中国生物多样性伙伴关系框架b档准备金(框架).doc

中国生物多样性伙伴关系框架B档准备金（框架）中国生物多样性伙伴关系框架B档准备金（示范）
项目启动报告
项目开发管理办公室
2006年5月28日北京
目录
缩略语 (3)
概述 (4)
PDF B项目的进展 (4)
方法论 (5)
伙伴关系的现状 (6)
PDF B的实施方法 (7)
问题与挑战 (7)
PDF B的实施安排 (7)
PDF B 活动和产出分析 (9)
第二阶段主要活动和预期成果小结 (9)
主要问题及其建议小结 (9)
附件1：工作计划 (13)
附件2：专家组工作大纲 (14)
附件3：专家协调员工作大纲 (16)
附件4：宣传员工作大纲 (17)
附件5：项目开发指导委员会工作大纲 (18)
附件6：国际合作方工作组工作大纲 (19)
附件7：伙伴关系及其框架的基本要素 (20)
缩略语
ACG 咨询顾问组（Advisory and Consultative Group ）
CBPF 中国生物多样性伙伴关系框架（China Biodiversity Partnership Framework）CO 宣传员（Communications Officer）
EG 专家组（Expert Group）
ECBP 中国-欧盟生物多样性项目（EU-China Biodiversity Programme）
EU 欧盟（European Union）
FECO 国家环保总局对外合作中心（Foreign Economic Cooperation Office）
GEF 全球环境基金(Global Environment Facility)
GOC 中国政府（Government of China）
GOI 意大利政府（Government of Italy）
IPG 国际合作方工作组（International Partners Group）
ILE 首席国际专家（International Lead Expert）
MoA 农业部（Ministry of Agriculture）
MOC 建设部（Ministry of Construction）
MoF 财政部（Ministry of Finance）
MOLR 国土资源部（Ministry of Land and Resources）
NDRC 国家发展和改革委员会（National Development and Reform Commission）NF 项目专家协调员（Neutral Facilitator）
NPC 国家项目协调员（National Project Coordinator ）
NPD 国家项目主任（National Project Director）
PDCO/PCO 项目开发协调办公室（Project Development Coordination Office）
PDF 项目准备金（Project Development Facility）
PDMO/PMO 项目开发管理办公室（Project Development Management Office）
PDSC/PSC 项目开发指导委员会（Project Development Steering Committee）
RAF 资源分配框架（Resource Allocation Framework）
SEPA 国家环保总局（State Environment Protection Administration）
SFA 国家林业局（State Forestry Administration）
SOA 国家海洋局（State Oceanic Administration）
SROCRAF 战略性面向结果的中国资源分配框架（Strategic, Results-Oriented, China Resource Allocation Framework）
TNC 大自然保护协会（The Nature Conservancy）
UNDP 联合国开发计划署（United Nations Development Programme）
UNEP 联合国环境规划署（United Nations Environment Programme）
WB 世界银行（The World Bank）
概述
1.2004年初，“中国生物多样性伙伴关系框架（CBPF）”项目概念获得了中国政府和GEF
的批准。

2005年6月，GEF为此批准了两个B档准备金项目（PDF-B），即“中国生物多样性伙伴关系框架PDF-B（框架）”和“中国生物多样性伙伴关系框架PDF-B（示范）”，用于准备该伙伴关系框架项目。

其中，GEF赠款50万美元，中国政府、UNDP、大自然保护协会和意大利政府等共提供了约等于67万美元的配套融资。

两个PDF B项目总资金额为117万美元。

2.两个PDF B项目的GEF执行机构是联合国开发计划署，实施机构是财政部和国家环保总
局。

2005年11月，两个项目协议由联合国开发署、国家环保总局、财政部和中国国际经济技术交流中心四方正式签署并付诸实施。

由于两个项目紧密相关，它们在管理机制上相互共享，即共同在一个项目开发指导委员会、协调办公室和项目管理办公室的管理下开展活动，因此在资金使用和资源分配上，两个项目按一个项目操作。

