美国青年基层就业政策的变迁及启示

美国青年基层就业政策的变迁及启示
魏晨宇　代　懋
（北京航空航天大学公共管理学院）
[摘　要]美国罗斯福新政时期以来青年基层就业政策发展主要经历了三个阶段：以政府为主导的初始阶段；以州政府为主导，社会各界广泛参与下的转型阶段；多方参与，共同协作下的完
善阶段。

借鉴美国青年基层就业政策的发展经验，我国政府及相关部门应制定更为细化、更为因
地制宜的基层就业政策；进一步增加财政投入，加大优惠力度；更加鼓励社会各界广泛参与、相
互协作等。

[关键词]美国；青年；基层就业；政策；变迁
[中图分类号]D432.7 [文献标识码]A [文章编号]1006-1789（2017）03-0112-07自我国高等教育扩招以来，高校毕业生的就业难问题日益凸显。

为了更好地解决这一问题，党中央、国务院自2003年开始将引导高校毕业生前往基层就业作为拓宽就业渠道的重要突破口，出台并推行了一系列基层就业政策。

在我国，“基层就业”是指到城市社区和农村乡镇基层单位，从事教育、卫生、公安、农技、扶贫和其他社会公益事业，以及到西部贫困县的乡镇一级教育、卫生、农技、扶贫等单位服务。

[1]对应于我国的“基层就业”，国外也有类似的表述：“RRREmployment”，即乡村地区的（Rural）、地区性的（Regional）、偏远地区的（Remote）就业。

[2]而本文通过对相关资料的研究发现，美国基层就业政策的涵盖范围同样十分广泛：在地域上除了包括乡村地区、偏远地区，也包括城镇的低收入地区；在行业上除了包括地方政府的公务人员、医生、教师、律师等劳动力相对短缺的行业，也包括中小企业、非营利组织及其他社会团体；在就业方式上，除了招聘就业，也包括自主创业和自谋职业。

美国的劳动力市场中同样存在着结构性矛盾突出、特定行业劳动力短缺、经济欠发达地区劳动力的流动率较高等一系列问题，而基层就业作为解决这些就业问题的重要政策导向也一直备受美国政府和社会各界的重视。

自罗斯福新政时期开始，美国基层就业政策的发展历程主要经历了以下三个阶段：以政府为主导的初始阶段；以州政府为主导，社会各界广泛参与下的转型阶段以及多方参与、共同协作下的完善阶段。

经过长期的探索和实践，美国逐步形成了覆盖全美、影响显著的基层就业政策体系，在这一[收稿日期] 2016-12-21
[基金项目] 本文系教育部全国教育科学规划课题“当代大学生的基层岗位择业取向及引导策略分析”的阶段性成果，项目编号：EIA140400。

[作者简介] 魏晨宇，北京航空航天大学公共管理学院，主要研究方向为大学生就业政策；代懋，北京航空航天大学公共管理学院，副教授，主要研究方向为人力资源管理、公共政策分析。

2017年第3期
魏晨宇　代　懋　美国青年基层就业政策的变迁及启示政策体系中，除了各级政府的积极引导以外，社会团体、非营利组织、高校、行业协会等社会各界也广泛参与其中，相互协作，共同推动了美国基层就业政策的发展。

总体来讲，美国基层就业政策的发展历程曲折但也取得了一定的成效，其长期积累的基层就业政策发展经验对于我国有着积极的借鉴意义。

一、美国青年基层就业政策的初始阶段：以政府为主导
自罗斯福新政时期起，美国政府开始对国家事务和经济发展实行全面干预，并逐步推行了一系列青年基层就业政策。

在政府的主导下，美国青年基层就业政策在罗斯福新政至20世纪70年代初这一时期内逐渐发展扩散开来。

1929年，美国爆发了史无前例的经济危机，国内经济遭受了前所未有的冲击，失业者数量不断攀升，美国在短时期内陷入了失业狂潮之中。

罗斯福上台后针对美国严峻的就业情况于1933年颁布了《联邦紧急救济法》，通过“直接救济”的手段对失业人群尤其是失业青年群体进行了经济援助，并发动了一系列公共工程的建设，为社会提供了数以百万的工作岗位，制定了“国家青年管理”计划、“公民保护队”计划等就业项目，来为美国青年提供大量的培训和就业机会，以“国家青年管理”计划为例，该计划自1933年开始实施到1937年,总计有超过40万青年通过该计划得到了职业培训和就业机会。

