张明、泰兴市广陵镇人民政府不履行法定职责二审行政裁定书

张明、泰兴市广陵镇人民政府不履行法定职责二审行政裁定
书
【案由】行政行政行为种类其他行政行为
【审理法院】江苏省泰州市中级人民法院
【审理法院】江苏省泰州市中级人民法院
【审结日期】2020.04.10
【案件字号】(2019)苏12行终424号
【审理程序】二审
【审理法官】曹海霞刘春生蔡鹏
【审理法官】曹海霞刘春生蔡鹏
【文书类型】裁定书
【当事人】张明;泰兴市广陵镇人民政府;张乔平;刁玉梅
【当事人】张明泰兴市广陵镇人民政府张乔平刁玉梅
【当事人-个人】张明张乔平刁玉梅
【当事人-公司】泰兴市广陵镇人民政府
【法院级别】中级人民法院
【字号名称】行终字
【原告】张明;泰兴市广陵镇人民政府;张乔平;刁玉梅
【本院观点】《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提
起诉讼。

【权责关键词】合法违法拒绝履行（不履行）不予答复第三人举证责任合法性证据不足驳回起诉维持原判改判
【指导案例标记】0
【指导案例排序】0
【本院查明】本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。

【本院认为】本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

第二十五条第一款进一步规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

对基于举报、投诉行为提起的履行法定职责案件，要区分举报、投诉的事项是否涉及举报人、投诉人的自身合法权益，对于涉及其合法权益的，即与其有利害关系，其申请履行法定职责，行政机关不予答复或不予处理，其有权提起行政诉讼；对于不涉及自身合法权益，仅是基于公益、公民的监督权或者无证据证明其举报的事项对其自身权益产生实际影响的，则没有行政诉讼法上的请求履行法定职责的事实根据和法律依据。

本案中，张明虽声称其厢房以西尚有0.6米宽的宅基地，但其并未提交对厢房以西0.6米土地享有使用权的证明材料，且从广陵镇政府提交的张明户农村村民住宅建设用地呈报表中有关宅基地尺寸及四至的记载与房屋现场勘查示意图内容看，张明户经批准的宅基地东西长为11.8米，其建成的房屋包括厢房在内东西长为12.63米，故张明主张其厢房以西尚有0.6米宽的宅基地显然不能成立。

广陵镇政府对张乔平、刁玉梅未取得规划许可实施的建设行为是否处理、如何处理，对张明的合法权益明显不产生实际影响，张明与广陵镇政府是否履行职责并无行政法上的利害关系，不具有提起本案行政诉讼的原告资格，依法应裁定驳回其起诉。

综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。

上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
【裁判结果】驳回上诉，维持原裁定。

本案不需缴纳案件受理费。

本裁定为终审裁定。

【更新时间】2022-09-21 19:18:44
【一审法院查明】一审法院经审理查明，张明系泰兴市广陵镇季圩村某某村民，张明户于2002年左右在季圩村××号建造楼房（坐北朝南）一幢，楼房西南侧有厢房（坐西朝东）一间。

张明户西侧为张乔平的父亲张仲明及张乔平的叔叔张锦明户的祖宅（前后两进瓦房，每进五间）。

2016年间，在征得张锦明户同意后，张乔平与其配偶刁玉梅出资对上述祖宅一并进行了翻建，并以张乔平的母亲薛兰芳的名义办理了建设规划许可。

翻建完成后的房屋为楼房（坐北朝南）一幢，楼房东南侧有厢房（坐东朝西）一间（该厢房与张明户厢房之间约有30公分的巷道）。

张乔平、刁玉梅将房屋翻建完成后，张明户与张乔平、刁玉梅多次因界址问题发生纠纷。

2018年10月23日，张明向泰兴市人民法院提起诉讼，要求判令张乔平、刁玉梅将侵占张明宅基地西侧约30公分宅基地所建房屋及围墙予以拆除，并将宅基地腾空返还张明和支付违法占用土地期间的占有使用费。

