公共部门战略管理的本质探寻与实践提升

肇始于上世纪７０年代末８０年代初西方发达国家的政府改革浪潮，打着“新公共管理”等旗号席卷全球，如今不仅丝毫没有消退的迹象，反而呈现愈演愈烈的势头。

究其原因，除了政府自身不断寻求完善的内在动力之外，还有一个重要推动力：新思维与新理论学说源源不断地为其注入新的血液，使其具有顽强的生命力。

这其中就包括战略管理的思维与方法及其理论化形态——
—战略管理学。

我们知道，公共部门与私营部门“在所有不重要的方面都是相同的”［１］
，即二者具有本
质的不同，那么，当战略管理转嫁到公共部门之后，其组织载体发生了根本性改变，它的性质发生了怎样的变迁？与此相对应，在应用中又提出了怎样的新要求？这两个根本问题，关系到公共部门战略管理实践与理论的基本规定性，因此有必要进行深入探析。

一、战略管理的内涵与基本点
战略管理思想和方法源于私营部门，在８０年代的“新公共管理”运动中方被引入到公共管理领域。

因此，对私营部门的战略管理进行简要分析进而得出一般性战略管理的基本点，是分析公共部门战略管理本质的逻辑与理论基础。

目前，学者们就“战略管理”的定义并未达成一致。

一般来看，他们在使用“战略管理”一词时有两种基本的含义：一是战略性的管理，即强调管理过程的战略性安排或管理模式的战略性色彩；二是对战
略的管理，即将“战略”本身纳入管理的范畴，作为管理的一种职能。

笔者倾向于第一种理解，认为一般性的“战略管理”可以界定为：组织根据内外环境的要求，通过对自身各项资源与条件的统筹规划努力实现扬长避短、趋利避害，从而在竞争中赢得优势，进而实现组织长期生存与发展目标的管理模式与管理活动。

从这一定义中可以看出，战略管理的基本点包括：１．以环境为依托。

战略管理与以往管理的显著区别就在于，后者主要把目光投放到组织内部，致力于组织内部要素的优化；而战略管理“试图通过对组织内外环境变量、组织长期目标以及组织角色与环境的匹配
的关注，以提高组织实现其使命的内在能力”
［２］
可以说，战略管理就是将组织置于环境的依托之中，认为组织目标的实现关键在于与环境的互动能力。

因此，战略管理尤其关注环境，将环境分析视作战略管理的基础。

２．以科学化为途径。

组织欲实现与环境的良性互动，就要努力实现自身条件与外部环境的良好匹配，因此，战略管理重视统筹规划自身的资源与条件以扬长避短，在环境形成的机遇与挑战中趋利避害。

为此，就要规定人、财、物、信息等关键性资源运作的规范程式；科学地预测组织的发展环境，合理规划发展目标与发展路线；建立高效的管理机制，采用精确的管理技术和方法；等等。

这表明，战略管理努力将组织的运作纳入科学化轨道。

公共部门战略管理的本质探寻与实践提升
王振艳
（东北师范大学政法学院，吉林长春１３０１１７）
摘要：战略管理虽已成为公共管理的重要途径，但相关理论远未成熟。

唯有进一步厘清其基础理论问题，方能有效指导公共管理实践。

一般性战略管理的基本点可概括为：以环境为依托，以科学化为途径，以竞争为情境，以目标为动力。

这些基本点在公共部门性质的作用之下呈现出新的特征，由此可推出公共部门战略管理的本质。

围绕四个基本点，提出公共部门欲有效地实施战略管理应确立的核心理念、核心内容与核心模式。

关键词：公共部门；公共管理；战略管理中图分类号：Ｄ６３０．１
文献标识码：Ａ
文章编号：１００５－４６０Ｘ（２００７）０４－００２５－０４
收稿日期：２００７－０４－１６
作者简介：王振艳（１９８４－），女，吉林江源人，东北师范大学政法学院行政管理专业２００６级硕士研究生，主要研究方向为行政管理。

２００７年第４期（总第８２期）
Ｎｏ．４２００７ＧｅｎｅｒａｌＮｏ．８２
ＡＤＭＩＮＩＳＴＲＡＴＩＶＥＴＲＩＢＵＮＥ
行政论坛
３．以竞争为情境。

从字面来看，
“战略”一词意指战斗中的策略，后来被引申为在各种形式的竞争中所采取的宏观性、全局性应对措施。

因此，组织在进行战略分析、战略判断、战略规划、战略抉择过程中，是在竞争意识和目的支配之下，把现实或潜在的竞争对手拉扯进自己的思维视野，并据此开展的一系列相关的管理活动。