[3] 20世纪50年代末60年代初，美国迎来了第一次美元危机，国内失业率持续增高。

在此经济背景下，约翰逊政府于1964年提出了“向贫困宣战”运动，并于同年出台了《经济机会法》，该法案提出了一系列促进青年基层就业的相关政策，主要包括：帮助16-24岁的青年人通过职业培训来提高他们的生活质量和满意度的“职业团”计划；[4]为青年人提供就业咨询服务、就业机会以及再教育机会的“社区青年团”计划；为有需要的群体提供职业指导、在职培训、基础教育及个人咨询服务的“工作经验计划”等。

[5]另外，《经济机会法》还正式提出了“美国志愿服务队”计划，该计划在参与者承诺至少进行为期一年的志愿服务工作后为其提供一定数额的补贴。

[6]这一计划配合肯尼迪总统于1961年签署的“和平队”计划，从国内国际两个市场同时推进美国的志愿服务事业，为美国青年群体创造了大量的基层工作岗位。

到了20世纪60年代末70年代初，美国经济开始出现“滞胀”现象的先兆，失业率不断攀高。

为了改善这一状况，美国政府于1971年出台了《紧急就业法》，主要通过提供更多的工作岗位和培训机会来应对就业市场的危机，该法案在出台后的两年时间里共提供了17万个临时性的公共服务工作。

[7]除了提供更多的直接就业机会以外，该法案还十分重视各地区的青年人才培训工作，按照该法案规定，联邦政府在第一年就向州和地方政府拨款20亿美元用于人力资源培训。

[8]
自20世纪中期开始，美国特定行业劳动力短缺的情况日益严峻，各级政府相继出台并推行了一系列适用于特定行业的青年人才培养和吸引政策。

1964年，美国教育部针对国内护理人员短缺的状况出台了《护理人员培训法》，该法案提出了建立护理专业学生的专门贷款基金、开设公私合作的护理学校以培养更多的护理人员、政府应当设法提高护理专业学生的入学率等建议。

[9]1965年，美国出台了《高等教育法》，该法案明确提出了要建立“国家教师队”，通过为地方学校的师范类高校毕业生提供免费的在岗培训服务来改善乡村地区的教育水平。

[10]在医疗行业，美国国会则在1970年通过的《紧急卫生人员法案》中提出了“国家卫生服务队”计划，为医学生提供贷款偿还计划和奖学金计划，来吸引医学生前往医疗服务水平低下的地区从医。

该计划自成立以来已有超过5万名的参与者，其中包括初级保健医生、牙医、心理专家和行为健康专家等不同领域的医疗人才。

[11]而在州政府层面，明尼苏达州自1971年开始实行“乡村医师助理计划”，计划从明尼苏达州大学的医学院中选拔出一部分大三医学生前往人口规模在一千至三万的乡村地区担任为期36周的初级保健医师。

[12]而宾夕法尼亚州也于1974年开始实行医生短缺地区计划，该计划旨在招聘和培养乡村生源的医学生前往乡村地区和小城镇地区就业，[13]据相关数据表明，这一计划培养出来的医生在乡村地区行医的稳定率高达79%。

[14]
二、美国青年基层就业政策的转型阶段：州政府为主导，社会各界广泛参与
美国自20世纪70年代中期开始陷入“滞胀”危机，里根总统上台后推行了一系列改革措施，同时伴随着20世纪80年代世界第三次产业革命浪潮的袭来，社会团体、非营利组织等社会主体开始活跃起来。