3.CBPF是一个包容性的伙伴关系和框架，其目标是：在项目的支持下，建立新型的合作伙
伴关系，促进方法创新，将生物多样性保护与可持续利用纳入到发展进程中的各层次，强化现有工作中的薄弱环节。

4.GEF为框架提供有力的资金支持。

但更重要的是，这个框架将为所有合作方的资金和其它
投入提供战略性的指导，以增加各方活动的协同效应和影响，提高资金的使用效率和效果，并因此吸引更多的资金加入。

5.两个PDF B项目的主要完成下列相互关联的几个任务：
i.)确定具体的伙伴关系；
ii.)确定具体的行动框架；
iii.)准备一个GEF项目建议书，用于加强伙伴关系本身，监测伙伴关系框架的实施过程，以及加强中国生物多样性保护的基础环境建设；
iv.)准备另外2-3个作为“示范”的GEF项目建议书。

这几个示范项目应针对具体地理范围内的生物多样性，示范保护的方法和伙伴关系的理念，同时，也示范“伙伴关系/框架”这一新的合作方法可能带来的好处。

6.CBPF的总体开发进程如图1所示， PDF B项目的管理结构图如图2所示。

目前，CBPF正
处于准备阶段的初期。

PDF B项目的进展
7.目前，PDF-B实施的主要活动是成立管理、协调和技术支持机制，包括以下几个方面：
•国家环保总局发文请发改委、财政部、建设部、农业部、国土资源部、林业局、海洋局等相关部门推荐项目开发指导委员会委员（司局级）（以下简称指导委员会）；国家环保总局还将向欧盟、世界银行、联合国环境规划署、联合国开发计划署、亚洲开发银行、大自然保护协会等国际合作方发函，请它们确定各自参加指导委员会的委员。

指导委员会包括中外双方的成员，主任由中国履行《生物多样性公约》工作协调组主任、国家环保总局吴晓青副局长担任；
•财政部发文请发改委、建设部、农业部、国土资源部、环保总局、林业局、海洋局等相关部门推荐项目开发协调办公室组成人员（处级）（以下简称协调办公室）；协调办公室只包括国内部门，主任由财政部司级领导担任；
•国家环保总局已组建项目开发管理办公室（以下简称项目办）。

项目办设于国家环保总局环境保护对外合作中心内，其中GEF资助三名项目办人员，政府配套资助两名项目办人员。

项目办的人员结构和职位安排如下图所示。

项目开发管理办公室（PDMO）结构示意图
•国家环保总局已任命环境保护对外合作中心宋小智副主任为国家项目主任；国家环保总局环境保护对外合作中心根据前期工作的实际情况，任命项目四处汪业勖为国家项目协调员（以下简称协调员）。

并根据项目需要和UNDP管理要求，指定协调员全职参与项目活动。

8.TNC作为主要的国际合作方，已招聘了两名人员，主要从事中国保护地管理的分析活动。

并部分参与项目办的相关管理工作。

9.财政部对项目当前的进展表示关注。

财政部同意项目的开发与中国全球环境基金资源分配
框架（RAF）的利用结合起来，因此，PDF-B项目应及时提供相关成果供财政部参考。

10.2006年5月22日，项目启动仪式在人民大会堂香港厅举行。

来自相关国际组织、部分国
家的驻华使馆和合作机构、非政府组织、私营部门的代表，以及国家环保总局、财政部等中国履行《生物多样性公约》工作协调组的22个成员部门和单位，国土资源部、水利部、部分省（市、自治区）、科研机构，国内非政府组织等代表150余人参加了项目启动仪式。

11.本项目是一个复杂的大型项目，有充分的资金支持，但也面临很多挑战。

UNDP北京办公
室、国家环保总局、财政部对项目的支持和投入非常关键，特别是未来3-5个月期间，项目的各项活动将依次展开，是项目开发最关键的时期。

方法论
12.本PDF-B项目具有很多创新性，特别是前面提到的四项任务中的前三项。

和其它的GEF
准备金项目相比，项目文件中的描述有很多不确定性，事实上，无法确切地描述出项目的最终产出。

这意味着项目必须采用合适的工作方法，即：
•PDF B应该是一个动态适应的管理过程，需要：
o定期地评估形势的发展；
o定期地分析最新的发现；
o定期地细化和修订预期的产出；
o相应地调整和细化项目的活动和投入----在项目一开始就设计好每一项活动和投入是不可取，也是不可行的。