因此，竞争的情境是战略管理的题中应有之义。

４．以目标为动力。

战略管理作为主观意图十分明显的一种组织行为，具有明确的目的性，其关注环境，关注科学化，关注竞争，目的都在于实现组织长远发展的目标。

正是这种对于组织发展目标的不懈追求，为战略管理的实施提供了源源不断的动力。

二、公共部门战略管理的本质
公共部门战略管理，顾名思义，即战略管理思想与方法在公共部门的具体应用，是指公共部门管理的战略化。

①不难发现，由于公共部门与私营部门性质的差异，当将上述四个基本点纳入公共部门视野进行考察时，无不呈现新的特性，这些新特性相互交织，促成公共部门战略管理的全新本质。

具体而言：
１．公共部门的战略环境。

诚然，任何组织所处的环境都是由诸多要素构成的复杂系统，然而对不同性质的组织而言，这些要素的地位和功能却不尽相同，换言之，任何特定组织都有其关键性的环境要素，对组织发展起着决定性意义，据此在环境系统中占据首要地位。

战略管理既要全面、综合地考量各种要素，更要分析和把握其中的关键性要素。

如果说，市场是企业管理首要的战略环境要素的话，那么，民意则是公共部门在管理过程中应该首先受到重视和尊重的战略环境要素。

市场是个体选择的集合，而民意是公共选择的集合，两者具有根本不同的运作逻辑。

因此，在环境方面存在的实质性差异，决定了战略管理在应用于公共部门时具有着不同于私人部门的本质。

此时，公共部门与环境的战略互动就突出地表现在两个方面：一是民意对公共部门形成的压力和动力；二是公共部门对于民意的顺应与满足。

２．公共部门的战略科学。

对于组织生存与发展来说，科学及其供给的理性、规范、效率等无疑具有无可替代的价值。

失去了科学的庇佑，组织目标的实现的路径就会模糊混乱。

可以说，战略管理的形成与发展本身便源于科学的进步。

科学所具有的客观理性及与此相关的普遍适用性，使其在各种不同性质的组织中均有广泛的生命力，也正因此，产生于私营部门的管理科学才得以不断向公共部门渗透，例如目标管理、全面质量管理、生产流程再造等。

但由于组织性质的差异，公共部门与私营部门适用科学的内容和方式是泾渭分明的。

例如，由于绩效标准的根本不同，当我们试图将企业绩效管理应用于公共部门时便存在很大的局限性，需要作出重大调适。

３．公共部门的战略对手。

如前所述，战略源于竞争对手的存在，战略管理是以竞争为情境的。

私营部门由于具有明确的经营范围与目标领域，其竞争对手较容易识别。

按波特的归纳，包括潜在的入侵者、替代品生产商、行业竞争对手、供应商和卖方。

［３］相比之下，公共部门实施战略管理，其战略对手并不那么容易识别。

这是因为：首先，公共部门自身是一个横向职能分工、纵向层级节制的统一体系，任何部门、任何层级的公共组织在社会中都是独一无二的，因此，没有来自公共部门自身的竞争；②其次，公共部门与私营部门分居不同的社会领域，承担不同的社会功能，因此，一般来说，私营部门也不能构成公共部门的战略对手；③最后，从国际范围来看，随着全球化进程的推进，各国之间的竞争不断加剧且日益体现在公共部门能力的竞争上。

但这种国际间的竞争，在目前尚未成为一国公共部门开展公共管理时的主导考虑因素，因此，也不宜界定为战略对手。

那么，公共部门战略管理中的战略对手到底是谁呢？我们知道，公共部门存在的主要意义在于维护公共秩序、处理公共事务、解决公共问题、增进公共利益。

换言之，公共部门的合法性在于公民意愿与利益的达成和实现。

满足了公民需要，公共部门也就获得了合法性与民众基础，从而能够顺利前行；反之，违背、扭曲或忽视了公民需要，就会陷入举步维艰的境地。

在这个意义上可以说，公共部门首要的“战略对手”便是民意，战略管理实际上是实践政治民主的一种途径。

４．公共部门的战略目标。

战略目标是组织实施战略管理的意图和动力。

私营部门的战略目标往往包括销售利润、市场份额、组织效率等，它们无不指向组织
①笔者认为有必要在理论研究中区分“公共部门战略管理”与“公共战略管理”两个概念。

可将前者界定为公共部门的战略化管理，将后者界定为对公共部门战略即“公共战略”的管理。

显然，两者具有不同的研究范围和内容。

②中央政府各个部门之间、中央与地方政府之间、不同地方政府之间在市场、资源、人才等方面虽然存在着竞争，但由于本文探讨的是作为整体的公共部门的战略管理，因此这里不将公共部门自身设定为竞争对手。

