卫生行政处罚有关程序问题探讨

·理论探讨·
卫生行政处罚有关程序问题探讨
张根红，安鸿志
（河南省卫生健康技术监督中心，河南郑州450046）
[摘要]卫生行政处罚程序是卫生行政执法主体实施行政处罚所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和，是依法行政必须遵循的基本要求。

本文针对卫生行政执法实务中的合议、告知、法制审核、送达等程序进行了探讨与建议，旨在进一步完善卫生行政处罚程序，规范卫生行政执法行为，提高卫生行政执法水平。

[关键词]卫生监督执法；卫生行政处罚程序；探讨
[中图分类号]R19[文献标识码]B[文章编号]1007-6131（2020）03-0220-04
Doi：10.3969/j.issn.1007-6131.2020.03.004
Discussion on Procedures Related to Health Administrative Punishment
ZHANG Gen-hong,AN Hong-zhi
(The Center of Health Technology Supervision of Henan Province,
Zhengzhou Henan450046China)
[Abstract]The procedure of health administrative punishment is the summary of the ways,steps,sequence and time limit that the subject of health administrative law enforcement follows when imposing administrative punishment,which is the basic requirement of legal administration.This paper discusses panel discussion,notification,legal review,and sending in practice of health administrative punishment,aims to improve the health administrative punishment procedure,to stan⁃dardize the health administrative law enforcement behavior,and to improve the level of administrative law enforcement.
[Key words]Health supervision and law enforcement;Health administrative punishment procedures;Discussion
行政程序是行政主体行使行政权力，作出行政行为所应遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和，旨在规范和制约行政权合法行使，为维护相对人的法律地位和人格尊严提供保障[1]。

近年来，河南省认真落实执法案卷评查制度，持续开展卫生行政执法案卷评查活动，通过案卷评查，发现一些卫生行政执法人员对处罚程序认识不全面，对法律法规理解不深入，导致执法案卷存在一些处罚程序的问题。

为规范卫生行政执法行为，正确履行卫生行政处罚程序，提高执法案卷质量，本文针
对合议、告知、法制审核、送达等处罚程序问题作如下探讨。

1合议程序
对于一般程序卫生行政处罚案件在调查终结后是否应当进行合议，现行法规只有原卫生部颁布的两部规章有规定，一是《卫生行政处罚程序》（卫生部令第53号）第二十五条规定，承办人在调查终结后，应当对违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程序进行合议并作好记录，合议应当
[收稿日期]2020-03-13
作者简介：张根红（1968～），男。

公共卫生硕士，副主任医师，主要从事卫生监督法制与稽查工作
根据认定的违法事实，依照有关卫生法律、法规和规章的规定分别提出不同处理意见。

二是《卫生行政执法文书规范》（卫生部令第87号）第三十三条规定，合议记录是对拟适用听证程序的行政处罚或其他重大行政处罚案件在调查终结后，组织有关人员对案件进行综合分析、审议时记录的文字材料。

综述这两部规章规定，对合议的范围不同，对合议的表述不一致，有冲突，给一线卫生行政执法人员带来困惑，仁者见仁，智者见智，在执法案卷中体现不一，有的案卷对一般程序的处罚案件在调查终结后进行了合议，有的案卷没有进行合议。

在实际执法工作中，如何适用这两部规章关于合议的规定？对于效力位阶相同的法律冲突，《中华人民共和国立法法》规定了相应的处理冲突的方法，第九十二条规定同一机关制定的规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

合议属于程序，理应优先符合《卫生行政处罚程序》，而《卫生行政执法文书规范》调查的对象是执法文书，合议记录的制作应该符合该规定；但是，《卫生行政处罚程序》是旧规定，《卫生行政执法文书规范》是新规定，两者很难取舍。

作者建议，为了正确履行卫生行政处罚程序，公正合理处理卫生行政处罚案件，提高案卷质量，加强内部监督与制约，弥补卫生行政执法人员办案能力的不足，纠正个人认识的偏差,发挥集体智慧的力量，避免违法案件的处理不当和显失公正,有效地保护行政相对人合法权益，除适用简易程序卫生行政处罚案件外，不论是一般程序的卫生行政处罚案件,还是适用听证程序的行政处罚或其他重大行政处罚案件均应在案件调查终结后，组织相关执法人员进行案件合议，并规范制作合议记录。