•PDF B的活动设计和管理应是一个互动的过程，主要参加者包括UNDP/GEF、环保总局、财政部、项目主任、项目协调员、项目办、国际专家和国内专家等。

工作计划和工作大纲的制定应是上述相关方共同参与的结果。

这种方法也将保证相关各方对项目理解的一致性，并实现优势互补。

伙伴关系的现状
13.为做好项目启动工作，UNDP和国家环保总局会同项目国际专家开展了一次调查走访。

走
访对象包括国内主要的部门和一些国际组织，并和部分专家开了一次座谈会。

这次走访发现的一些现象值得注意：
•总体上，各方对伙伴关系及其框架的设想和目的给予明确的支持；
•总体上，各方对伙伴关系及其框架的具体认识非常模糊，对能否真正带来利益也存在疑问。

因此，伙伴关系必须要尽快给所有合作方带来好处；
•由于上述原因，很多潜在的合作方都采取了一种“等等看”的态度。

即只有当伙伴关系的变得更加清晰或产生效益时才准备投入；
•真正的多方合作伙伴关系和框架在中国是少有的，这和世界其它地方一样。

大多数情况下，多方合作关系也只是由一方驱动。

因此，即使这种多方合作关系是真实存在的，却并不是被多方共同拥有的。

组建一个真正意义上的多方伙伴关系面临巨大的挑战；
•潜在的合作方很多，并多种多样---这包括中央各部门、科研机构、地方管理机构、国内非政府组织，国际非政府组织、双边政府机构、多边和政府间机构等等。