③在“新公共管理”理论倡导的私营化、社会化改革以及“公共治理”理论倡导的公共治理模式中，私营部门被纳入公共管理中来。

但笔者认为，从目前私营部门参与公共事务管理、公共服务提供的范围和内容来看，它充其量算是公共部门的补充，尚未达到与公共部门齐头竞争的程度。

自身的生存与发展，因此是直接的、明确的，也是易于衡量和把握的。

公共部门与此不同，因其管理内容的广泛性和追求价值的多元性，加之所谋求的是公共利益，因此其战略目标是间接的、模糊的、难以辨识的。

①正如波兹曼指出的那样，任何公共管理者都面临着两个议程：一是经济发展议程，二是社会发展议程，政府战略管理不能像企业战略管理那样仅仅考虑经济增长，而必须把经济增长与经济平等、社会进步结合起来。

［４］尽管如此，这些模糊的目标仍然限定在一个基本的框架之内——
—体现民众意愿，增进公共利益，由此为我们把握它们提供了些许现实的线索。

从以上公共部门的战略环境、战略科学、战略对手与战略目标四个基本点的性质观之，公共部门战略管理的本质可总结为：通过对环境的回应，以科学的途径实现民主的价值，在此基础上实现公共部门自身的发展诉求。

明确这一本质，是在公共部门实践中有效实施战略管理的前提和基础。

三、公共部门战略管理的实践提升
公共部门若要有效运用战略管理妙方，就必须紧紧围绕其关键要素与本质特征，提升公共部门战略管理实践的品质。

品质的提升，取决于以下三个方面的努力：（一）树立公共部门战略管理的核心理念
１．环境意识。

公共部门应树立强烈的环境意识。

要仔细研究环境的时空特性，使公共管理顺应环境的要求；要密切关注环境的变迁，及时、有效地做出回应；要积极引导环境的发展，实现公共管理与环境的良性互动。

其中最为关键的是公共部门对作为环境要素的民众意愿与利益的重视和敏感。

２．科学态度。

公共部门应持有严谨的科学态度。

要崇尚公共管理的科学化，克服经验式管理、随意性管理的弊端，在恰当的条件下适度回避政治、情感、直觉等非理性因素的影响，从而提高管理效率；要注重科学理论的应用，积极引进先进的管理理念和方法。

３．民主价值。

公共部门应以民主为首要价值。

要坚持以人为本，将社会公众视为上帝，将满足社会公众诉求和利益的能力作为衡量自身竞争力的标准。

要在公共管理和公共服务中倡导民主观念，自觉运用听证、民意测验、公民参与等现代民主方式和方法。

４．目标动力。

公共部门应以公共利益和组织发展的双重目标作为行动指南和动力源泉。

其中，增进公共利益，使公共管理达成改善民生之效果是直接的目标；在此目标基础上，使公共组织自身获得广泛的合法性与民众支持进而实现公共组织自身发展是内在动力。

（二）确立公共部门战略管理的核心内容
１．环境管理。

环境是公共部门战略管理的逻辑起点，因此在实施战略管理过程中要首先并且始终注意环境的特性与变迁。

战略管理中对与环境相关因素进行的管理即环境管理的主要内容包括：环境监测，即对公共部门所处的环境进行全方位观察、监视和检测，以便及时掌握各种环境变量的信息；环境描述，即依据环境监测所得的信息，对环境特性进行客观、精确的描述，以便可以直接作为战略管理的根据；环境预测，即运用科学的方法和技术，预测未来一定时期内环境的可能走势，这是战略管理着眼长远的必然要求；环境评价，即结合组织的内部条件，对环境为组织带来的机会与威胁、组织对于环境而言的优势和劣势进行评价与定位，简而言之，就是进行ＳＷＯＴ分析；环境应对，即公共组织对环境进行实质性反应，这是战略管理的核心过程。

２．绩效管理。

所谓绩效，是指效率（ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ）、效果（ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ）、经济（ｅｃｏｎｏｍｙ）。

