主体功能区规划背景下的甘肃省耕地保护研究

主体功能区规划背景下的甘肃省耕地保护研究
摘要：研究目的：分析主体功能区规划背景下甘肃省建设用地需求与耕地保护
的矛盾，探讨主体功能区规划背景下保护耕地与建设用地保障的途径。

研究方法：在分析国家粮食安全问题与耕地保护政策的基础上，指出甘肃省的重点开发区域
主要分布于甘肃省水土条件好的绿洲、河谷川地、盆地，耕地分布比较集中。

主
体功能区规划的实施将使甘肃省耕地保护面临严峻的挑战。

然后通过分析甘肃省
耕地变化趋势、耕地减少流向和建设用地的现状，提出甘肃省耕地保护途径。

研
究结果：甘肃省耕地减少的主要原因是生态退耕的实施，建设用地对耕地的占用
只占一小部分；现有建设用地的开发利用比较粗放，人均城镇建设用地面积和农
村人均居民点用地过高。

研究结论：适当安排生态退耕，严格控制非农建设用地
占用耕地，有针对性的扩大重点开发区的土地供给，提高现有建设用地的集约利
用水平，加强土地开发复垦。

关键词：主体功能区规划耕地保护建设用地甘肃省Main body function area plan background Gansu Province plants crops the protection to study
Sun Pengju Hu Ke Shi Peiji
Abstract:Research goal:Under the analysis main body function area plan background Gansu Province constructs uses the demand and the cultivated land protection contradiction,under the discussion main body function area plan background protects the way which plants crops and constructs uses to safeguard.Research technique:In
the analysis country food security question and in the cultivated land protection policy foundation,pointed out Gansu Province s key development region mainly distributes
in the Gansu Province water and soil condition good oasis,river valley Sichuan,the basin,the farming distribution quite is centralized.The main body function area plan implementation will cause the Gansu Province cultivated land protection faced with
the stern challenge.Then through analyzes Gansu Province to plant crops the change tendency,the cultivated land reduction flows to with the construction with the place present situation,proposed Gansu Province plants crops the protection
way.Findings:Gansu Province plants crops the primary cause which reduces is the implementation which the ecology takes back from agriculture,the construction uses
to take to the farming only occupies a small part;The existing construction quite is extensive with the place development use,the average per person cities construction uses the area and the country dweller even residential area uses high.Research conclusion:The proper arrangements ecology takes back from agriculture,controls the non agricultural construction to use strictly to take the farming,has the pointed expanded key development zone land supplies,enhances the existing construction to use the place the intensive use level,the enhancement land development reclamation. Keywords:The main body function area plan Farming protection Construction uses
The Gansu Province
【中图分类号】F127【文献标识码】A【文章编号】1009-9646(2009)02-0148-03 1.研究背景
1.1粮食安全与耕地保护。

2007年以来，国际市场原油和粮食价格持续上涨，引
发了全球性的粮食危机，“世界粮仓”美国也未能幸免，并由此引发了全球性的经
济危机。

粮食危机和经济危机表象背后隐藏着深刻的人口膨胀、耕地资源短缺等
全球性问题。

这场危机再次为我国的粮食安全和耕地保护敲响了警钟。

近年来，
随着我国退耕还林（草）政策的实施和城镇化进程的加快，耕地保护有所忽视，
耕地面积不断减少。

到2005年全国耕地总面积下降到1.22亿hm2（18.31亿亩）［1］，人均耕地面积下降到1.40亩（图1）。

针对目前我国耕地不断减少的趋势，国家“十一五”规划纲要（2006年3月14日
第十届全国人大四次会议批准）明确指出到2010年末全国耕地面积必须确保不
低于12000万hm2（18亿亩）。

2008年8月13日，国务院常务会议审议并原则
通过的《全国土地利用总体规划纲要（2006~2020年）》，提出要坚守18亿亩耕地红线的目标，到2010年和2020年全国耕地保有量分别保持在12120万hm2（18.18亿亩）和12033.33万hm2（18.05亿亩）［3］。

国家确定甘肃省2010
年和2020年的耕地保有量目标分别为465.91万hm2和464.62万hm2。

与2005
年甘肃省466.77万hm2的耕地面积相比，新增建设用地占用耕地的空间不大，
也就是说从2005年到2010年和2020年甘肃省耕地净减少量应分别控制在
8600hm2和21500hm2以内，耕地保护的任务十分严峻。

1.2主体功能区规划。

国家“十一五”规划纲要明确提出“根据资源环境承载能力、
现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和
城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类
主体功能区。

”按照区域的主体功能定位来调整完善分类政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构［4］。

2008年8月《甘肃省主体功能区试划研究》初步完成，将甘肃省国土空间划分为
重点开发、限制开发、禁止开发三类省级主体功能区。

省级重点开发区包括酒嘉
重点开发区、张掖重点开发区、金武重点开发区、沿黄重点开发区、天水重点开
发区、陇东重点开发区、陇南重点开发区七个重点开发区，涉及29个县级行政
区［5］（图2）。