伙伴关系在一开始就想囊括所有各方可能是不现实的；
•GEF正在进行改革，中国在生物多样性领域能获得的GEF资金受制于GEF的全球资源分配框架（RAF）。

目前，中国政府也面临着一定的压力，要对使用这些有限的资金做出迅速安排；
•中国对生物多样性保护投入很大，GEF资金只是其中很小的一部分。

但是，GEF却是中国生物多样性伙伴关系中关键性的合作伙伴。

如果GEF（包括GEF的国际执行机构）没有全面地参与该伙伴关系，则很难保证其它的机构参与进来。

事实上，这意味着中国生物多样性伙伴关系下的行动框架将极大地影响中国的RAF。

如果CBPF能对中国的RAF产生积极有利的影响，其它合作方将会更积极地投入到伙伴关系之中。

反过来，CBPF也要尊重GEF在中国现有的和计划中的行动，并为它们带来好处。

•RAF的采用还带来新的机遇。

对中国来说，长期的目标可以是中国政府和GEF的执行机构在生物多样性领域中，不再为了获得GEF的资金，而必须经历那些漫长且毫无价值的项目审批过程。

GEF的资金直接提供给已被各方认可的战略性国家生物多样性保护框架。

资金可以根据年度执行报告和监测指标按年度支付，而不需要再向GEF申报传统的项目。

•一些潜在的合作方仍然认为CBPF只是一个UNDP/SEPA/GEF的行动，甚至只是一个普通的UNDP/SEPA/GEF项目而已。

PDF B的实施方法
14.合作方应该自己来设计伙伴关系，自己决定伙伴关系的具体内容。

只有这样，才能保证伙
伴关系能够反映各方的需求、利用各方的优势、为各方所拥有，并被各方认可和履行。

这意味着合作方在伙伴关系的建立过程中都需要投入资源。

15.伙伴关系的建立过程需要高度专业的协助人员，能把合作方召集起来，使他们能建设性地
开展工作，克服障碍，并考虑到实际的操作可行性。

要求协助人员：（1）坚决不能认为这一过程是任何一个合作方的单独行为；（2）能提供高水平的专业技能管理这一复杂的过程。

16.其次，一旦伙伴关系开始发挥作用，各合作方要增加投入来设计合作框架，包括对总体结
构、总体管理框架、优先领域和时间框架等。

也就是说，要在伙伴关系下，建立具体的工作组，确定框架的具体内容。

17.最后，示范项目是框架中不可缺少的组成部分，并在建立伙伴关系和框架过程中发挥作
用。

因此，示范项目的设计要和伙伴关系和框架的建立有机地结合起来。

问题与挑战
18.相互因果问题：伙伴关系的建立需要合作方的承诺和投入，以保持伙伴关系的活力，但大
多数合作方却在观望，要等伙伴关系发挥作用时才会承诺和投入。

19.期限和进度要求：CBPF应对中国生物多样性RAF的决定起指导作用。

但是，CBPF最少
还需要6个月的准备时间。

GEF则要求中国必须在9月初提交对RAF资金使用的确认，时间相当紧迫。

20.创新：组建CBPF是一个前所未有的巨大挑战，要求足够的智慧和创新，以及对世界其它
国家类似行动所获知识和经验的了解。

要在很短的时间内做出一个好的框架是很难的，其它国家/行业的先例会很有帮助。

专家组工作大纲对建立框架和伙伴关系提出了一些指导性意见，附件中也对伙伴关系和框架的内容要素给出一些分析。

PDF B的实施安排
21.PDF B的实施要解决上面提到的问题和挑战。

特别是需要对项目活动做出必要的调整以便
在RAF最后决定之前编制好框架的初稿。

22.PDF B的实施安排大致划分成五个阶段，即：
●2005年11月-2006年5月，为准备阶段，主要目标是建立项目的管理机制，并完成本
启动报告；
●2006年6月-2006年8月，为早期阶段，主要目标是完善项目的管理机制和协商机制，
建立CBPF的公众形象，确定优先领域，完成SROCRAF初稿，对中国的RAF提供支持。

并就示范项目的安排与有关执行机构进行讨论；
●2006年9月-2006年10月，为伙伴关系框架开发阶段，就初步框架征求和收集各方意
见，并在此基础上完成CBPF初稿，着手就伙伴关系的建立开展工作。

同时进行基础环境建设项目和示范项目的开发设计；
●2006年11月-2006年12月，为框架完善阶段和示范项目开发阶段，主要目标是根据前
一阶段收集的各方意见，对伙伴关系及其框架进行完善，基础环境建设项目和示范项目的开发基本完成。

本阶段和上一阶段实际上是一个连续和反复的过程，划分成两个阶段，只能说各阶段的侧重点有所不同。

在本阶段末，应正式签署成立伙伴关系，框架基本形成，基础环境建设项目和3个示范项目的项目建议书编制完成。

●2007年1月-2007年4月，为批准阶段，主要目标是完成伙伴关系、框架及其示范项目
的国内审批程序和GEF的报批程序。

23.如前所述，由于本项目的特殊性，很难在一开始就整个项目周期作出详细的工作安排。

后
一阶段的工作需要根据前一阶段的工作情况作相应的调整。

可采取的做法是在上一阶段的末期，进行一次快速的评估，再对以后的阶段做出具体的工作计划安排。

24.当前项目已处于第一阶段的末期。

第二阶段建议的方法是：
•完成指导委员会的建立，确保其发挥有效的指导和支持作用；
•开始和一小部分自愿和关键的合作方，以及指导委员会的成员共同开展工作；
•国内指导委员会成员单位推荐专家作为各自的代表（但由项目支付费用），建立专家组。

专家组主要是技术性工作，但也承担提供各部门相关信息的责任（工作大纲见附件）；
•类似地，国际指导委员会成员方也推荐专家组成国际合作方工作组（IPG，工作大纲见附件），提供国际方面协调的结果。

