个人住房贷款风险处置的国际实践及借鉴

内容摘要：个人住房贷款规模庞大、风险自我强化效应强，房贷风险集中爆发易引发系统性金融风险。

受居民部门高杠杆、房地产进入供需总量平衡阶段、房企债务风险爆发、新冠肺炎疫情多点复发等因素影响，我国房贷风险压力趋势性加大。

本文从政策工具箱、道德风险防范与处置效率的平衡、成本分担及激励机制、债务本金减记和专门风险处置机构等方面分析了美国、冰岛等国处置大规模房贷风险的实践。

我国应高度重视房贷风险防控，借鉴国际有益实践，未雨绸缪，做好应对大规模房贷风险的政策储备和工作预案，坚持处置效率优先、兼顾道德风险防范的原则，合理设计政府与银行的成本分担比例，在稳增长和稳房地产市场中化解房贷风险。

关键词：个人住房贷款，风险处置，国际经验
个人住房贷款（以下简称房贷）规模庞大，其风险一旦集中暴露就容易引发系统性金融风险。

受房地产预期转弱、房企债务风险爆发和新冠肺炎疫情蔓延等因素影响，我国房贷风险压力正在加大，房贷不良率可能会有明显上升。

可借鉴大规模房贷风险处置的国际经验，做好相关政策储备和预案，防范房企债务风险向房贷违约风险演化。

一、大规模房贷风险处置的国际实践
大规模房贷风险的处置主要通过提高房贷可负担性和增强房地产市场稳定性着手，重点在于打破“房价下跌一房贷
违约一抵押房产集中处置一房价进一步下跌”恶性循环。

我们主要从政策工具、成本分担及激励机制、债务本金减记、专门风险处置机构、道德风险防范与处置效率的平衡等方面考察房贷风险处置的国际实践。

（一）大规模房贷违约风险处置可选择哪些政策工具？
货币政策类工具是首要选择。

房贷风险集中爆发通常与经济下行或衰退重叠交织。

面对这种情况，国际上普遍通过实施宽松货币政策降低房贷负担、提振房地产市场信心。

2008年国际金融危机期间，美联储将联邦基金目标利率从2007年的4.50%一4.75%大幅下调至2008年底的0—0.25%，并通过“量化宽松”政策大量购买按揭贷款支持证券（MBS），以降低房贷利率。

欧债危机期间，欧央行也在半年内将基准利率从4.25%降至1.00%，配合了西班牙、爱尔兰、冰岛等国的房贷风险处置。

英国央行也在半年内将基准利率由2008年10月的5%下调至2009年3月的0.5%。

债务重组类政策是核心处置工具。

以减轻债务人偿债负担、降低止赎风险为目标的债务重组类政策，是房贷风险处置的核心工具。

这类工具主要包括暂停偿付、延长还款期限、降低利率、调整还款方式、债务减记甚至债务废除等。

“大萧条”期间，美国通过住房所有者贷款公司（HOLC）对按揭贷款进行了系统性重组，将期限从5—10年延长至15—20年，并对部分贷款的本金实施了减记。

国际金融危机期间，美国通过“房屋可负担贷款再融资计划”（以下简称HARP）和“房
屋可负担贷款调整计划”（以下简称HAMP）延长还款期限或实施贷款本金减免；英国采取将未偿还利息以折价纳入本金一并计算，并在房贷债务人未来可负担的时候归还调整后本金的方式，降。

低债务人偿付压力。

欧债危机期间，冰岛采取了暂停偿还通胀挂钩贷款、将负资产类贷款（即房贷余额超过房产）的本金降至房产价值的110%等措施；甚至还由法院裁定汇率挂钩贷款违法，废除了总量相当于国民生产总值10%的债务。

金融救助类政策也是常用工具。

金融救助的作用在于稳定金融体系，进而维护房贷供给和房地产市场稳定。

美国对房利美和房地美提供救助，使按揭贷款证券市场在私人资本逃离时仍保持稳定和流动性，避免了按揭贷款利率的上升。

冰岛接管冰岛克伊普辛银行、国民银行和格里特利尔银行等三家主要银行，并对房贷资产进行了减记，为后续推动银行与房贷债务人的债务重组提供了基础。

法律和制度类支持工具发挥重要辅助作用。

这类工具主要用于授权政府实施救助，或为债务重组提供法律支持。

冰岛修订了《破产法》，颁布《住宅抵押贷款减免办法》，为贷款本金减记提供了法律依据。

美国通过《2008年经济紧急稳定法案》，使上述HAMP、HARP等救助计划得以授权实施。

（二）如何确定成本分担机制？
成本分担机制既影响债务重组的可接受性和效率，也对金融体系稳定和社会总需求产生影响。

从国际经验看，债务重组的成功案例，其成本分担通常具有以下特点。

确保银行有足够积极性和财务能力参与债务重组。

“大萧条”期间，为了吸引银行参与住房所有者贷款公司主导的债务重组，即用较低利率（4%）的住房所有者贷款公司债券去置换较高利率（6%左右）但违约风险高的房贷资产，美国的做法是：由联邦政府对住房所有者贷款公司债券本息提供担保，为银行提供确定性收益；以高于市场价的房产评估价确定房贷资产转换对价（不高于房产评估价的80%），减少银行损失。