省级重点开发区将是今后甘肃省工业化和城镇化的重点区域，也是承接限制开发
和禁止开发区域的人口转移，支撑省内经济发展和人口集聚的重要空间载体。

甘
肃是个经济基础相对落后的省份，随着省级主体功能区规划的推进形成，势必要
加大对重点开发区的交通、能源、水利、水电气热供应、污水垃圾处理等基础设
施和公用事业的建设力度，壮大经济规模，逐步引导省内的人口、产业集聚。

但是，甘肃省省级重点开发区主要分布于河西绿洲、河东的河谷川地和盆地等区域，是甘肃水土资源组合好、耕地集中分布的区域。

土地面积仅占甘肃省总土地面积
的15％，却拥有甘肃省28％耕地、30％的基本农田和50％的水浇地，2005年粮
食产量占甘肃省粮食总产量的40％［6］。

在甘肃省省级主体功能区规划推进形
成的背景下，甘肃省的耕地和基本农田保护将面临严峻的挑战。

如何协调好建设
用地增长与耕地和基本农田保护之间的矛盾，既保障城镇建设用地需求，又尽量
少占耕地，确保完成耕地和基本农田保有量指标，是甘肃省今后土地开发、利用、管理的重点。

2.甘肃省耕地变化和保护
2.1甘肃省耕地变化和流向。

2005年甘肃省耕地面积466.77万hm2，占总土地面
积的10.26％。

其中，水浇地101.23万hm2，占耕地面积的21.69％；旱地
363.76万hm2，占7793％；灌溉水田0.9106万hm2，占0.195％；菜地0.8662万hm2，占0.1856％；另有望天田77.07hm2。

总体表现为水浇地少、旱地多。

与1996年的耕地面积499.01万hm2相比，9年间甘肃省耕地净减少32.24万
hm2，平均每年减少3.58万hm2。

人均耕地面积也由1996年的3.08亩降至2005
年的2.66亩（图3）。

1997~2005年甘肃省32.34万hm2的耕地减少量是一个净减少量。

其内涵是：9
年间共补充耕地10.63万hm2，平均每年增加1.1812万hm2；9年间共减少耕地42.87万hm2，平均每年减少4.7629万hm2；耕地补充量与减少量相抵，9年间净减少耕地32.34万hm2。

在耕地的减少去向中，从1997年国家开始的生态退耕占绝大部分（图4）。

1997~2005年甘肃省生态退耕面积36.74万hm2，占耕地减少量的85.70％；建设占用耕地1.69万hm2，仅占耕地减少量的3.94％；农业结构调整占用耕地3.95万hm2，占9.21％；灾毁耕地0.32万hm2，占0.75％；由于其它原因减少的耕地0.17万hm2，占0.40％。

可以看出，甘肃省耕地的减少主要原因是生态退耕的实施，建设用地占用耕地面积尚不如农业结构调整减少的耕地面积。

2.2甘肃省耕地保护途径。

2.2.1适度安排生态退耕。

从前面的分析中可知，生态退耕是甘肃省耕地减少的主要原因。

1997~2005年甘肃省完成生态退耕36.74万hm2，森林覆盖率由1996年的9.1％提高到11.36％。

在今后，为确保甘肃省耕地保有量目标实现，有必要适度安排生态退耕任务，暂不考虑15°以上耕地的生态退耕，以生态脆弱区、干旱山区，坡度大于25°的耕地和劣质地退耕为主，严禁占用基本农田退耕。

2.2.2严格土地审批，控制非农业建设占用耕地。

虽然建设占用耕地只占甘肃省耕地减少的一小部分，但是城镇建设对耕地的占用具有不可逆性，因此控制建设用地对耕地的占用是保护耕地的重点所在。

受地形条件的限制，甘肃省的交通和城镇建设主要集中在川、塬、河谷地带，而甘肃省的优质耕地也主要分布与此，在这里建设用地与优质基本农田相互叠加并呈条带状分布，建设用地的扩张容易侵占优质基本农田。

因此，需严格控制非农建设用地对耕地的占用。

非农建设确需占用耕地的，建设单位必须履行耕地补充义务，补充相当数量和质量的耕地。

2.2.3适当加强耕地开发和复垦。

甘肃省70％以上的耕地补充来自耕地开发和复垦。

可根据各地区的资源环境承载力和生态状况，在水土条件较好的地方适当加
强耕地开发和耕地复垦，积极增加甘肃省耕地补充量。

2.2.4加强耕地质量建设，提高耕地产出能力。

保护耕地的根本目的在于保证一定
的粮食产量，保障国家粮食安全。

受地形条件和水资源限制，甘肃省的耕地质量
总体较差，山地多，川（塬）地少，旱地多、水浇地少，综合生产力水平较低。

因此甘肃省的耕地保护不仅要确保耕地数量平衡，还要着力加强耕地质量建设，
提高耕地生产能力。

2.2.5严格控制建设用地总规模，有针对性的扩大重点开发区的土地供给。

按照“控制规模、统筹安排、保证重点、兼顾其它”的原则，加强建设用地总量控制，
促使已有建设用地的集约利用，对重点开发区域的能源、水利、交通等重大基础
设施或关系国计民生的基础设施建设，有针对性的适量供给土地。