它们是科学与管理活动孜孜以求的东西，更是公共部门战略管理的基本保障，没有效率、效果和经济，任何完美的战略规划都不能达成令人满意的管理结果。

在战略管理中与此相关的内容即是科学管理，其核心要求是应用科学的理念、方法与技术对公共组织的运转进行设计、规范和控制，力求以最小的投入获得最大的产出。

３．价值管理。

公共部门因公共价值而存在，其战略管理活动也应以价值为灵魂。

在社会价值多元化、公共价值日益复杂化的情况下，对价值的管理是保证公共部门战略管理方向性的重大问题。

很难想象，如果公共部门战略以个别集团利益为价值向导，会对公共部门自身以及社会带来怎样的结果。

价值管理的主要内容包括：价值梳理，即对现存的各种价值进行统计、排序和评价，为价值选择奠定基础；价值选择与确认，即在诸多价值中进行取舍，并赋予选中的价值以核心地位，排除与之对立的价值，分布与之相容的价值；价值实现，即通过具体的活动保证价值的贯彻与实现。

４．目标管理。

公共部门的目标是一个融合多种因素、分为多个方面和层次的复杂结构体系。

它融合了环境要求、效率追求与价值取向，既是三者各自的具体化，又是三者整合形成的一体化，因此对复杂的目标体系进行管理是保障战略目的实现的重要环节。

目标管理的具体内容包括目标搜寻、目标确认、监测实施、追踪控制、调整完善等。

（三）建立公共部门战略管理的核心模式
公共部门贯彻相应的战略管理理念、实施相应的
①此处“间接”是指公共部门的战略目标不可能、不可以直接指向公共组织的自身利益，而必须在增进公共利益为自己带来合法性的基础上，借此“中介”来实现组织自身的生存与发展目标。

战略管理内容，所形成的较为稳定的行为方式、风格与程式即为战略管理模式。

依据上述分析，可将公共部门战略管理的核心模式总结为四种：
１．环境回应模式。

即公共部门以环境为中心的管理模式，它是针对环境的特性与变迁，通过顺应环境、满足环境要求而开展公共管理的模式。

该模式的核心是增进“政府回应能力”，即要求政府能够积极地反应并回答通过各种途径表达出来的公民意志。

［５］基本程式为环境确认。

包括收集环境信息，形成环境描述，作出环境评价，达成环境共识；制定回应方案。

拟定可选择方案，将各方案与达成的环境共识进行匹配并评优排序，选择回应方案；实施回应方案。

包括执行回应方案，监控其执行效果，结合环境变迁对既定方案进行调整；评估回应方案。

包括评估回应目标的实现程度以及环境受到回应之后的改善情况等。

评估的结果又会影响接下来的环境确认，如此进入下一个循环。

对于公共部门战略管理的环境而言，民众意愿与利益是最主要的环境要素，因此回应管理模式实质上是对民主的回应方式。

２．科学理性模式。

即公共部门像企业那样崇尚科学理性，运用系统性的科学管理理论与方法，对公共管理的活动过程进行塑造而形成的公共管理模式。

该模式的核心是科学管理方法与技术在公共部门的具体运用。

在科学管理理论层出不穷的今天，公共部门的科学理性管理模式亦具有多种不同的具体形式，例如，绩效管理、全面质量管理、成本控制等。

３．民主运作模式。

即公共部门崇尚民主价值，关注活动过程的民主性，并为此广泛采用各种民主形式与方法形成的公共管理模式。

该模式的核心是更加重视公民意愿在公共管理中的价值，扩大公民在公共决策与实施过程中的权力比重以及参与事项的范围。

具体模式如公共服务价格的听证制、典型公共事务裁决的陪审制、公共项目规划方案的群众征集制等。

４．目标导向模式。

即公共部门以目标为中心的公共管理模式，它是目标管理理论在公共部门的具体运用。

具体而言，是指公共组织自上而下的各个管理层次分别制定目标，形成统一的目标体系，并对各自目标的实现承担责任（即进行自我控制），通过各层目标的实现进而达成组织战略目标。

该模式的核心是公共组织各层目标的合理制定与分配。

需要指出的是，上述公共部门战略管理的四种核心模式，一方面存在一致与相容性，如环境回应与民主；另一方面也有矛盾与冲突性，例如科学理性与民主。

对于公共部门来说，任何一种模式都不是全能的，现实中只能最大限度地谋求四者的契合。

参考文献：
［１］彭和平，竹立家．国外公共行政理论精选［Ｍ］．北京：中共中央党校出版社，１９９７：３３１．
［２］陈振明．公共部门战略管理途径的特征、过程和作用［Ｊ］．厦门大学学报，２００４（３）．
［３］周三多．管理学——
—原理与方法［Ｍ］．上海：复旦大学出版社，２００３：３０２．
［４］张钢，张守华．公共部门战略管理研究的主题和方法［Ｊ］．浙江社会科学，２００５（２）．
［５］顾建光．现代公共管理学［Ｍ］．上海：上海人民出版社，２００４：２２７．
（责任编辑温美荣）。