2法制审核
对于一般程序卫生行政处罚案件在行政机关负责人作出决定之前，是否应该进行法制审核。

众所周知，2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国法官法》等八部法律的决定，对《行政处罚法》作出修改，在第三十八条中增加一款，作为第三款：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。

行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”。

为了规范行政处罚裁量权，促进公平公正执法，建立健全内部制约制度和监督检查制度，保护公民、法人和其他组织的合法权益，早在2008年11月13日河南省人民政府印发了《关于规范行政处罚裁量权的若干意见》，明文规定实施行政处罚预先法律审核制度，行政执法部门按照一般程序实施的行政处罚，在作出决定之前，应当经本机关法制机构进行法律审核，未经法律审核或者审核未通过的，不得作出决定。

为此，2009年原河南省卫生厅制定的《河南省卫生行政处罚裁量标准及适用规则等相关制度》也明确了卫生行政处罚预先法律审核制度，对一般程序的卫生行政处罚案件均要进行法律审核。

国内学者也认为行政处罚案件法制审核主体应为行政机关内设的具有相对独立性的法制机构或专职的法制人员，法制审核的案件不包括简易程序案件，应审核适用一般程序(包括在调查阶段适用听证程序)的行政处罚案件，建议应在对案件当事人送达行政处罚事先告知书之前，对行政处罚案件的合法性、合理性进行法制审核[2]。

作者认为，对卫生行政处罚案件（包括一般程序、听证程序的行政处罚案件）在行政机关负责人作出决定之前，均应当进行法制审核，以保证卫生行政处罚决定的合法有效，对强化卫生行政执法监督、完善卫生行政执法程序、规范卫生行政执法行为、提升卫生行政执法案件质量具有重要的现实意义。

3告知程序
依据《行政处罚法》规定，告知程序主要包括两方面事项：一是应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据；二是告知当事人依法享有的陈述申辩权、听证权利以及提起行政复议、行政诉讼的救济权。

本文主要谈谈告知陈述申辩的相关内容。

告知当事人依法享有陈述申辩是卫生行政处罚告知程序的重要环节，是卫生行政机关作出行政处罚决定前的一项法定程序，也是避免行政过错、提高行政效率、保护行政相对人合法权利的一项重要举措，但法律中对陈述申辩告知程序的具体规定较少。

《行政处罚法》第六条、第三十二条、第四十一条尽管有关陈述申辩的相关条款，但规定不具体、不明确。

《卫生行政处罚程序》仅在第二十六条有“卫生行政机关必须充分听取当事人的陈述和申辩，并进行复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳”内容，至于卫生行政机关在卫生行政处罚程序哪个环节告知行政相对人陈述申辩权，如何告知，告知的方式是什么，行政相对人陈述申辩的期限是多长等内容都没有明确规定，在实际执法工作中，卫生行政执法人员对陈述申辩的认知不一，在办理卫生行政处罚案件时告知陈述申辩时限与方式不同，导致在卫生行政处罚案卷中行政相对人行使陈述申辩权的期限、表达方式不统一，甚至剥夺当事人的陈述申辩权。

如何依法履行告知义务，切实保护好当事人的陈述申辩权，作者认为，需要解决以下几个问题。

3.1当事人陈述申辩权的期限，现行法规没有明文规定，实际执法工作中参照告知听证仅３日时限，一般自当事人收到行政处罚事先告知书之日起3日内，预期视为放弃陈述申辩。

3.2当事人在签收行政处罚事先告知书时，自愿放弃陈述申辩权或明确表示者无陈述申辩意见，并签名，行政机关是否可以在指定陈述申辩期限未满前启动后续程序（比如进行卫生行政执法事项审批、下达行政处罚决定书），有学者认为可以，他们认为只要当事人在法定期限届满前明确放弃陈述申辩，或者在法定期限届满前不提出陈述申辩要求，无论当事人是否放弃后再提出陈述申辩要求，均不影响行政处罚决定的成立[3]。

对此，某中级法院行政判决也支持此观点，当事人自愿放弃陈述申辩权的，行政执法机关可在期限届满前作出行政处罚决定书，理由是行政相对人应遵守诚实信用原则，不能事后反悔，不得违反国家禁止性规定[4]。

