我国政府购买教育服务的价值取向和目标选择

我国政府购买教育服务的价值取向和目标选择
毛明明;高晶
【摘要】政府购买教育服务作为教育服务生产和供给领域改革的新路径已经在我国逐渐起步并取得了一定程度的进展.政府购买教育服务的的价值取向应指向公共价值理性,这一价值包含三个前提,即目标群体指向、购买内容指向和服务承接主体指向.政府购买教育服务从促进活动自身发展这一基本目标,到实现共同体成员的公共利益这一根本目标,最终实现人的价值这一终级目标,描绘出我国政府购买教育服务活动的发展愿景.
【期刊名称】《宜宾学院学报》
【年(卷),期】2016(016)009
【总页数】8页(P44-51)
【关键词】教育服务;政府购买;价值取向;目标选择
【作者】毛明明;高晶
【作者单位】贵州师范大学历史与政治学院,贵州贵阳550025;中原工学院信息商务学院,河南郑州451191
【正文语种】中文
【中图分类】D632.1;G40-053
行政实践是一种具有价值理性的行为，这种理性的价值取向表现在行政活动就是要满足公众需要的效用性。

如果政府过分强调行政活动的工具理性，必然会导致公共管理漠视自身的根本价值和最终目标，从而使政府沦为在行政活动执行和管理中的
冷漠工具，最终使公共性价值流失殆尽[1]197。

在政府购买教育服务这一行政活动中，首先要回答的是价值取向问题，即政府在购买教育服务时所持有的态度和立场。

这一命题主要包括三个价值前提：政府应该为谁购买教育服务？政府应该购买什么样的教育服务？政府应该向谁购买教育服务？其次，要在价值取向的基础上对政府购买教育服务有一个相对清晰的目标定位。

价值取向的确立将直接决定政府购买教育服务的目标、态度行为和发展方向，而购买目标的树立也将直接回应价值取向并指引着政府购买教育服务活动的发展前途。

在政府提供公共服务的一系列行政活动中，直接的服务接收者是公众，不同的行政活动针对不同的公众，但是针对政府购买教育服务这一具体的实践活动，确定教育服务受众即确立购买对象是进行有效购买的前提。

政府公平公正地去提供教育服务是其基本职责所在，但现实中教育服务的不公平供给已然引起了社会的强烈关注，政府购买教育服务的主要目的之一就是保障不同群体对教育资源的公平享用，这正是确立政府购买教育服务受众的逻辑起点。

(一)教育资源禀赋不足的群体。

在20世纪早期，经济学家为了解释比较优势理论
提出了资源禀赋学说，资源禀赋主要包括自然资源禀赋和要素资源(如资本、劳动力、制度、信息等)禀赋，这两类资源的多寡将会直接导致一个国家和社会的发展
格局。

在教育资源领域，一个地区和学校的资源禀赋必然也造就了义务教育阶段的不公平问题。

特别在我国二元制社会结构的制约、区域经济发展水平的不一致、教育观念的落后和教育政策的倾斜、社会权力和财富的分配不均等导致不公平现象更加明显。

教育公共利益分享的公平性包括入学机会公平、资源分享和对待的公平、成功机会的公平[2]237。

但从我国的现实环境来看，城乡之间受教育机会并不平等。

自我国实施九年制义务教育以来，虽然农村儿童受教育的状况有所改善，但是由于相关制度的欠缺，农村义务教育仍然表现出受教育儿童的高辍学率和低入学率的特征。

加上农村教育观念的落后以及落后的经济发展水平，较之城市和发达地区，
无法享有同样的教育权利和教育机会。

另外是学校和学校之间资源的不平等。

《中国青年报》在2015年3月通过问卷网进行了一项2 159人参与的网络调查，57.2%的受访者认为，当前的教育不公平主要体现在城乡教育资源投入的巨大差距上[3]。

