法治工商建设考核评价指标体系之构建

法治工商建设考核评价指标体系之构建
2012年12月17日来源：
全国工商系统法制专家型人才培训班第二课题组
法治工商建设是一项根本性、全局性、系统性、长期性的建设，应该有合理配套的考核评价指标体系，来推动该项工作按既定方向和目标运行，更要有相应的理论研究支持建设实务，应从理论上解构“何谓法治工商？法治工商的实质是什么？能否构建指标体系来考核衡量法治工商建设成效？构建指标体系应遵循哪些原则？指标体系中应有哪些内容？”
综合课题组集体考量，结合法治工商建设指标体系践行情况，就相关问题进行探讨。

一、法治工商建设考核指标体系，是时代的发展、历史的必然选择。

1997年，党的十五大确立了“依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略”。

1999年，“依法治国”正式写入宪法，明确“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。

1999年11月，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》。

2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，提出了“全面推进依法行政，经过十年左右不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。

2004年5月，国家局
印发《关于贯彻实施〈全面推进依法行政实施纲要〉的通知》，提出建设法治工商。

2008年2月，国家局发布了《关于大力推进工商行政管理工作制度化、规范化、程序化、法治化建设的意见》，并明确法治化建设是根本。

2008年5月，国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》。

2010年10月，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》。

2010年12月，国家局发布了《关于加快推进法治工商建设的意见》。

可见，伴随法治工商建设的长远目标和漫长历程，法治工商建设考核评价指标体系，必然是法治工商建设的重要组成部分，不可或缺，是
不二选择。

二、构建法治工商建设考核评价指标体系的实质内涵，是依法规范工商职权运行。

法治，是指任何组织和个人，包括国家机关及公职人员，都必须在宪法和法律的框架下活动，在法律面前人人平等。

在法治社会，法律是规范国家机关、社会组织和公民活动的规则，而不是把法律作为管理社会的工具。

对于行政机关来说，法治的要求就是依法行政。

依法行政，是指行政主体在宪法、法律和法规赋予的权限内，依据法律和法规的规定，管理国家政治、经济、社会事务和文化教育事业【注1】。

依法行政的本质是依法规范、约束行政权力，把保护公民权利作为核心，强调的是依法治权、依法治官，而不是依法治事、
依法治民、【注2】。

法治工商，是指作为政府依法设立的负责市场监督管理和行政执法的工商部门，在法律法规授权内，依据法律和法规履行市场监督管理和行政执法职责，在宪法和法律的框架内开展社会活动。

法治工商建设的制度设计、目标导向，特别是考核评价指标体系，都要围绕依法规范、约束工商职权运行这一实质要求来进行。

三、构建法治工商建设考核评价指标体系的可行性与必要性。

法治工商建设属社会实践活动，法治工商的理念和精神要得到贯彻实施，就必然要转化为具体要求，最终体现到我们的工商行政管理的社会实践活动中，成为工商部门及其公务员的日常工作的组成部分。

因此，我们从工商日常工作，以及老百姓聚焦点入手，抓住反映法治工商建设方面的主要活动，就能挑选出相关评价指标，利用科学的、全面的、系统的方法，来细化、量化不同区域、不同阶段法治工商建设的目标和要求，来评估工商部门的依法行政情况和法治工商建设进程。

法治工商建设考核评价指标体系，是以依法规范、约束工商行政管理职权运行为核心，运用科学的标准，选择和确定具有代表性的重要指标，细化和量化法治工商建设的要求，
明确工商部门及其工作人员依法行政的职责和要求，对其履职行为及结果进行量化管理和程度控制，综合评估某一地区法治工商建设总体进程和水平，并最终引导工商部门及其工作人员确保职权运行在实体和程序上都符合法律规定的系统的考核指标体系。