IPG很可能是各国际合作方的技术人员或是项目官员。

IPG对应于项目中的专家组（EG），并和EG保持定期的接触。

•各合作方（通过专家组和IPG），共同开发框架。

在伙伴关系明确之前，这个框架将：➢提供一个早期的成果。

专家组应在本阶段准备一个初始的行动框架，并伴随着一个初始的监测评估战略，成为一个战略性面向结果的中国资源分配框架
(SROCRAF)。

该框架将对GEF的RAF提供信息。

➢加强合作方之间的工作关系，增加互信。

25.应招聘一个具有国际工作经验和水平并能保持中立的项目专家协调员（工作大纲见附
件），支持专家组的工作，以高质量地按时实现既定的目标和产出。

这个协助过程非常重要，且必须要有国际合作经验的专家。

最好的可能是，专家协调员由国内、国际两个专家担任。

当然，要在很短的时间内找到这样的人非常之难。

替代的办法包括：
●招聘一个具有国际水平的国内专家承担这项工作（工作大纲见附件）；
●利用现有的资源，即项目协调员，项目已聘的国际专家（Dennis Fenton, Tim
Boyle），UNDP亚太区技术官员（Josef deCruz），TNC专家，ECBP专家等，但
他们能够投入的时间有限。

26.其次，在第三和第四阶段（约4个月时间），在专家协调员和专家组的指导下，在项目办
公室及国际专家的支持下，根据需要扩大专家组成员，并组建专家小组开展以下工作：•具体的问题分析，包括威胁因素分析，驱动因素分析，根源分析，难度和机遇----当然这些工作应建立在现有分析的基础上，而不是重新再来；
•编制框架的具体细节内容，特别是加强监测评估框架；
•确定各合作方如何以及在什么方面能对框架做出最大的贡献；
•开发具体的GEF项目建议书
27.由于在GEF资源分配框架下中国可能获得的资源有限性，要考虑具体的GEF项目开发的
数量和规模。

因此，将鼓励中型项目和1000万美元以下的全额项目的开发。

28.与此同时，在第三和第四阶段，专家组可以就确定伙伴关系本身开始工作。

29.到第三阶段，ECBP项目办应已建立并发挥作用。

希望在UNDP的协调下，ECBP的工作人
员能参与到第三阶段的大部分活动中来。

30.在上面每个阶段，项目办都应该尽量系统地获得PDF B实施过程中所需的高层支持，建立
中国生物多样性伙伴关系框架所需的技术和公众推动力，主要通过以下方法实现：
•提高CBPF及其项目办的知名度；
•逐渐建立与SEPA和财政部高层的战略联系；
•增强财政部及发改委在项目实施过程中的作用，
•以多种有效的形式宣传CBPF，如网站、公共关系、新闻通讯以及咨询顾问组等(ACG)1.。

PDF B 活动和产出分析
31.已批准的PDF B被划分成两个相互关联的文件，其中所描述的活动范围和具体成果都很宏
大。

不过，很多列出的活动实际上已经完成，包括曾获得过GEF的支持。

因此，没有必要将PDF B文件中所列的活动再全部执行一遍。

但是，所要求的总产出应该实现。

32.因此，PDF B中的某些活动需要调整，某些活动毋需再做。

这些活动主要与PDF B的第三
阶段有关。

具体内容可以在第二阶段未进行讨论，再反映到第三阶段活动的工作大纲中。

第二阶段主要活动和预期成果小结
•进一步发展伙伴关系及其框架的概念；
•建立并运行有国际合作方参加的指导委员会，开展有高层领导参加的活动；
•建立专家组；
•建立国际合作方参与的咨询机制（IPG）；
•准备战略性面向结果的中国资源分配框架（SROCRAF）。