无论是不同区域之间的学校还是同一区域内的不同学校，在硬件教学资源和软件教育资源之间的差异必然导致教育质量的不平等。

政府购买教育服务的目的就在于尽可能地均衡配置教育资源，缩小不同群体之间教育资源禀赋的差异。

(二)特殊受教育的群体。

机会平等主要包含两个层面的含义:第一是共享机会平等;第二是差别机会平等。

从它们的性质上来看，共享机会平等更接近于基本权利的绝对平等；而差别机会平等则趋向于非基本权利的相对平等。

如果城乡之间和地区之间的差异造成了接受义务教育共享机会的不平等，那么特殊受教育群体接受不了正常儿童应该接受的义务教育则导致了差别机会不平等。

在政府提供教育服务的过程中，如何在保证共享机会平等的基础上主张差别机会平等，进而规划和制定相关的政策建议是政府的应担负的主要责任之一。

在我国社会转型期，特殊受教育群体不仅是指贫困地区和贫困村庄的儿童，还应包括聋哑儿童、身体残疾儿童以及跟随农民工父母外出务工的流动儿童等特殊儿童群体[4]。

对于这些特殊群体，他们可能在一个或多个方面缺乏权利行使的可行能力，这就需要特定机构为之提供相应的教育补偿和教育协助。

在这些特殊群体中值得注意的是农民工随迁子女(流动儿童)的教育状况。

首先是户籍制度和经济因素等诸多求学“门槛”不能让特殊群体儿童和城市学龄儿童一样享受同等的教育机会。

再加上农民工流动性大，课改进度和教材存在的差异，他们很难有机会进入当地优质学校学习，同时，为了迎合这种教育需求，在工地周围出现了大批农民工子女学校，但是这些学校的资质和办学条件却参差不齐，教育质量也令人堪忧。

因此，政府可以通过购买的方式与教育社会组织开展教育服务合作，充分发挥教育社会组织的公益性和志愿性的价值取向，以此来保障特殊受教育群体能接受到具有差别性质的教育服务机会。

(三)多元教育需求的群体。

教育需求可以分基本的教育需求和选择性的教育需求。

随着我国区域发展的差异性越来越大也导致社会分化越来越严重。

义务教育面临的是学校和公众需求的日益多元化，比如教育信息化的需求、课程建设的需求、优秀师资的需求、学生个人选择的需求等。

这就构成了目前我国教育的主要矛盾，即人民群众日益增长的多元化的教育服务和教育资源的需求与政府自身不能完全满足这种需求而产生的矛盾。

如果教育系统只提供相对均质的、普惠性的教育服务，即基本的教育服务，显然很难让公众满意。

特别是当今社会对人才需求多元化，当前的教育供给模式很显然已经不能适应现实的需求。

因此，通过政府购买教育服务的方式，为这些多元教育需求群体提供可供选择的、个性化的、特质化的教育服务不仅是政府的基本职责，同时也是满足社会和个人多元发展需求，提高教育系统满足公众多元教育需求的能力，实现教育公共治理的路径选择之一。

为了更加深刻领会政府购买教育服务的价值所在，政府就要充分认识到什么样的教育服务最能满足公众的公共需要。

公众需要和公共利益是实现行政价值的关键因素，因此，确立公众的教育服务需要，将直接决定着政府购买教育服务活动的发展方向，同时这也是清楚划分教育服务购买边界的一项重要依据。

(一)购买学位
根据我国《义务教育法》的规定，保障随迁子女接受义务教育，是推进教育公平的一个重要基础。

随着大量农民工进入城市务工，如何解决好随迁子女的求学问题是政府部门的重要职责之一，政府不能以公办学位不足为由，而把他们拒之门外。

政府通过购买学位的方式为农民工子女提供接受义务教育的机会，从而解决在大中城市出现的“上学难”问题，这是政府间接履行教育职能的一种方式。

从内涵概念来看，政府购买学位(购买学额)指的就是政府为了解决农民工随迁子女的求学和入学问题，由政府出资，向民办教育机构或民办学校购买“入学位置”，让这些流动儿童到民办学校读书，为其提供基本的义务教育服务。

