也谈劳动法适用范围的扩大——与吴忠民先生商榷.

也谈劳动法适用范围的扩大——与吴忠民先生商榷
2004年2月19日的《南方周末》发表了吴忠民先生的《劳动法亟待修改》（以下称“《劳》文”）一文，主要谈了扩大劳动法的适用范围、强化社会保障的重要性以及完善集体合同制度等三个问题。

笔者拜读之后，对吴先生关于扩大劳动法适用范围的论述有不同看法。

吴先生在《劳》文中称，作为面对所有社会劳动者的《劳动法》，理应具有普适性，而“大部分在农村中耕种土地的农业劳动者被排除在《劳动法》之外，相应地，农村大部分劳动者同劳动相关的基本权利的保护也就无从谈起了。

”并且，“这种作法的结果，必定会形成大面积的、厚此薄彼的身份歧视现象，固化中国社会已有的城乡二元机构，妨碍城乡的协调发展，妨碍城市化进程的健康推进。

”笔者对吴先生扩大劳动法适用范围的主张非常赞同，但认为将农业劳动者纳入劳动法的保护范围并无可取之处。

在这里，吴先生误读了劳动法中“劳动者”的内涵。

“劳动者”是一个涵义非常广泛的概念，在社会学和法学上各有不同的理解。

社会学意义上的劳动者，是指在社会生产领域从事劳动、获得一定职业角色的社会人。

1按照这一定义，凡是以从事劳动获取合法收入作为生活资料来源的公民，不分劳动的内容、性质和地位与身份，都可称为劳动者。

这样，不仅普通工人和各类专业技术人员是劳动者，而且农民、企业的经营管理者也可以说是劳动者，因为他们所从事的工作，均是社会生产过程中的一个组成部分。

显然，吴先生即作此种理解。

但法学意义上的劳动者有所不同，法律是以一定的社会关系为调整对象的，法学意义上的劳动者必须纳入到劳动法的调整对象——劳动关系中加以界定。

劳动关系是劳动者和用人单位在劳动过程中发生的社会关系，劳动关系产生的前提是劳动力的所有和使用发生了分离，即劳动者把自己所有的劳动力的使用权让渡给用人单位，由单位在劳动过程中管理和支配，由此双方形成劳动关系，进而受劳动法的调整和规范。

可见，法学意义上的劳动者是在劳动关系中与劳动力使用者——用人单位相对应的一方主体，具体来讲，是指按照法律和合同的规定，在用人单位管理下从事劳动并获取相应报酬的自然人。

2如果脱离了“用人单位”这个范畴，就无法清楚地界定劳动法上的“劳动者”。

综观世界各国的劳动法，除非在企业化的农场里从事有组织劳作的农业工人外，分散地、自给自足的农业劳动者（即农民），从来都没有被纳入劳动法的调整范围。

道理很简单，农民没有用人单位，他们自己支配自身的劳动力，自己安排自己的劳动过程，他们不属于法律意义上的“劳动者”。

这种特征在小农生产方式还占统治地位的我国农民身上体现得尤其充分。

因此，笔者以为农民不应被纳入《劳动法》中“劳动者”的范畴（当然，当农民兄弟们进了企业成为“农民工”时就另当别论了）。

需要说明的是，这并不意味着农村劳动者的权利就可以被漠视，城乡二元机构就应当被固化，农村劳动者同劳动相关的基本权利的保护可以通过与“三农”问题有关的法律，比如《土地承包法》、《耕地保护法》、《村民自治法》、《户籍法》等来解决。

如果张冠李戴，不仅仅是贻笑大方的问题，随之带来的法律关系的紊乱，法律体系的错位就不是小事情了。

反过来，扩大《劳动法》的适用范围并非只有华山一条路。

既然在劳动法上“劳动者”和“用人单位”是两个相伴而生的概念，笔者以为，与其盲目缩小劳动者的内涵招致适得其反的结果，不如另辟奚径在用人单位身上作文章。

参与原则要求行政程序在设置上应考虑行政相对人参与的实际可能性，在方式、时限等方面给予足够的
渠道和便利，保证其意见充分表达；同时，除特殊紧急情况，行政相对人的参与应作为某些可能严重影响自身权益行政行为的生效要件；另外，其他法规也应落实对参与相对人人身安全的保护，保证其参与的积极性。

（三）时效原则时效原则是指行政主体在行政程序的行使过程中应严格遵守关于时限的规定，及时地行使行政权力，具有高效性。

这一方面要求行政相对人在法定的时限内主张维护自己的权利，逾期则不对其主张的权利进行保护；另一方面要求行政主体在法定的时限内处理该行政案件，做出行政决定，逾期不处理将承担相应的法律责任。