构建一套科学的考核评价指标体系，对有效推进法治工商建设是非常必要的：
其一，《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强法治政府建设的意见》、《关于加快推进法治工商建设的意见》，虽然对法治政府、法治工商的建设目标有相应要求，但还是较抽象和笼统，量化指标不多，需要构建一套科学有效、明确具体的衡量工商部门及其公务员依法履职情况及水平的考核评价指标体系。

其二，国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》明确提出，要建立依法行政考核制度，根据建设法治政府的目标和要求，落实工作责任和考核要求。

其三，构建并实施科学的法治工商建设考核评价指标体系，有利于客观反映、准确评价工商部门依法行政水平和法治工商建设进程，及时发现、准确判断影响和制约某一地域法治工商建设的薄弱环节、存在的问题及其根源，从而拿出相应对策、明确解决途径；有利于为进一步推进法治工商建设明确目标、指引方向，通过细化、量化的法治工商建设指标，引导工商部门及其工作人员明确自己的依法行政职责和
履职要求，作出正确合理的行为；有利于及时发现工商执法人员履职工作中存在的问题与不足，促使他们转变行政理念，增强依法行政意识，改进工作作风，自觉、积极地参与并推动法治工商建设。

四、构建法治工商建设考核评价指标体系的基本原则。

（一）全面性原则。

法治工商建设考核指标体系，应当涵盖工商工作的各个方面。

既要包括行政决策科学化、民主化及合法性的考核,也要包括公务员尤其是领导干部的法治观念和依法履职能力的考核，还要包括法治工商建设的物质保障和人力支持的考核；既要考核规范性文件制定程序、合法性和执行情况，也要考核工商系统内部执法监管体制创新、监督制约机制完善、执法程序制度健全、执法责任分解落实情况；既要考核市场监管执法行为，也要考核行政指导、信息公开、行政调解等提供公共服务、化解社会矛盾纠纷情况；既要考核积极作为情况，也要考核防范违法不作为情况，还要考核对商品服务安全事件、商业竞争事件等与工商监管职责相关的突发事件、社会舆情的应对情况和履职情况；既要考核行政处罚、行政强制、行政许可的合法性，也要考核行政确认、行政裁决、行政收费以及其他行政行为的合法性；既要考核工商执法的合法性，也要考核执法合理性、效率性和文明性；既要考核实体合法合理性，也要考核程序合法公正性；既要考核保障监管服务对象行使救济权益、接受司法
监督复议监督的情况，也要考核执法过错问责情况。

（二）科学性原则。

法治工商建设的考核指标体系，应科学客观、严谨简明、合理适当、动态发展、操作性强，要体现以人为本的价值取向，要以规范工商职权运行为核心。

科学性原则可进一步细化为5项子原则：
（1）分类考核原则。

省级局、设区市局、县（区）局和基层分局（所）的执法监管职能不尽相同，监管重点和工作方式也不尽相同，应根据考核对象的不同特点分类考核，在设计考评指标内容及相同指标所占权重方面要有所区别。

（2）规范指导原则。

要围绕规范工商职权运行来设计考评指标，确保指标体系量化具体、逻辑严密、层次分明、条理清晰，能指引考核对象明白职责要求、权限范围、工作重点和行为规范。

分三个层级组成指标体系，上一层级统领下一层级指标，形成“树形”结构，做到“一级指标定方向、二级指标分任务、三级指标抓落实”，确保既全面落实上级对法治工商建设的总体要求，又对具体工作有较强指导性。

（3）可操作性原则。

考核指标项目设置和权重分配时，要注重可操作性。

一是考核指标的项目设置、分值配置，要切合现阶段法治工商建设的重点工作与实际情况，既要体现法治工商建设的基本要求，又要体现法治工商建设的发展方向。

二是扣分标准要切合实际，既不能过严，也不能过松。

如，无照经营查处取缔工作，应结合城镇主街道、城镇小巷、
边远乡村巡查频次、许可经营项目取缔职责分工情况，按不同区域无照经营发生户次和存续时间、许可经营项目无照经营的抄告情况，确定相应的扣分标准，而不能不切实际地要求全部区域全部行业无照经营零发生，以致诱发考评对象造假。