在20世纪70年代中至20世纪末的这一时期内，美国青年基层就业政策的发展进入了以州政府为主导，社会各界广泛参与的转型阶段。

（一）美国州政府开始发挥主导作用
不同之前更多的是以美国联邦政府为主导，自20世纪70年代中期起，美国青年基层就业政策的主
2017年第3期　总第348期导地位逐步向州政府倾斜，各州政府通过制定一系列更为因地制宜的青年基层就业政策大大推动了美国青年基层就业的发展。

面对普遍性的乡村教师短缺问题，美国各州政府开始大力推行“家乡教师计划”，该计划主要通过对本地生源的学生进行引导和培养来为各州输送更多的稳定教师人才，解决美国乡村教师的流失率居高不下的问题。

这一计划由美国各州教育部门及相关部门从当地乡村生源的高中毕业生中选拔出有意愿从事乡村教学工作的优秀学生，大力支持他们进入地方社区大学和州立综合大学接受定点培养，这些学生需在顺利毕业后前往本州的乡村学校从事教学工作，违约者将被处以罚款并计入个人诚信系统。

[15]当前，美国几乎所有的州政府都组织实施了“家乡教师计划”或类似的培养计划，只是各个州政府的组织与实施方式不一样。

如怀俄明州采取了直接在州内教师需求度较高的乡村地区设立了3所学校发展教师专业的方式；而弗吉尼亚州则是为被选拔出来的培养对象提供从高中时期贯穿至大学毕业的专业教育和实践机会[16]。

在医疗行业，各州政府针对医疗人才短缺的情况也制定了相应的基层就业政策。

如伊利诺斯州于1993年开始正式实行“乡村医学教育计划”，该计划从报考伊利诺斯州大学医学院的本地乡村生源中挑选出一部分学生作为培养对象，对其进行以社区为本的医学实习模式的培养，并为他们提供一定的资金支持。

自1993年开始，已经有超过200名医学生参与了该计划，其中70%的医学生最终选择留在伊利诺斯州从事乡村医疗事业。

[17]而阿拉巴马州也在1996年开始实施乡村地区的卫生人才队伍建设计划，这一计划中主要包括以下3个子计划：乡村卫生人才计划、少数族群乡村卫生人才培养计划以及乡村医疗人才计划。

这3个卫生人才队伍建设计划的目的在于通过培养医学教育和初级保健的领导者、提供高质量且易获得的卫生保健服务及奖学金来改善和促进阿拉巴马州和地区的个人及社区的健康状况。

[18]（二）社会各界开始广泛参与
伴随着第三次产业革命浪潮的来袭，以非营利组织和社会团体为主要代表的社会各界开始逐渐在美国青年基层就业政策中发挥作用。

成立于1990年的“为美国而教”，作为美国最具代表性的非营利组织之一，至今仍风靡全美，该组织是由时为大学生的温迪·卡普（Wendy Kopp）创立的，其宗旨主要是通过招聘全美优秀的毕业生前往低收入城市及乡村地区的学校进行为期两年的教学活动来消除教育输出的不平等。

[19]“为美国而教”组织除了为前往乡村及偏远地区进行教学活动的大学生提供专业的指导和帮助、学费资助、学生贷款免还支持、向某些师资紧缺的学科教师提供奖励和发放更高的工资等优惠措施之外，其志愿者还可享受研究生院和企业提供的特殊待遇。

美国各高校的研究生院为“为美国而教”志愿者提供豁免申请费用、特殊奖学金等优惠，且志愿者可在两年服务期满后再入学。

另外，“为美国而教”组织还与企业合作，使其志愿者能够有机会到有关部门实习，积累经验，为服务期满后走上工作岗位奠定基础，部分企业还会为其志愿者保留工作岗位，允许其延缓两年就业。