“迟到的正义非正义”，无论是对行政行为的实施还是对相对人的救济，法律都要求其在公正的基础上具备一定的效率性。

因为行政行为不同于其他法律行为，所涉及的范围很广，它直接影响到人们的经济生活，行政主体所面临的繁重行政事务要求其处理具有效率性；社会事务的发展变化要求行政管理具有效率性，社会总是瞬息万变，这就要求行政主体及时地针对当时的情形做出合理的行为，符合行政法的精神，任何滞后的行政管理都可能不再适合变化的情形，反而阻碍社会的发展；行政程序的效率性还可保证对相对人的及时救济，保证相对参与的积极性，维护行政权力的威严。

时效原则除上述对行政主体和相对人在程序内容上的要求外，还体现在以下方面：首先，考虑行政程序本身的效率性，仅保留实质内容，去除赘余，精简程序；其次，考虑行政程序适用的必要性，即一个行政行为的做出是否应当引入行政程序（如紧急情况的适用）；还有，考虑行政程序适用的效率，即有多种程序方案可选择时，选取最为便捷的，但以充分实现公正为先；最后，在行政程序上可引入司法中的判例制度，优先适用先前情况相同的处理方式，但以相对人未提出合理抗辩为限。

（四）法治化原则法治化原则是指行政机关依照法律的规定行使行政程序，违反法律规定的应承担相应的法律责任。

这是对行政主体执行行政程序提出的基本要求，行政程序法的制定就是为了规范行政程序行为，让行政主体以法律的规定行事，否则法律将失去意义。

法治化原则要求行政机关在法律明确规定适用行政程序的，必须适用该程序并严格按照法定程序的方式、步骤、空间和时限要求进行，不得随意变更适用其他程序或变更程序内容或不适用程序，否则该行政行为无效。

（五）平等原则平等原则是指行政行为的作出应与先前行政行为保持一致，体现法律面前人人平等的原则。

由于行政执法上的技术性，行政主体在行政执法中人具有一定的自由裁量权，行政程序适用也一样。

平等原则即是对行政主体在行政程序中行使自由裁量权的要求，其建立在法治化原则之上，即羁束性法规之外的条款才适用自由裁量。

自由裁量权的行使应具有合理性，体现法律面前人人平等。

虽然在行政关系中行政主体与行政相对人的地位并不平等，但行政相对人之间的权利地位则应当是相等的。

法律平等应体现正义观念，即每一个人必须得到他所应当得到的东西，相同的的情况必须给予相同的待遇，不同的情况必须给予不同的待遇。

[11]可见，法律的平等并不是平均主义，而是有原则的区别对待。

平等原则有效的控制了行政主体的自由裁量权，增加了行政主体对行政程序实体内容的公正操作性和相对人对行政程序实体内容的预见性。

平等原则要求行政主体在行政程序方式、步骤、空间和时限的适用上对相同情况下的行政相对人给予同等对待，同等处理，不同情况应合理的区别处理，保证行政程序适用前后的统一协调。

[结束语]本文对我国行政程序基本原则的确立从程序的选择适用到开展进行，再到程序的结果都做出了一定的限制；反映了行政程序的普遍特性；同时对行政主体与行政相对人作为程序参与人提
出了新的要求，符合基本原则的三个构成要件。

而且在实现公正的基础上促进程序效率的提高，使法的价值上实现公正与效率的统一。

我国作为人民民主政权的社会主义国家更应通过行政程序立法来保证行政职权公正行使和保障人民的民主权利，体现社会主义国家性质。

行政程序法的制定也必将使我国的民主法治更进一步。

注释与参考文献[1]罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社，1996年版[2]王万华：《行政程序法研究》，中国法制出版社，2000年版[3]陈红主编：《行政法与行政诉讼法学》，厦门大学出版社，2006年版[4]张正钊主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），中国人民大学出版社，2004年版，第97页[5]王名扬：《比较行政法》，北京大学出版社，2006年版，第38页[6]翁岳生：《行政法》，中国法制出版社，2002年版，第953页[7]（法）孟德斯鸠著，张雁深译：《论法的精神》（上），商务印书馆，1961年版，第154页[8]路建：“试论行政程序法的基本原则”，载于《黑龙江社会科学》，2005年第2期[9]张效琴：“行政程序法的基本原则之构思”载于《法学研究》，2006年第4期[10]章剑生主编：《行政程序法学》，中国政法大学出版社，2004年版，第6页[11]王名扬：《比较行政法》，北京大学出版社，2006年版，第52页。