超尺寸物体的超限运输许可行为。

二是路政执法机关主动和善意地劝说行政相对人不要进行某种活动，以避免不必要的错误和损失，或启发开导行政相对人而使其改正缺点错误或接受执法机关意见，并注意避免将来再犯类似错误。

说服即通过语重心长、耐心细致地讲解道理，使相对人心悦诚服地配合执法机关去实现行政目标。

如针对建筑控制区违法建房、设立广告牌等建筑物和构造物行为。

三是路政执法机关针对行政相对人容易疏忽和出错之处，或是行政相对人没有想到或想不到的问题和事项，善意地告知行政相对人，或以平等身份从旁提醒，促使其加以注意和警惕，避免不必要的错误和损失。

如恶劣天气、施工路段对驾驶员安全通过的提醒。

四是路政执法机关与行政相对人共同商量讨论、交换意见，以就某个事项取得一致意见，或通过商量讨论求得行政相对人对执法机关某些活动的理解和主动配合，促使某些较大、较复杂的问题获得较好解决。

如许可施工项目的现场施工监管工作，针对具体的施工方案的改进等。

五是在某一违法行为高发时段到来之前，路政执法机关以口头或书面形式向
可能违法的相对人宣传、解释法律法规，让他们明白行为的后果，提示、引导、督促其按照法律法规的要求履行义务，加强自律，以尽可能减少违法行为发生的制度。

如在夏收和秋收季节，清理桥梁、桥涵易燃堆积物活动。

六是针对相对人因疏忽大意而违法但违法行为轻微并能及时纠正时，执法机关告诫其立即纠正违法行为，并告知其应明确知晓的行为规范和要求，而不再对其进行行政处理的制度。

如驾驶员在修车过程中因防护不当造成的少量油污路面的违法行为，轻微超限运输行为等。

（四）智能装备提升柔性执法水平
一是智能称重系统，可提高执法效能，破解执法力量不足的难题。

无线单边称重系统随车携带方便，在查获疑似超限车辆时，当场就可以复磅，不需要再动用几名路政人员数台执法车护送到停车场复磅，同时也减少了护送过程中的安全隐患，也提高了工作效率。

二是智能装备，可提供执法保障，破解执法取证难的难题。

执法记录仪为路政执法过程提供了保障，发挥了执法执纪“护身符”的作用。

当违法行为人面对记录着自己一言一行的记录仪时，切实受到了震慑，能够警示其自觉遵守法律法规。

对于个别人员无理取闹、妨碍执法、恶意投诉的，路政员们也终于“直起腰板，敢管事了！”。

2月23日路政员在徐州北收费站治超过程时，一名中年男子叫嚣道“你们没有权利查车，我是镇政府的，我的车是军牌，看谁敢检查”，并对治超队员进行推搡，随行社会人员也趁机起哄，表示“要去你们上级领导那投诉，让你们上媒体曝光”。

执法队员见状，不与其争执，按照规定程序告知其执法记录仪已打开，你先前不理智行为已被记录，你将承担相应法律责任。

见此情形，该男子顿时“软”了下来，立刻哑口无言，也意识到理亏，当即向队员道歉，讲述“酒后心情不好，请求谅解”，一场矛盾纠纷顺利化解。

三是行政权力网上公开，让权力规范运行，提升办事效率，迈过人情关。

登录省交通运输厅行政权力网上公开透明运行系统，打开权力目录窗口，该厅具有的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等229项行政权力一目了然。

让权力在阳光下运行，受益的不仅是办事群众，一些手握领导干部更是深有感触。

网上运行前，审批项目时缺少个别不太重要的材料，找人来说说也就办了。

现在不行，缺少任何一个要件系统就走不下去。

“‘无情的电脑’代替‘有情的人脑’，让路政人员一下迈过了‘人情关’。

”
执法的最佳状态是和谐：执法者与执法对象的和谐，执法权力与公民权利的和谐，执法权力与执法责任的和谐，合法与合理的和谐，实体与程序的和谐，管理与服务的和谐。

⑤经济利益驱动、部门利益膨胀、法律意识淡薄、执法能力差等等，都可能打破执法的和谐状态，诱发种种执法综合征。

古语云：“以和邦国，以统百官，以谐万民”。

构建和谐社会不仅要“以法服人”，也要“以德服人”，同时更应该是刚性管理柔性执法这样一种回归理性的方法手段，这样才有利于建设一个“法治交通”，最终实现交通人的“中国梦”。

2014．9。