[20]据“为美国而教”网站的资料表明：截至2015年9月，“为美国而教”组织的成员总数量已达到了5万名，在全美范围内的学生总数量也已经超过了500万。

[21]另外根据网站的调查数据显示：“为美国而教”组织被评为“应届毕业生的20大雇主之一”。

[22]
成立于1993年的“美国志愿队”是由联邦政府、基金会、企业及其他捐助者共同支持下的公民社会组织，[23]该组织兼并了先前发展良好的“美国志愿服务队”计划及“全国公民社区团”计划，成立了一个独立的庞大志愿组织，旨在为有特定需要的地区提供志愿服务。

参加“美国志愿队”计划的志愿者除了享受生活费补贴和医疗保险外，还可在服务期满后获得教育奖励，据统计数据显示，“美国志愿队”参与者在1994-2006年期间得到的教育奖励就超过了10亿美元。

[24]目前，由于金融危机导致的劳动力市场低迷，越来越多的美国大学生选择加入全日制的志愿服务工作中，“美国志愿队”每年吸引超过7.5万名志愿者为非营利组织、学校、公共机构、社区和宗教团体提供密集型志愿服务。

[25]
三、美国青年基层就业政策的完善阶段：多方参与，相互协作
进入21世纪以来，单一政策主体主导下的青年基层就业政策已经难以满足复杂多变的劳动力市场需求，美国逐渐形成了多方参与、相互协作的青年基层就业政策模式。

在这一模式下，社会各界在各行各业的青年基层就业政策发展过程中相互配合，共同发挥作用。

（一）教师行业的青年基层就业政策
进入21世纪以来，美国政府更加注重乡村教师的人才队伍建设工作。

奥巴马政府于2009年颁布的《美
2017年第3期
魏晨宇　代　懋　美国青年基层就业政策的变迁及启示国恢复和再投资法案》中明确指出：美国联邦政府和州政府要提供多方面的激励措施吸引优秀教师前往乡村地区从事教学工作，包括提供住房补助、定居补助、住房贷款、代偿贷款或减免收入所得税等。

[26]为此，美国各级政府出台了一系列包括奖学金、贷款减免、入职奖金、住房补助项目在内的经济激励政策来吸引教师前往师资力量薄弱的地区任教，同时还制定了一系列以新任教师指导项目为主要代表的非经济支持政策来吸引教师人才，如加利福尼亚州实施的“新任教师支持与评价”计划，对新任教师提供的支持主要包括简化教案、提供精心安排的进修项目、定期安排听课、加强新任教师与学校其他工作人员的交流等。

[27] 除了政府以外，美国各大高校在培养和促进更多的教师人才前往师资力量薄弱地区从教的工作中也发挥了重要作用。

如2003年，弗吉尼亚州高校与州政府合作推出了“明日教师计划”，该计划以培养本地生源的乡村教师为己任，是一个很好的长期教师队伍招聘策略,有利于增加教师申请者的多样性,促进本地人才从事教学工作。

[28]据弗吉尼亚州教育部的相关消息称：2013-2014年度里，弗吉尼亚州有将近60所中学参与到这一计划中，参与该计划的学生数量也从2002-2003学年的80余人上升到了2007-2008学年的1600余名。

而以“为美国而教”为主要代表的非营利组织及其他社会团体也在不断发展壮大，以“为美国而教”组织为例，其资助者从最初的极少数企业发展至包括个人、企业、基金会乃至美国联邦政府在内的众多社会主体，合作地区也从创立之初的6个扩展为了2011年的43个。

[29]（二）医疗行业的青年基层就业政策
政府、社区、高校等不同主体在医疗行业的青年基层就业政策发展中也实现了共同参与、相互协作。

借鉴20世纪70年代开始推行的“国家卫生服务队”计划中的学生贷款服务项目,美国许多州开始实施“州贷款偿还计划”,该计划主要由联邦政府承担部分经费，来帮助美国各州推行针对医疗卫生人员短缺地区的教育贷款偿还项目，该计划的参与者必须承诺为乡村地区或非营利组织提供至少两年的医疗服务。

[30]除此以外，美国不少州政府还与社区合作开展了“学生/居民在社区卫生所的体验和循环”计划，该计划有利于医学生和对卫生医疗领域感兴趣的公众能够在缺乏医疗服务的地区进行循环体验和学习。