3.甘肃省建设用地保障分析
3.1甘肃省建设用地现状和变化趋势。

2005年甘肃省建设用地面积96.66万hm2，占总土地面积的2.13％。

其中，居民点及工矿用地87.41万hm2，占建设用地的90.43％；交通运输用地6.41万hm2，占6.63％；水利设施用地283万hm2，
占293％。

居民点工矿用地比重过大，交通和水利用地比重偏小。

与1996年的建设用地面积94.11万hm2（按照2002年《全国土地分类标准（过渡时期适用）》口径统计）相比，9年间甘肃省建设用地面积增加了2.54万hm2，平均每年增加2825hm2。

人均城镇工矿用地面积由1996年的192m2下降到2005年的160m2；农村人均居民点用地面积在9年间几乎没有变化，一直维持在230m2左右（图5）。

可以看出，在甘肃省建设用地增长、城镇化发展的过程中，土地集约利用
水平并没有明显的提高。

3.2甘肃省建设用保障分析。

综上所述，1997~2005年间甘肃省建设用地面积增加2.54万hm2，其中占用耕地1.69万hm2，占用耕地率为66％，平均每年占用耕
地1876.93hm2。

但是，受耕地保有量指标的限制，从2005年到2010年和2020年，甘肃省耕地净减少量的上限分别为8600hm2和21500hm2。

那么，在甘肃省
主体功能区规划实施的情况下，如此少的可减少耕地指标能否保障未来甘肃省尤
其是重点开发区的建设用地需求呢？
一方面，8600hm2和21500hm2只是耕地的净减少量，而非耕地的减少总量，它
是耕地减少量和耕地补充量的综合结果。

如前所述，1997~2005年甘肃省总共减
少的耕地面积为32.34万hm2，生态退耕是耕地减少的最主要去向，面积达36.74万hm2之多，占耕地减少的85％以上。

所以，在今后生态退耕放缓的情况下，
足可以节省出很大一部分的耕地来保障建设用地需求。

另一方面，甘肃省的现有建设用地集约水平较低，人均城镇工矿面积和农村人均
居民点用地面积均高于国家规定的标准。

2005年全省农村居民点人均用地面积高
达238.8m2，高出国家最高标准88.8m2。

若将来人均城镇工矿面积、农村人均居
民点用地面积均降至150m2的国家标准，则可以为甘肃节约出1688万hm2的
建设用地面积，相当于1997~2005年间建设用地总增加量的6倍多；保守来看，
如果人均城镇工矿面积降低到155m2、农村人均居民点面积降低到200m2，则可
以为甘肃节约出7.41万hm2的建设用地面积，相当于1997~2005年间建设用地
总增加量的2.9倍。

当然，在短期内将人均用地降至国家规定的标准是很难实现的，但从长期来看甘肃省可以通过已有建设用地的内部挖潜、集约利用来满足未
来建设用地的增长。

4.结语
耕地保护是国家战略安全的重要组成部分，保护耕地数量和质量平衡就是保障国
家的粮食安全，就是保障城市建设发展的顺利进行，就是保障经济社会及城市的
可持续发展。

由于甘肃省历史上生态退耕的面积较大，耕地保护任务比较严峻，
需要通过加强土地开发、整理、复垦和耕地质量建设等工作保障甘肃省耕地的数
量和质量平衡。

同时，城市建设是经济社会发展的发动机，是提高人民生活水平，提高国家和区域综合竞争力的重要途径。

在主体功能区推进实施的背景下，甘肃
省可通过耕地数量的动态平衡和已有建设用地的内部挖潜，保障建设用地尤其是
重点开发区基础设施的用地需求。

参考文献
［1］国家统计局.中国统计年鉴2007［M/CD］.北京：中国统计出版社，2007 ［2］国土资源部网站.《2005年中国国土资源公报》
［J/OL］./zwgk/tjxx/200710/t20071025_89743.htm
［3］中华人民共和国中央人民政府门户网站.全国土地利用总体规划纲要
（2006~2020年）［J/OL］./jrzg/2008-10/23
/content_1129496.htm
［4］高国力.我国主体功能区规划的特征、原则和基本思路［J］.中国农业资源与区划，2007，28（6）：8～13
［5］甘肃省发改委.甘肃省主体功能区试划研究［R］.2008，8
［6］甘肃年鉴编委会.甘肃年鉴2007［M/CD］.北京：中国统计出版社，2007。