这就意味着，无论是到公办学
校还是民办学校，政府都是按照公办学校标准给予民办学校生均教育经费补贴，即他们享受到的政府补贴和支持是一样的。

政府通过购买学位的方式来提供教育服务，既节省新建公办学校的大笔投入，又补充了公办教育资源的不足。

在地方政府实践中，政府购买学位最早出现在上海浦东、深圳等地，为保障随迁子女能接受义务教育而进行了积极尝试，并取得了明显的成效。

(二)购买教育管理服务
政府购买教育管理服务是破解区域间和校际间教育资源不均衡，实现教育公平和扩大优质教育资源辐射范围的有益尝试，具体来说就是政府向专业教育组织购买管理服务，即委托专业教育组织管理公办资质薄弱学校或民办学校，专业化机构按购买契约履行职责，政府为其管理支付相应的费用，这种做法又叫教育服务的“委托管理”(图1)。

作为政府公共教育服务方式改革的主要措施和探索教育均衡化的一种
新途径，这种委托管理的方式旨在构建教育管理领域有效的管理体制和运行机制，通过“管、办、评”的分离和联动，来拓展区域内、外的优质教育资源。

政府购买教育管理服务的基本模式就是由政府或教育行政部门选取拥有优质教育资源的学校，并由这些学校派驻管理团队，对办学资质较差、需要提升办学水平的学校，进行整体的、全方位的管理，最终提升其办学水平；在委托管理期间内，受援学校的办学性质以及和政府之间的隶属关系不改变；政府按照双方签订的委托管理合同来支付一定的管理费用，要求支援学校在一定期限内承担受援学校的办学责任，达成托管目标，并委托第三方评估机构对其托管效果和办学成效进行评估，直至整个合同的结束。

政府购买教育管理服务的中心任务就是：将中心市区优质经验(资源)辐射到周边受援学校，让受援学校能够借助、分享这些优质资源，并将这些优
质资源与周边学校自身资源融合。

其终极目标就是：被托管学校全体师生能够得到可持续发展并实现有效的自我管理。

(三)购买教育评估服务
在一般的市场交易活动中，购买方十分注重购买价值的实现，即“买的到底值不值”。

从商品学视角看，既然教育服务可以通过购买获取，那么作为一种商品形态的教育服务就必然有它的价值和使用价值，价值通过政府购买这一行为可以体现出来，而使用价值则需要通过服务的渐进过程来体现，但是购买教育服务的主体并不一定是直接消费和直接使用教育服务的主体，这就需要第三方来评估教育服务的供给质量，因此，教育评估服务也就随之产生了[6]。

在政府购买教育服务的过程中，作为购买方的政府在用纳税人的钱去购买教育服务时，应注重对公众的承诺能否实现，选择专业的、立场中立的教育评估机构来评估承接主体供给教育服务的质量，对购买教育服务的成功实现起着关键性的作用。

另外，政府主要是通过购买的方式来选择教育评估方，这一行为也可以称为政府的“双重委托”，因为政府在购买教育服务与服务承接方签订协议后实现了第一层次的委托，而通过委托评估方来评估承接方提供的教育服务质量是第二层次的委托。

因此，政府购买的教育评估服务可以看作是帮助政府为购买行为作出一个公平、公正的检验。

(四)购买其他教育服务
基于公众的多元教育需求，政府除了购买学位来满足随迁子女的义务教育需求，购买管理来发展资质薄弱的学校，购买评估来保证购买活动的有效进行，还存在一些特殊的教育服务需求群体，比如残障儿童，他们同样享有平等的接受教育的权利。

政府可以通过购买的方式，为这些儿童提供特殊教育服务，通过“送教上门”来保障他们完成义务教育阶段的学习；针对特殊需要的学校，政府还可以通过购买师资培训、购买教育研究项目、购买课程咨询服务、信息服务、技术服务等支持性的“软件服务”，以及购买教育发展所需的基础设施和工程建设等“硬件服务”。

我国学者周翠萍认为，在基础教育阶段政府购买教育服务的范围和类型可以从核心教育服务和非核心教育、学校教育和非学校教育进行划分。

核心的教育服务例如教育政策的制定、教育财政的投入、教育质量的保障和监控等只能由政府提供，非核心
的教育服务如校车接送、后勤物业等可以由市场或公民社会领域中的教育中介组织来提供，对于处于核心和非核心中间的教育服务比如学校管理、课程改革、教师培训等则可以由营利性或非营利性的具有较高专业资质的教育中介组织来承担。