该框架应向财政部实施生物多样性领域RAF提供必要的信息，并为制定监测框架提供基础；
•加强宣传，建立CBPF的公众形象，包括召集和开展ACG的有关活动。

33.具体的活动安排见附件中的“工作计划”。

主要问题及其建议小结
34.协助专家组开展工作：专家组可以事先开始收集信息，编制报告，但是专家协调员的到位
越快越好。

最迟也要在SROCRAF初稿完成前到位，保证SROCRAF具有国际领先水平。

35.在SEPA的支持下，专家协调员组织专家组成员分开工作和集中工作，确保集中工作期间
能有创新的产出，并编制集中工作期间的报告。

这是PDF B阶段的一个主要成果，因此值得投入。

专家协调员的工作大纲见附件。

36.最理想的情况是专家协调员由国内、国际两个专家组成。

当然，在很短的时间内找到这两
个人比较困难。

1在PDF B阶段，ACG 的成员包括国际组织、国内NGO、科研机构、高等院校、地方社区和私营部门等。

ACG通过定期会议或日常通讯的形式对项目的设计提出建议，对项目实施进行监督。

此外，ACG 在项目宣传上应发挥重要作用，是宣传CBPF的目标和好处的重要渠道，从而使CBPF获得更广泛的支持。

37.建议的步骤：在下两个星期内，所有人都帮助寻找合适的专家，比如：
•与北京的国际机构联系（如世行），请求推荐合适的中方专家；
•与财政部联系并请他们推荐专家；
•与国内一些有“ZOPP”经验的机构联系（GTZ可以提供一些线索）；
•与OP12土地退化项目办联系；
•TNC可以提供以前合作过的国际专家（在旧金山）等；
•UNDP亚太办技术官员在GEF网络中寻找；
•等等
38.两个星期后，项目办和UNDP可以考虑合适的人选。

如果时间巧合，项目现有的国际专家
也可能参与此过程。

39.尽快启动：虽然框架还有待开发，但以下两个部分应该包括在内：（1）保护地系统及其管
理；（2）加强基础环境建设。

因此，只要和各合作方保持良好的沟通，并明确在伙伴关系框架下，这部分的专家小组可以建立并开始工作。

40.建议的步骤：关于保护地，TNC和世行可以作为国际牵头方。

UNDP原则上同意利用PDF
B资金中的5万美元聘用世行推荐的专家。

具体步骤是（1）MOF/SEPA通告有关各方；
（2）WB/TNC起草一个工作计划和本部分的专家工作大纲；（3）UNDP/SEPA招聘世行推荐的专家；（4）WB/TNC组织工作组。

41.关于基础环境项目，有两个紧密相关的行动，即OP12土地退化项目和ECBP项目中的基
础环境建设内容。

此外，很多正在开展的GEF项目也有类似的活动。

因此，必须避免交叉和重复。

但是，很明显，这些项目还有一些空白之处，如对本伙伴关系的支持能力，以及生物多样性保护活动的联合监测等。

采取的步骤可以是先评估需求，评估正在开展的行动所做的内容，再确定需要加强的地方。

这个过程可以在ECBP项目办完全动作时就开始，不必要等到SROCRAF完成。

42.关于促进高层支持高层支持是项目成功的重要基础。

可以通过UNDP，UNDP-GEF，财政
部和国家环保总局等正常渠道获得这种支持。

这也和项目的宣传有关。

另一种获得高层支持的新途径是聘用一个在中国生物多样性保护中有声望的人来支持关键的项目活动，例如作为咨询顾问组（ACG）的主席等；也有可能将CBPF与北京2008年奥运会联系起来。

建议的步聚：所有人都来积极推动此事。

项目协调员（或项目宣传员）也努力实现此目标。

43.UNDP北京办公室的支持：UNDP在不同层次上的支持是非常重要的。

OP12土地退化项目
也是例子，在开发国家框架时，ADB，ADB/GEF和GEF在其中都发挥了非常重要的看到见的作用。

UNDP可能的支持包括：
•与合作方（MOF, SEPA, NDRC, 其它政府机构，WB，UNEP，EU等）举办高层会议以获得支持；
•在寻找项目专家协调员上的直接支持；
•在寻找宣传员上的直接支持；
•保证UNDP/GEF对项目办的定期访问；
•与项目办每周召开会议，评估项目进展，考虑下一步投入及计划等；
•在工作过程中提供技术支持。

44.建议的步骤：UNDP北京办公室高层管理人员评估这样做的可能性。

在考虑到时间非常紧
迫和PDF B可能提供资金的情况下，UNDP可以考虑在未来6个月内聘用一个任务经理做这件事。

UNDP北京办公室也可以寻求亚太办和总部的GEF部门支持。