泰兴市人民法院审理后查明就张明与张乔平、刁玉梅间界址纠纷，广陵镇政府、泰兴市广陵镇季圩村村民委员会曾多次组织调解，2017年7月4日张明与张乔平、刁玉梅达成泰广民调字（2017）003号人民调解协议书，主要内容为：“一、张巧平将原张锦明户位于张明辅房前东西约1.27米地方的使用权让给张明，张明同意将现辅房向东缩15公分，沿新建辅房西山墙向南建围墙，并与南老围墙相齐，张明承诺所建围墙和房屋无槛脚和滴水或不占用张巧平的地方。

二、张明同意，其与张巧平户之间的巷道归张巧平使用，张巧平承诺不堵塞巷道，不在巷道内堆放杂物。

三、张明须将原辅房西山墙拆除向东缩15公分后方可建围墙，张明户的辅房与围墙需一次性成形，如条件不允许张明可先用砖南北堆齐，张明户的界址以此为界南北垂直。

四、张明以上述新界址向东20公分铺路，不与张巧平所铺路接壤。

五、张明与张巧平两户屋后路道由村委会负责协调处理。

六、张明承诺不再就张巧平的建房问题以任何形式到任何部门或单位进行上访和投诉。

七、双方间的界址纠纷已一次性了结，双方以后应和睦相处，加强沟通，发生矛盾应友好协商解
决，不得有过激行为。

"上述协议签订后，双方因隙未执行协议。

此外，张乔平的母亲薛兰芳确认其知晓并认可本案张明与张乔平、刁玉梅于2017年7月4日签订的泰广民调字（2017）003号人民调解协议书。

泰兴市人民法院于2019年4月9日作出（2018）苏1283民初9782号民事判决，认为张明与张乔平、刁玉梅间有关辅助用房的界址纠纷已经泰兴市广陵镇人民调解委员会、泰兴市广陵镇季圩村人民调解委员会调解，所达成的人民调解协议体现了双方真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，并得到了相关权利主体的追认，现张明未按协议约定履行，而向法院起诉要求张乔平、刁玉梅排除妨害、赔偿损失，缺乏法律依据，亦有悖诚信原则，驳回张明的诉讼请求。

【一审法院认为】一审法院认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

本案中，张明因认为张乔平、刁玉梅在楼房东南侧建设的厢房侵占其宅基地为由向广陵镇政府举报，要求广陵镇政府履行规划监察法定职责对张乔平、刁玉梅建成的厢房予以拆除，其提起行政诉讼就要具备“利害关系"。

根据法院查明事实，张明虽声称其厢房以西尚有0.6米宽的宅基地，但其未提交对其厢房以西0.6米土地享有使用权的证明材料，而从广陵镇政府提交的农村村民住宅建设用地呈报表中有关宅基地尺寸及四至的记载和宅基地示意图内容，可见张明户现建成的厢房已超出该户获批的宅基地范围，故张明的主张显然不能成立。

现张明和张乔平、刁玉梅就巷道使用权有明确约定的情况下，根据日常生活经验判断双方之间亦不存在相邻权争议，广陵镇政府对张乔平、刁玉梅未取得规划许可实施的建设行为是否作出处理以及如何处理，对张明的合法权益明显不产生实际影响。

张明未能举证证明其合法权益受到广陵镇政府行为影响的可能性，其不具备提起本案诉讼的主体资格，依据相关规定驳回该起诉。

据此，一审法院遂依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回张明的起诉。

【二审上诉人诉称】张明不服上述判决提起上诉，泰州市中级人民法院于
张明、泰兴市广陵镇人民政府不履行法定职责二审行政裁定书
江苏省泰州市中级人民法院
行政裁定书
(2019)苏12行终424号当事人上诉人（原审原告）张明，性别××年××月××日生，××族。