对于基础教育阶段的学校教育，如公立幼儿园和小学的教育，政府应提供基本的、公平的、普惠的教育服务，而对于为满足异质性的、多元化的、多维层次的非学校教育则可以通过政府、市场和公民社会共同参与的方式来提供，由此可见，在理论层面上，只要具备完备的法律法规和成熟的教育服务市场的条件，除了政府核心的教育服务，其他教育服务都可以通过政府购买的方式向社会和市场让渡[7]180-182，如图2所示。

“政府应该向谁购买教育服务”回答的是谁有资质可以作为教育服务承接主体这一问题。

从理论上来说，只要自身拥有优质、优量并且能达到政府要求的教育服务供给主体都可以成为承接主体，如果按照承接主体所属体制范围的不同可以分为体制内的承接主体和体制外的承接主体。

(一)体制内服务承接主体
体制内承接主体不仅包括政府部门、教育行政组织在内的公共教育组织，同时还包括学校等各类事业单位，政府向体制内组织机构购买教育服务其实就是教育服务在体制内提供方式的转变，这种方式在国外叫做“体制内部合同”或“政府间协议”[8]73，即一个政府可以雇佣或付费给其他政府以提供教育服务，比如一个地方政府通过付费的方式委托另外一地方政府进行师资培训，政府和高等院校合办义务教育阶段的中小学、政府和公办学校合办教育类社会组织，以此来充实教育服务承接主体等。

(二)体制外服务承接主体
体制外的承接主体按照所属的性质不同可以分为营利性(市场)教育机构和非营利性(社会)教育机构两大类。

在市场经济环境下，由于非营利组织具有“非分配约束”
的天然使性，这就使它在供给差异性和多样性的公共服务方面，拥有其他组织所无法比拟的优势，这也为它们能成为政府的合作伙伴提供了良好的条件[9]。

非营利
性民办教育机构是指由捐资形成的财团法人举办的民办学校，这类学校不以营利为目的，学校的盈余只能用于民办学校自身的再发展，不得在举办者及管理者之间分红，政府对此应作出了严格的规定。

营利性民办教育机构是指由营利性的社团法人或私人、合伙人投资举办的民办学校，这类学校以营利为目的，学校的盈余由投资者内部处理。

营利性教育机构(学校)属于特殊的企业类型，办学资金来源于自主筹款，在办学动机上也含有一定程度的营利性，并且通过市场机制来运行，随时都面临着被市场淘汰的危险，因此这类组织只有不断提升自身能力，朝着优质方向发展，为社会生产高质量的教育服务，为学生和家长提供高于普通公立学校的优质教育以及基于特殊发展的多元选择，这也为其成为政府购买教育服务的承接主体提供了可能。

一般而言，硬服务由于其具有可测量性，更适合外包给营利性组织，而像教育服务这种软服务由于质量和效果较难测量，更适合外包给非营利组织。

非营利教育机构属于民办非企业单位，不以获取利润为目的，它是以充当某一中介组织角色，执行某项公共事务为目的而成立的组织，具有公共性、非营利性、提供教育服务无偿和低偿性等特征。

这类教育机构一方面常常在供给特殊教育需求(残障儿童、贫
困地区儿童等)的义务教育中发挥着重要作用，如特殊教育学校和公益教育组织等；另一方面这类教育机构因其自身的专业性和运行系统的完整性、科学性而向薄弱学校和个人输出“造血”功能，如教育管理咨询机构、教育评估机构等。

无论是体制内还是体制外，只要承接主体自身拥有优质的教育服务资本都可以进入政府购买的视野范围。

例如，政府可以购买具有国际性质教育社会组织的先进技术和理念，也可以购买官方教育社会组织拥有的较高合法性和良好导性的教育服务，还可以购买草根教育社会组织针对弱势群体的教育服务。

比如国际NGO有较成熟的理念和较先进的技术，因此政府可以向他们购买能力培训和技术；官方背景的
NGO有着很强的合法性、非常完整的组织体系以及较强的动员能力，政府可以向他们购买宣传、倡导等项目的实施；草根组织具有其他组织无可比拟的贴近弱势人群的优势以及较为灵活的工作节奏，所以政府可以向他们购买弱势人群的直接服务。