三是以客观性指标为主，减少主观裁量性指标；以量化指标为主，减少需要考核主体裁量的定性指标。

确定量化指标扣分标准时，要考虑不同考核对象工作重心差异、实施同类执法事项的数量差异，既要避免“做一件全得分”，也要避免“多做多错多扣分”，还要控制“错一次全扣分”的适用范围。

确定定性指标扣分标准时，尽量采取“有或无”此类确定性定性标准，避免采取“较好、先进”等模糊定性标准，减少评判争议。

四是尽量增加能够通过基础台账自动生成的考核指标、有社会舆情记录或平时检查记录的考核指标的分值权重，避免那些能突击造假完成的指标，尽量避免考核结果受到人为因素的影响。

针对不同考核事项，合理设置过程指标与结果指标，有效防范造假情况。

五是适当设置能够反映考核对象改革创新情况、自身变化情况的加分指标，并规定较高的标准，要求考核对象如实提供相应的证明材料。

（4）动态性原则。

法治工商建设考核，侧重于对现阶段依法行政重点工作情况和基本制度建立落实情况进行考核评核。

设计指标权重时，要以制度执行结果、执法实际成果等动态指标为主，减少机构成立、制度出台等静态指标及
其权重。

考核指标体系不能固定不变，而应随着法治工商建设进程不断调整、不断充实。

要通过不断调整考核指标体系各部分的分值权重，确保考核对法治工商建设的实际推进效果。

考核指标设置要有预见性、前瞻性，对现阶段工作难度较大的事项，宜先降低指标难度、权重，视工作进展和社会发展情况再适时调整指核难度和权重。

（5）客观公正原则。

考核指标体系的设计者和实施者，必须克服各种私心和偏见，以公道正派的作风，客观公正地设置考核指标，客观公正地实施考核评价，力求真实全面地评价和反映一个区域工商法治建设状况。

（三）公开透明原则。

考核指标体系的构建和实施应公开透明，考核指标公开，考核过程和结果也公开。

要扩大系统内干部和社会公众的参与程度，通过召开群众代表座谈会、专家评审会、委托调查评估、网络调查、电话回访等形式，畅通基层工商干部信息反馈途径，搭建工商部门与社会公众有效沟通的平台，建立考核异议和复查制度，充分调动基层工商干部和社会公众对工商法治建设提供支持和进行监督的积极性，充分听取考核对象的意见和申辩，促进考核指标体系的构建和实施更加科学合理、更被公众接受、更具可行性和公正性。

五、法治工商建设考核评价指标体系的内容构想。

以县级局为例，建议分3个层级构建法治工商建设考核评价指标体系。

一级指标包括能力建设、制度建设、依法决策、规范执法、执法监督、矛盾化解、公共服务、监管创新共8个指标，满分为103分（在监管创新方面设奖励分3分）；二级指标设领导重视，机制健全等24个指标；三级指标设成立依法行政工作领导机构等105个指标。

具体设计思路如下：
（一）能力建设（15分）
考评目标：从领导机制、物质基础、观念能力方面，为法治工商建设提供组织保障、物质保障和人力保障，实现领导重视法治工商建设，干部队伍尤其是领导干部法治观念强、依法行政能力强，形成学法用法守法良好氛围。

1、领导重视，机制健全（6分）
（1）成立依法行政工作领导机构（0.4分）。

一把手为第一责任人，分管领导分工负责，内设机构和派出机构责任明确，形成一级抓一级、逐级抓落实格局（0.6分），发现不支持依法行政工作的，每件次扣0.2分，最高扣分不超过0.6分。