上诉人（原审被告）泰兴市广陵镇人民政府，统一社会信用代码×××70Ｄ，住所地泰兴市广陵镇兴镇路。

法定代表人葛斌，镇长。

原审第三人张乔平，性别××年××月××日生，××族。

原审第三人刁玉梅，性别××年××月××日生，××族。

审理经过上诉人张明因诉泰兴市广陵镇人民政府（以下简称广陵镇政府）不履行法定职责一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2019）苏1291行初194号行政裁定，向本院提起上诉。

本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。

一审法院查明一审法院经审理查明，张明系泰兴市广陵镇季圩村某某村民，张明户于2002年左右在季圩村××号建造楼房（坐北朝南）一幢，楼房西南侧有厢房（坐西朝东）一间。

张明户西侧为张乔平的父亲张仲明及张乔平的叔叔张锦明户的祖宅（前后两进瓦房，每进五间）。

2016年间，在征得张锦明户同意后，张乔平与其配偶刁玉梅出资对上述祖宅一并进行了翻建，并以张乔平的母亲薛兰芳的名义办理了建设规划许可。

翻建完成后的房屋为楼房（坐北朝南）一幢，楼房东南侧有厢房（坐东朝西）一间（该厢房与张明户厢房之间约有30公分的巷道）。

张乔平、刁玉梅将房屋翻建完成后，张明户与张乔平、刁玉梅多次因界址问题发生纠纷。

2018年10月23日，张明向泰兴市人民
法院提起诉讼，要求判令张乔平、刁玉梅将侵占张明宅基地西侧约30公分宅基地所建房屋及围墙予以拆除，并将宅基地腾空返还张明和支付违法占用土地期间的占有使用费。

泰兴市人民法院审理后查明就张明与张乔平、刁玉梅间界址纠纷，广陵镇政府、泰兴市广陵镇季圩村村民委员会曾多次组织调解，2017年7月4日张明与张乔平、刁玉梅达成泰广民调字（2017）003号人民调解协议书，主要内容为：“一、张巧平将原张锦明户位于张明辅房前东西约1.27米地方的使用权让给张明，张明同意将现辅房向东缩15公分，沿新建辅房西山墙向南建围墙，并与南老围墙相齐，张明承诺所建围墙和房屋无槛脚和滴水或不占用张巧平的地方。

二、张明同意，其与张巧平户之间的巷道归张巧平使用，张巧平承诺不堵塞巷道，不在巷道内堆放杂物。

三、张明须将原辅房西山墙拆除向东缩15公分后方可建围墙，张明户的辅房与围墙需一次性成形，如条件不允许张明可先用砖南北堆齐，张明户的界址以此为界南北垂直。

四、张明以上述新界址向东20公分铺路，不与张巧平所铺路接壤。

五、张明与张巧平两户屋后路道由村委会负责协调处理。

六、张明承诺不再就张巧平的建房问题以任何形式到任何部门或单位进行上访和投诉。

七、双方间的界址纠纷已一次性了结，双方以后应和睦相处，加强沟通，发生矛盾应友好协商解决，不得有过激行为。

"上述协议签订后，双方因隙未执行协议。

此外，张乔平的母亲薛兰芳确认其知晓并认可本案张明与张乔平、刁玉梅于2017年7月4日签订的泰广民调字（2017）003号人民调解协议书。

泰兴市人民法院于2019年4月9日作出（2018）苏1283民初9782号民事判决，认为张明与张乔平、刁玉梅间有关辅助用房的界址纠纷已经泰兴市广陵镇人民调解委员会、泰兴市广陵镇季圩村人民调解委员会调解，所达成的人民调解协议体现了双方真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，并得到了相关权利主体的追认，现张明未按协议约定履行，而向法院起诉要求张乔平、刁玉梅排除妨害、赔偿损失，缺乏法律依据，亦有悖诚信原则，驳回张明的诉讼请求。