有学者认为不可以，由于普通民众的法律素养仍普遍偏低，当事人对如何保障自身权益认识不足，在指定的陈述申辩期间内，允许当事人反悔，应给予当事人足够的时间思考，最大限度地维护当事人的合法权益，降低行政诉讼风险。

3.3告知的陈述申辩期限已过，在卫生行政机关尚未最终作出行政处罚决定之前，当事人能否进行陈述申辩？也就是说在卫生行政机关作出行政处罚决定之前，当事人能否多次进行陈述申辩？目前学者争议较大，一部分学者认为不可以，理由是陈述申辩应该在规定的时限内进行，且次数不应超过一次，只要当事人明确表示放弃陈述申辩的，事后将不再接纳[5]。

一部分学者认为可以，他们认为陈述申辩制度是一种事前的内部救济，若不允许当事人多次陈述申辩，很有可能堵塞了正常的意见表达途径，激化当事人与卫生行政机关的矛盾，容易引起行政纠纷、行政诉讼，事前的救济不能解决，只能拖到事后的行政复议和行政诉讼救济，一旦卫生行政执法行为有瑕疵，卫生行政机关将会为纠错付出更大的代价[6]。

3.4适用听证程序的卫生行政处罚案件，告知当事人听证权后，是否还要告知当事人陈述申辩权？这个问题在卫生行政处罚案卷中表现的也是不一样，对于听证程序的卫生行政处罚案件，有的是双告知，有的是单告知，即只告知了听证权，没有告知陈述申辩权。

这个问题的答案显而易见，对于适用听证程序的卫生行政处罚案件，要同时告知当事人依法享有的听证权和陈述申辩权，依据《行政处罚法》规定，这是两种性质不同的权利，既不能互相包含，也不能互相替代。

否则，属于行政程序违法，在中
国裁判文书网中，这样的行政败诉案件举不胜举，要引以为戒。

综上所述，作者认为上述问题确实困扰着卫生行政执法办案人员，在处理陈述申辩具体问题时常常意见不一，急需解决，建议加快行政程序性立法，完善细化相关规定，兼顾行政效率与保护行政相对人合法权益，明确陈述申辩权期限、环节、方式、途径、次数等内容，减少争议，统一行政程序，做到依法行政。

4送达程序
行政处罚决定书一经送达,即发生法律效力，这里说的送达是指按法律规定的送达，即有效送达。

《行政处罚法》第四十条规定了行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。

新修改的《民事诉讼法》中规定了七种送达方式，分别是直接送达、留置送达、电子送达、委托送达、邮寄送达、转交送达、公告送达。

而现行的《卫生行政处罚程序》只规定了直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、公告送达等五种送达方式，且五种送达方式规定的内容不详细，操作性不强，给卫生行政执法人员在送达执法文书时带来困惑，尤其对于新入职执法人员更是不知所措。

依法送达是行政执法文书产生法律效力的前提条件。

作者建议应尽早修订完善《卫生行政处罚程序》，有效规范卫生行政执法行为，确保执法文书有效送达。

依据《民事诉讼法》规定，进一步明确七种送达方式的使用细则，借鉴其他部门的做法[7]，详尽描述各种送达方式规定与使用范围。

依据现行法规规定，作者建议，送达卫生行政执法文书时应首选直接送达方式，慎用电子方式和公告送达方式，由于电子方式送达是新修改的《民事诉讼法》第八十七条新增的送达方式，最高人民法院对电子方式送达也作了详尽的规定，采用电子方式送达时，应及时向当地人民法院或法制办咨询，确保电子方式送达符合法定程序[8]；采用公告送达方式的前提条件是穷尽其他送达方式，也就是说，采用其他送达方式均不能有效送达时，方可采用公告送达。

作者建议，在进行卫生行政处罚案件前期调查取证时，借鉴法院做法［9］，实施当事人送达地址确认制度，及早要求受送达人签署送达地址确认书，送达至受送达人确认的地址，即视为送达，这样做既可有效送达，亦可提高行政效率。

5结语
综上所述，作者对卫生行政处罚中几个程序问题的思考与建议，供大家共同探讨。

随着法治化进程加快推进，公民法治意识逐步增强，针对依法行政执法工作标准更高，卫生行政执法应适用新形势新要求，做到严格规范公正公开文明执法，进一步完善执法程序，规范执法行为，提高执法水平，让人民群众在每一件卫生行政执法案件中感受到法律的公平正义。

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