（2）制定推进依法行政工作年度计划或意见，工作任务分工明确（0.4分）。

按时提交本单位依法行政年度报告（0.2分）。

单位年终总结、内设机构派出机构年终总结、局领导和中层干部述职报告，如实总结法治工商建设任务完成情况（0.4分），发现未完成或未如实表述的，每件次扣0.1分。

（3）将法治观念、依法行政能力和成绩，纳入干部选择任用考察内容与领导干部年度考核内容（1.5分）。

发现未列入考察考核内容的，每人次扣0.2分；中层以上领导干部对本单位违法渎职事件负直接责任或领导责任的，每人次扣0.3分。

（4）将法治工商建设情况列入对科（股、室）、分局（所）绩效考评和公务员年度考核内容（0.5分）。

（5）认真做好法治工商建设和工商法规的政务信息与宣传报道工作（1.5分）。

被市级大众媒体报道，或被市、县（区）人大、政府及其法制办和市工商局政务信息采用，每篇计0.1分；被省级大众媒体报道，或被省级人大、政府及其法制办和省工商局政务信息采用，每篇计0.2分；被国家级大众媒体报道，或被工商总局、国务院法制办等政务信息采用，每篇计0.4分；开通并有效维护官方微博向公众进行宣传沟通的，计0.2分；开展工商法规进社区进学校、开办报刊电台宣传专栏等宣传活动的，计0.2分。

本项累计得分
不超过1.5分。

（6）依法行政经费保障到位（0.5分）。

未列入预算扣0.2分，列入预算未落实扣0.2分，有机构未配置电脑或不能上网的扣0.1分。

2、不断提高公务员依法行政观念和能力（6分）
（1）制定并实施本单位法制宣传教育年度计划（0.5分）。

（2）建立并坚持领导干部学法制度，领导班子集中学法每年不少于4次，领导干部每年参加法规业务培训、研讨人均不少于20学时，或者法规业务自学不少于50学时，完成每月一法习题（1分）。

无学法制度扣0.1分，每少一次集中学法扣0.1分，学时未达要求或未完成习题每人次扣0.1分。

（3）将法律知识列入公务员初任培训、任职培训和更新知识培训必备内容，执法办案人员每年参加法规业务培训、研讨不少于20个学时，或者法规业务自学不少于50学时，完成每月一法习题（1.5分）。

全员学时达要求且完成习题的计0.4分，学时未达要求或未完成习题每人次扣0.1分；按要求组织干部参加上级法规业务培训的计0.3分，未参加培训或参训人员被通报批评的，每人次扣0.1分；组织了案例研讨会、法规培训班或集中学法辅导、跟班学习、QQ业务群、内网业务交流平台等学法活动或平台的，每类计0.2分（可冲抵干部学时扣分、完成习题扣分及参训扣分，冲抵后本项累计得分不超过1.5分）。

（4）认真组织每月学法考试和普法考试（1分）。

缺考或考试不及格者，每人次扣0.1分。

（5）有序吸收法律人才，鼓励在职干部接受法律知识继续教育和法规业务调研（1分）。

当年考录或调入法学或行政管理专业公务员的，计0.1分；当年在职干部取得法学或行政管理专业专科以上毕业证书的，每人次计0.2分；当年在职干部通过全国统一司法考试的，每人次计0.2分；当年在职干部在省级以上报刊发表理论调研文章，或者调研文章被市级以上单位奖励的，每篇计0.2分。

本项累计得分不超过1分。

（6）干部队伍依法行政观念和能力得到公众认可（1分）。

在依法行政观念和能力方面，被监管服务对象投诉举报，或被大众媒体曝光指责且查证属实的，中层以上领导干部每件次扣0.3分，一般干部每件次扣0.2分；发放调查问卷等方式，征求社会公众对工商干部队伍依法行政观念和能力的综合评价，满意度低于80%的扣1分。

3、加强法制队伍建设。

（3分）
（1）局法规机构设置、人员配备、经费保障到位，至少配备一位法学或工商行政管理专业学历人员（1.2分）。

60人以上的单位，配备两名以上专职法制人员计0.8分，配备1名专职法制人员计0.4分；不满60人的单位，配备1名专职法制人员计0.8分；专职法制人员中，一人以上具备法学
或工商行政管理专业学历计0.2分；为法规解决工具学习书刊等经费，计0.2分。