二审上诉人诉称张明不服上述判决提起上诉，泰州市中级人民法院于2019年7月19日作出（2019）苏12民终1371号民事判决，认为张明诉称张乔平、刁玉梅侵占其厨房西侧30公分宅基地要求排除妨碍，但所提交的宅基地使用权证及房屋照片不能够证明其对讼争的30公分土地拥有使用权，其申请法院调取建设审批表、现场测绘图以证明其主张的事实，依法不符合当事人及其诉讼代理人可以申请人民法院调查收集的证据条件，泰兴市人民法院未采纳其申请并无不当，张明所举证据不足以证明其事实主张，故应承担举证不能的法律后果，判决驳回上诉、维持原判。

张明于2019年4月向广陵镇政府邮寄书面违建投诉信，要求广陵镇政府对张乔平、刁玉梅在其辅房西侧实施厢房建设的行为予以查处并对建成的厢房予以拆除，广陵镇政府于2019年5月9日立案受理，分别于5月17日、18日对张乔平所在村主任张红旗、刁玉梅、张乔平母亲薛兰芳制作调查笔录，于5月24日拍摄现场照片并制作现场查勘示意图，并调取泰广民调字（2017）003号人民调解协议书。

张明认为广陵镇政府未在法定期限内履行职责，于2019年6月28日向法院提起诉讼。

另查明，广陵镇政府根据法院要求提交张明户农村村民住宅建设用地呈报表，宅基地平面示意图右侧宅基地尺寸及四至部分记载为：“建筑进深7.12/4.5米、开间合计11.8米/4.0米，东西长11.米/4.0米，南北长8.64米/4.5米，东至距张继付户0.95米、西至东址向西11.8米、南至墙外0.52米、北至墙外1.0米"，从示意图记载看张明户主房南侧厢房的西界与主房西界在一条直线上。

现张明提交该户宅基地部分的集体土地使用权证载明使用权面积为120平方米，而附图部分①-⑧范围内的建筑占地面积合计151.485平方米，其中主宅占地118.9平方米，张明户建成的厢房东界与主房西界在同一直线上，已超出批准的宅基地范围。

一审法院认为一审法院认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

本案中，张明因认为张乔平、刁玉梅在楼房东南侧建设的厢房侵占其宅基地为由向广陵镇政府举报，要求广陵镇政府履行规划监察法定职责对张乔平、刁玉梅建成的厢房予以拆除，其提起行政诉讼就要具备“利害关系"。

根据法院查明事实，张明虽声称其厢房以西尚有0.6米宽的宅基地，但其未提交对其厢房以西0.6米土地享有使用权的证明材料，而从广陵镇政府提交的农村村民住宅建设用地呈报表中有关宅基地尺寸及四至的记载和宅基地示意图内容，可见张明户现建成的厢房已超出该户获批的宅基地范围，故张明的主张显然不能成立。

现张明和张乔平、刁玉梅就巷道使用权有明确约定的情况下，根据日常生活经验判断双方之间亦不存在相邻权争议，广陵镇政府对张乔平、刁玉梅未取得规划许可实施的建设行为是否作出处理以及如何处理，对张明的合法权益明显不产生实际影响。

张明未能举证证明其合法权益受到广陵镇政府行为影响的可能性，其不具备提起本案诉讼的主体资格，依据相关规定驳回该起诉。

据此，一审法院遂依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回张明的起诉。

张明不服，向本院提起上诉称：1.原审法院无视本案基础事实，仅以被上诉人提交的不完整材料即认定上诉人诉讼主体不适格，并以此裁定驳回起诉，显属事实认定不清。

上诉人已经提交泰兴市人民政府颁发的集体土地使用权证，该证附图页明确显示上诉人辅房西侧留有巷道，该附图标注有比例尺，足以确定巷道宽度，原审法院对此基本事实视而不见，导致事实认定不清。