在冰岛房贷风险处置案例中，由于三大银行重组承接房贷资产时进行了大量资产减记，冰岛银行业有财务空间去参与债务减记类债务重组。

大规模房贷债务重组通常需要政府承担风险。

政府是否承担成本、承担多少成本，往往与风险规模大小相关。

风险规模越大，越需要政府承担风险。

“大萧条”期间，美国联邦政府为住房所有者贷款公司提供本息担保，实际上就是将房贷信用风险从银行转移到政府。

不过，从最终处置效果看，住房所有者贷款公司总体保持了盈利，政府承担的风险并未最终转化为损失。

国际金融危机期间，美国通过“问题资产救助计划”（TARP）为房贷债务重组提供了几百亿美元的财政支持。

房地产市场稳定和银行体系稳定也应是成本分担机制的重要考虑。

美国住房所有者贷款公司将房产评估价设定在高于市场价的水平，主要是为了提振房地产市场，并避免给银行造成过多损失和引发信贷紧缩。

相反，20世纪90年代哥伦比亚在处置房贷风险时，法院裁定按揭贷款不再是全额追索贷款，甚至宣布将拖欠贷款利息资本化的行为违宪，导致债务人出现选择性违约。

这种由银行过度承担成本的成本分担机制，既损害了债权人信心，又影响了银行体系稳定，导致哥伦比亚后续出现了严重的持续信贷紧缩，损害了经济增长。

（三）是否和如何实施债务本金减记？
债务本金减记意味着银行或政府将承担实质性重组成本，是房贷风险处置中最具争议的议题。

美国财政部原部长盖特纳在提及房贷风险处置时谈到，“我们最大的分歧在于是减少贷款本金，还是仅减少每月的按揭支付额”。

从美国、冰岛等国的经验看，在房价大幅下跌、房贷大规模违约可能引发系统性风险时，债务本金减记是必备风险处置工具。

其实施通常有以下特征。

一是债务减记是常用但排序较后的处置手段。

国际金融危机期间，美国财政部认为负资产贷款规模高达7000亿美元，债务减记成本太高且对消费需求的支撑有限，更倾向于采用仅减少每月按揭支付额。

二是债务减记适用于严重负资产贷款。

这既是为了避免道德风险，也有利于限制银行或政府承担的成本规模。

三是债务减记通常设有
负面清单。

美国HAMP计划将拥有豪宅、第二套住房或租赁物业的借款人排除在外。

四是债务减记包括直接减记和间接减记两种方式。

美国HAMP计划和冰岛采用的是直接减记，即银行直接减记债务人房贷；“大萧条”期间美国采用的是间接减记，即住房所有者贷款公司打折收购房贷资产后，由其对债务人房贷进行减记。

五是债务减记和其他债务重组手段（如延长期限、降低利率）搭配使用，以降低当期偿付负担，避免二次违约，二次减记。

（四）是否需要设立专门的风险处置机构？
是否设立专门的风险处置机构与风险规模和社会共识相关。

住房所有者贷款公司被认为是房贷风险成功处置的典范，其成立的重要背景是风险规模巨大且前期风险处置效率太低。

国际金融危机期间，美国虽然未设立新的处置机构，但一直有仿照住房所有者贷款公司模式设立专门处置机构的提议。

美联储官员曾提出，由美联储和财政部设立新的特殊投资实体，从房贷发放机构和投资者手中大批量收购风险房贷；该投资实体既可从TARP中取得500亿美元作为资本，也可由美联储提供融资支持，买进的房贷资产的贷款合约交由独立专业人士而不是交给房贷发放机构和投资者修改；由联邦住房管理局提供再融资。

欧洲国家在欧债危机时也设立了专门的风险处置机构处理房产抵押贷款。

2012年，西班牙设立银行坏账处置机构——银行业重组资产管理公司（Sareb），通过购买金融机构不良贷款资产，并对住房类、
土地类和其他类不良资产进行单独处置。

2009年，爱尔兰成立国家资产管理局以收购包括房贷在内的不良贷款。

（五）如何处理防范道德风险与提升处置效率的关系？
房贷债务重组是对特定群体的金融救助，需要防范债务人道德风险，避免有偿付能力的债务人故意违约以享受救助收益。

同时，大规模房贷风险更关乎整个房地产市场和金融体系的稳定，其风险处置需要“与时间赛跑”，提升处置效率，走在市场曲线前面，尽早打破房贷大规模违约与房价持续下跌的恶性循环。