教育服务作为公共服务的重要组成部分，虽然《政府购买服务管理办法(暂行)》为教育服务的承接主体作出了一个总体框架，但是在政府购买教育服务的过程中，教育服务的承接主体无论在体制内还是体制外均多种多样。

在现实中一个好的教育服务承接者应该是出价合理、功能匹配、符合国家教育政策发展方向、能够提供优质教育服务的政府合作者。

这就要求政府在选择承接主体时，提高甄别能力，事先对这些承接主体的资质以及购买预算进行评价，以确定购买对象和购买标准。

这不仅是政府购买教育服务做到公开、透明的内在要求，同时也是政府购买到“质优价廉”的教育服务，做一个好的“买家”的外在保障。

休斯认为新公共管理的本质就在于要有明确的结果指向，并把这种结果融会贯通在公共组织的目标和责任当中[10]176。

从广义上讲，政府购买教育服务的愿景就是政府最终想实现什么？它根据政府购买教育服务当前的现状和发展需要，来清晰地描述政府购买教育服务的前进方向和理想状况，并帮助政府了解自身为之应该去做的事情。

(一)政府购买教育服务价值层面。

从政府购买教育服务本身的价值来看，通过对政府购买教育服务活动的不断探究，从而促使其自身得到更高层次和更广范围的提升和发展，这是政府购买教育服务的基本目标。

第一，通过政府购买教育服务活动来推动与我国地方社会和经济发展相适应和相匹配的购买制度体系建设。

第二，通过政府购买教育服务活动来创新购买技术手段和购买模式的运用。

第三，通过政府购买教育服务活动来持续修正包括准入机制、招投标机制、监管机制、评估机制、退出机制等在内的购买运行机制。

第四，通过政府购买教育服务活动来促使我国教育服务市场的不断成长和成熟以及公民社会的不断关注和参与，并在社会中形成一个
高度认同的教育服务购买文化。

第五，通过政府购买教育服务活动来识别和发现购买过程中的问题和风险，并能够探索出一套教育领域的政府购买风险防控策略。

(二)政府发展价值层面。

从政府发展的价值来看，维护公平正义和公民合法权益是地方政府的首要价值目标，为共同体成员实现公共利益，这是政府购买教育服务的根本目标。

政府购买教育服务涉及到多个利益主体，如何在购买教育服务的过程中，通过提升地方政府的购买能力来平衡各主体之间的关系，并妥善处理主体间的利益诉求，是实现政府发展价值必然要思考的问题。

这也为我们明确了政府购买教育服务的目标取向：首先，政府应该通过创新公共教育管理理念，积极转变教育职能，建构起一个多元参与的公共教育治理体系，从而使政府、服务承接主体和服务受众之间的关系能得到良性的发展，并形成一个政府有效管理、市场和公民社会普遍参与和监督的政府购买教育服务格局；其次，政府通过不断提升自身的购买能力和购买技术，来积极探索出政府购买教育服务的有效管理模式，进而推动政府购买工作的不断发展；再次，通过政府购买的方式来为公众提供教育服务，一方面不仅要尽可能地去提高政府教育服务的供给效率和效益，而且要全面提升教育服务的供给水平，最大限度地满足公众的教育服务需要，为缓和多元教育服务和优质教育服务之间的供需矛盾提供有效的解决路径。

最后，政府应发挥关键的购买主体作用，通过机制和制度的建设，营造出一个平等、公平、和谐的各类主体参与购买活动的环境氛围。

(三)教育价值层面。

从基础教育①的价值来看，基础教育的本质在于它的全民性和基础性，特别是基础教育中的义务教育是“以培养完善的人为终极目标的公平教育”。

因此，用公平的和优质的教育服务来发展人，最终实现人的价值，这是政府购买教育服务的终极目标。

我国义务教育发展的价值目标概括起来就是实现法定的“义务教育公共利益”，这种公共利益是由宪法及宪法精神所确定并由《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国务教育法》明确表达的[2]318。

在中国义务。