被上诉人虽然补充提交了建房审批过程中的部分资料，但上述资料存在诸多自相矛盾或与客观事实不符之处，且对建房审批资料中至关重要的老房产证等资料，被上诉人故意予以隐匿。

被上诉人提交的部分建房审批资料中关于房屋测量的数据，仅是针对房屋的长宽数据，而非针对土地范围长宽数据。

原审法院以房屋长宽数据来认定上诉人土地使用权范围，显然错误。

即使被上诉人提交的部分建房审批资料系属真实，因该资料形成时间远远早于上诉人现持有的集体土地使用权证颁
发时间，且集体土地使用权证颁发单位为泰兴市人民政府，因此本案事实认定应当以集体土地使用权证为准；2.原审法院在上诉人提出异议的情况下，未要求被上诉人提交完整的建房审批资料，举证责任分配显然错误。

建房审批资料等证据材料实际掌握于被上诉人手中，一审中上诉人提出异议，认为被上诉人隐匿了建房审批资料中诸多关键性资料，但原审法院对此不予审查，未要求被上诉人提交完整建房审批资料，仅依据被上诉人提交的不完整资料即裁定驳回上诉人的起诉，显属举证责任分配不当；3.原审法院认定上诉人对本案不存在诉讼利益，不具有诉讼主体资格，显属适用法律错误。

上诉人已经提交集体土地使用权证证明部分巷道被原审第三人占据的事实，系属与本案存在直接利害关系的当事人。

上诉人与原审第三人之间因此界址纠纷多次发生矛盾，并经村委会、司法所见证签订调解协议，并发生诉讼，可见上诉人与本案存在直接利益关系，案涉违建是否及时拆除对于上诉人权益实现具有根本决定作用，上诉人完全符合行政诉讼原告资格。

原审第三人违法建房的唯一相关方即为上诉人，连该唯一相关的权益主体均丧失了诉讼主体资格，等于变相认定对该违建行为无任何主体有权提出异议，必然引发的结果是变相确认了该违建行为的合法性，与法律规定根本背离。

综上，请求：1.撤销一审行政裁定；2.依法指令原审法院对本案予以审理；3.由被上诉人承担本案一审、二审全部诉讼费用。

二审被上诉人辩称被上诉人广陵镇政府二审中未答辩。

原审第三人张乔平、刁玉梅二审中未陈述意见。

本院查明本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

第二十五条第一款进一步规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

对基于举报、
投诉行为提起的履行法定职责案件，要区分举报、投诉的事项是否涉及举报人、投诉人的自身合法权益，对于涉及其合法权益的，即与其有利害关系，其申请履行法定职责，行政机关不予答复或不予处理，其有权提起行政诉讼；对于不涉及自身合法权益，仅是基于公益、公民的监督权或者无证据证明其举报的事项对其自身权益产生实际影响的，则没有行政诉讼法上的请求履行法定职责的事实根据和法律依据。

本案中，张明虽声称其厢房以西尚有0.6米宽的宅基地，但其并未提交对厢房以西0.6米土地享有使用权的证明材料，且从广陵镇政府提交的张明户农村村民住宅建设用地呈报表中有关宅基地尺寸及四至的记载与房屋现场勘查示意图内容看，张明户经批准的宅基地东西长为11.8米，其建成的房屋包括厢房在内东西长为12.63米，故张明主张其厢房以西尚有0.6米宽的宅基地显然不能成立。

广陵镇政府对张乔平、刁玉梅未取得规划许可实施的建设行为是否处理、如何处理，对张明的合法权益明显不产生实际影响，张明与广陵镇政府是否履行职责并无行政法上的利害关系，不具有提起本案行政诉讼的原告资格，依法应裁定驳回其起诉。

综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。

上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
裁判结果驳回上诉，维持原裁定。

本案不需缴纳案件受理费。

本裁定为终审裁定。

落款
审判长曹海霞
审判员刘春生
审判员蔡鹏
二〇二〇年四月十日
书记员王蕊附法律依据附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；…
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