美国在“大萧条”和国际金融危机期间对两者关系的处理提供了正反两方面经验。

“大萧条”期间，美国通过住房所有者贷款公司批量收购银行的不良类房贷和陷入困境银行的房贷，在较短时间内重组了全市场约20%的房贷，及时打破了房贷违约与房价下跌恶性循环，既确保了风险处置效率，也没有引发明显的道德风险。

国际金融危机期间，美国虽然于2009年2月推出HAMP计划和HARP计划，但因过度关注道德风险而设定了过于严格的标准，加之缺乏支持快速处置的金融基础设施，导致处置效率极低。

HARP计划的目标是为400万一500万户房主提供按揭贷款再融资支持，但前6个月仅帮助了不到10万户家庭融资，不及预期的3%。

HAMP计划旨在帮助300万一400万有止赎风险的房主减记抵押贷款，但前6个月仅实现了2000份贷款合同条款的调整。

冰岛对两者关系的处理呈现出四个特征。

一是采取个案协商与批量快速减记的并行处置框架。

前者主要由房贷债务人与银行逐笔协商，重在防范道德风险；后者对严重负资产贷款进行统一减记，重在提升处置效率。

二是前期重道德风险防范，后期重处置效率。

直到房贷风险大规模爆发两年后，冰岛才推出快速减记计划，此前主要依赖个案协商。

三是政府开发债务重组框架为个案协商提供参照，以提高处置效率。

四是以法律类工具作为提升处置效率的保障。

通过修订《破产法》、颁布《住宅抵押贷款减免办法》，冰岛为银行业批量快速减记和未开庭个案协商提供法律依据，也为个案协商失败提供更顺畅的司法解决路径。

二、对我国的借鉴与启示
房企债务风险持续、新冠肺炎疫情蔓延使我国房贷违约有上升的态势。

特别是，在经济塌陷地区有可能出现大规模房贷违约风险。

我国与欧美国家在房地产发展阶段、住房金融结构等方面存在明显差异，但这些国家大规模房贷风险处置的经验仍可以为我们提供借鉴和启示。

丰富政策工具箱，做好工作预案。

开展“压力测试”，摸清我国个人房贷的潜在风险水平。

根据不同情形，设计货币政策类、债务重组类、金融救助类及法律类工具的政策工具组合。

提前开发统一的或分情形的债务重组政策框架、格式文本，充分激励债权人和债务人积极参与，并在条款上保留一定的灵活性，避免过于严格的债务重组标准降低重组的效
果。

研究利用专门风险处置机构进行风险处置的必要性和实施方案。

考虑到当前按揭贷款利率与一般贷款利率持续倒挂且显著高于作为其定价基准的5年期贷款市场报价利率（LPR），可适时推动5年期LPR下行并使按揭贷款利率进一步向5年期LPR靠近。

合理设计政府与银行的成本分担比例。

根据风险水平，基于住户贷款和预期未来收入比设定合理的成本分摊比例，并明确损失承担方。

在整体房贷风险相对可控情形下，可暂不进行本金减免，仅降低每月按揭支付额或实施阶段性延期还本付息。

若面临大规模房贷风险，应允许政府或央行承担部分债务重组成本，以更快、更有效地推进风险处置。

考虑到我国银行业利润水平仍相对较高，银行可更多地承担债务重组成本。

提前研究制定个人房贷利息、本金减免或调整还款方式等办法，并赋予银行关于债务展期等债务重组更大自由度。

处置效率优先，兼顾道德风险防范。

房贷风险处置很容易陷入过于关注道德风险而忽视处置效率的陷阱。

美国总统经济顾问委员会原主任萨默斯在评价国际金融危机后美国房贷风险处置时曾抱怨，为了避免对不值得救助的人提供救助反而造成太多需要救助的人得不到救助。

确定债务重组方案时，在设定具体条件时要总体坚持效率优先原则，确保债务重组高效。

可利用金融资产管理公司或新设专门机构批量化处置房贷风险。

研究制定房贷重组个案协商的操作规范，
提升个案谈判效率，降低道德风险，最大限度地减少资产重组时不必要的损失。

在稳增长中防范化解房贷风险。

化解房贷风险，根本之策是维护经济稳定和房地产市场稳定。

美国原财政部长盖特纳强调“我们能做的最好事情就是帮助经济再次增长，尽快降低失业率，并继续确保我们能保持房地产市场整体稳定”。

要充分运用降息、降准等手段，强化货币政策对经济稳定的支持，特别是保证银行体系的良好运转。

加强财政对包括房贷风险在内的风险处置支持。

强化宏观政策对中小微企业支持，保持就业市场稳定。