[31]美国各大高校也采取了相应的措施来促进医学生前往医疗服务水平低下的地区提供医疗服务，如威斯康星州大学医学院提出的针对乡村地区医疗人员短缺的教育项目——“威斯康星州乡村医学学院”，该项目的主要目标是提高威斯康星州乡村地区的医生数量，帮助改变乡村社区的健康状况，参与该项目的医学生在4年时间里可以学到更多的医学技能和乡村地区行医经验。

[32]
（三）律师行业的青年基层就业政策
当前，即使在法学院毕业生就业越来越难的情况下，美国还是有越来越多的乡村地区缺少律师。

美国国家郡县协会的调查数据表明：乡村地区人口占美国总人口数量的20%，而乡村律师的数量仅占美国律师总数的2%，在内布拉斯加州,甚至有12个县没有一名律师。

[33]在此背景下，2013年3月,南达科他州出台了美国第一个吸引律师人才的法案——“乡村律师招聘计划”，还计划为参与者提供为期5年，每年12000美元的补贴，但参与者必须承诺在乡村地区至少工作5年。

[34]美国其他州政府也相继推行了一系列吸引律师人才的相关政策：如马里兰州的“荣誉律师计划”、纽约州的“法律毕业生计划”、马萨诸塞州的“总检察长办公室奖学金计划”等。

在地方政府层面上，哥伦比亚地区推行了“首都研究员计划”来吸引律师人才，该计划招聘大学生从事为期两年、年薪5万美金的工作，且为大学生提供免费的在职培训、会见高级官员以及参加教育和职业发展研讨会等宝贵机会。

[35]
除了政府出台的一系列政策，美国各大高校及行业协会也推出了一系列促进法学专业学生前往有需要的地区从事律师职业的项目。

如爱荷华州大学、德雷克大学及克莱顿大学已经与爱荷华州律师协会达成合作，将为法学专业的大学生提供前往爱荷华州北部人烟稀少的小城市及乡镇进行暑期实习及固定工作的律师岗位。

[36]另外，内布拉斯加州大学的法学院于2011年为有意愿自主创业或加入小型公司的学生创立了特殊的学习项目，而堪萨斯大学法学院则于2012年推行了“乡村和个人实践计划”来教授学生更多的乡村工作知识和经验。

[37]
（四）公共服务业的青年基层就业政策
公共服务是一个非常广泛的术语,一般来讲,主要包括政府和非营利组织。

[38]为了进一步推进美国公共服务事业的发展，美国白宫人事管理办公室和部分高校于2002年联合发起了“公共服务行动计划”，该计划旨在通过为大学生提供一定数额的奖学金和实习机会，鼓励更多有才华的优秀大学生投身到公共
2017年第3期　总第348期服务事业中，该计划推行伊始就有558所大学和62家联邦政府机构加入其中。

[39]
就政府部门而言，地方政府制定了一系列吸引大学生前来就业的政策，如：华盛顿地区实施的夏季青年就业计划，该计划为华盛顿地区的青年群体及大学生提供为期10周的暑期公共服务实践；而加利福尼亚州的圣克拉拉市和圣马特奥县则实行了“地区暑期实习计划”，来为在校本科生和研究生提供一定数量的政府部门实习岗位，其主要目的是为了更好地吸引大学生毕业后进入地方政府工作。

[40]除此之外，美国政府还通过增加薪资和福利等激励措施来吸引大学生加入到地方政府部门工作中来。

据美国劳工统计局的报告，美国地方政府工作人员的平均每小时工资为25.30美元，比私营部门还高出了33%，而在津贴和福利方面如健康人寿保险、退休金、学费补偿等，差距甚至高达42%。

[41]
而在鼓励非营利组织和社会团体发展方面，美国总统奥巴马于2009年4月签署了《爱德华·肯尼迪服务美国法案》，法案修订了美国志愿服务的目标，强化了志愿服务机构的管理，增设了西格尔美国服务队教育奖项，并提出了2017年全美志愿服务者人数达到25万的目标，以加强美国应对各种危机的能力［42］。

该法案对过去众多志愿服务项目做了梳理，进一步规范了志愿服务项目的管理和拨款机制，在促进大学生就业和公共治理方面发挥了重要作用，是美国联邦政府发展公共服务项目、促进大学生就业的新起点。

除此之外，奥巴马政府还提出了“联合服务”计划，呼吁美国公众通过加入社区志愿服务参与到美国的恢复与重建工作中，[43]进一步推进了美国志愿服务事业的发展。

（五）其他就业方式下的青年基层就业政策
伴随着经济全球化步伐的临近，中小企业开始成为美国大部分新增就业岗位的源泉。

据统计，20世纪80年代以来，美国国内80%的就业机会是由中小企业创造的。

[44]鼓励大学生创业及扶持中小企业发展也开始成为美国青年基层就业政策发展的重点工作之一。

在政府方面，奥巴马政府于2009年颁布了《美国恢复和再投资法案》后，美国政府大大增加了对乡村地区中小型企业及新型企业的扶持力度：美国农业部共提供了超过62亿美元的资金来扶持将近一万家小型和新兴的乡村地区企业实现扩张,创造或挽救了25万个工作岗位。

美国小企业管理局也为乡村地区的中小企业提供了将近30亿美元的贷款[45]。

除了政府的大力扶持以外，各大高校在鼓励大学生创业方面也发挥了不容忽视的作用，目前美国各大高校普遍为选择创业的大学生提供以创业教育基金和种子基金这两种创业基金为主的资金支持，同时为了帮助大学生获得创业意识和创业经验，美国各大高校自2003年开始推行“考夫曼校园计划”，这一系列支持和引导措施都大大增长了美国大学生创业的热情。

另外，美国相关部门还通过简化公司注册程序，削减创办公司的经济成本来激发大学生创业的积极性，并通过成立全美商业孵化器协会、大学科技园和技术转移办公室等孵化机构来为创业大学生提供更加完善的创业环境。

四、美国青年就业政策的启示
美国的青年基层就业政策自罗斯福新政时期以来经历了曲折的发展历程，但也取得了较为显著的成效，为美国基层地区带来更多高素质人才的同时也在一定程度上缓解了美国青年就业困难的社会问题。

美国在青年基层就业方面与我国面临着相似的挑战，其青年基层就业政策的发展历程中所积累的宝贵经验对于我国大学生基层就业政策的进一步发展和完善有着积极的借鉴意义。

首先，我国政府及相关部门应当制定出更为因地制宜、更为细化的基层就业政策和法规。

虽然自2003年开始，我国政府及相关部门相继出台了一系列基层就业政策和法规，但其中依然存在着内容空泛、缺乏针对性、不切合地方实际情况等问题。

我国省、市地方政府以及相关部门应当在继续推行已有政策的基础之上更加重视因地制宜的具体政策制定工作，既要响应党中央、国务院的号召，又要结合各地区的实际情况大胆创新，出台和推行一系列更为符合本地区实际情况的基层就业政策。

而更为细化的基层就业政策和法规就要求我国各级政府要在充分了解我国基层劳动力市场现状的基础上，制定出更具针对性和目标性的基层就业政策及相关法规，如我国引导和鼓励高校毕业生从事农村义务教育工作的“特岗教师”计划的目标群体就十分明确，具有很强的针对性。

其次，我国政府应当进一步增加财政投入，加大优惠力度，调动更多的大学生前往基层就业的积极性。

目前，我国针对前往基层就业的大学生实行了一系列的优惠措施，主要包括减免助学贷款、发放一定金额的安置费和生活补贴、在公务员及研究生的招考中择优录用等。

为了进一步加大对大学生的吸引力度，我国政府应当在继续推行现有的优惠政策基础之上，从以下几个方面继续推行优惠力度更大的措施：加。