（2）基层分局（所）配备专职或兼职法制员，基层法制员按要求履行工作职责（0.5分）。

未配全基层法制员的，扣0.2分；职责不明确的，扣0.1分；未履行处罚案件初审等工作职责的，扣0.2分。

（3）发挥法制机构的参谋助手作用，处理涉及法律方面事务时能征求或听取法制机构意见（0.3分）。

相关事务未征求法制机构意见，或者法制干部因履行职责被错误处理或打击报复的，此项不得分。

（4）关心法制干部成长，加大法制干部培养、使用和交流力度，重视提拔政治素质高、法律素养好、工作能力强、表现优秀的法制干部（1分）。

法规股长调整，事前报市局法规科备案同意的，计0.2分；其他法制人员及基层法制员调整，2周内报市局法规科备案的，计0.2分；解决法制干部工作、学习和生活上遇到的困难，每件次计0.1分；优先提拔重用表现优秀的法制干部，每人次计0.4分。

本项累计得分不超过1分。

（二）制度建设（7分）
考评目标：规范建章立制程序，提高制度建设质量，完善执法监管制度，为推动法治工商建设提供制度保障。

4、加强规范性文件管理（5分）
（1）出台规范性文件制定、备案、评估、清理制度，明确流程和职责（0.5分）。

缺一项扣0.1分。

（2）制定规范性文件严格履行调研论证（听取意见）、合法性审查、审议决定、向社会公布、报送备案等程序（1分）。

漏缺程序或程序不符要求，每件（项）次扣0.5分。

（3）定期评估规范性文件实施情况，及时提出相应的处理意见。

（0.5分）。

规范性文件实施一年未跟踪评估的，每件次扣0.2分。

（4）每两年清理一次规范性文件，清理结果按要求报送备案，并向社会公布（1分）。

到期未清理的，本项不得分；清理程序不符合要求的，每件（项）次扣0.5分。

（5）制定规范性文件内容合法、具体明确，无擅自或变相设定行政许可、行政处罚、行政强制等职权形式，或擅自增设行政审批条件情形，无违法增设公民、法人或其他组织义务的情形（2分）。

规范性文件存在违法内容的，每件次扣1分。

5、梳理执法依据，明确岗位职责（2分）
（1）梳理本单位行政执法依据，厘清本单位具体执法职权，并根据法律法规规章修订和职责分工调整情况而作相
应调整或清理（1分）。

未梳理的扣1分，未及时调整、清理的扣0.5分。

（2）落实行政执法责任制，将执法职责分解落实到具体机构和执法岗位（1分）。

未制定执法责任制分解执法职责的，扣1分；执法职责分工和机构设置调整后，未及时调整相关机构或岗位执法职责的，扣0.5分。

（三）依法决策（3分）
考评目标：重点考评行政决策机制和程序，形成依法、科学、民主的决策机制、程序和规则。

6、完善本单位的重大行政决策规则，建立健全公众参与、专家论证和民主集中制决定相结合的行政决策机制（1分）。

未出台行政决策程序规则的，扣1分；出台的决策程序规则存在不符合“依法、科学、民主”要求的扣0.6分，未出台配套的听取意见听证制度、合法性审查制度、公布制度、实施后评价制度的扣每项次扣0.1分。

7、依法、科学、民主、公平、公正地制定和执行重大行政决策，重大行政决策档案、记录规范完整（2分）。

本单位作出的重大行政决策，未按要求履行法制机构合法性审查、公开征求意见、依法审批、依法公开等法定程序的，每件次扣1分；决策内容不符合合法、科学、合理要求的，每件次扣1分；未按要求适时跟踪与反馈决策执行情况的，每件次扣0.2分；未制作保存决策档案、记录的每件次扣0.2分，档案记录不
完整不规范的每件次扣0.1分。

（四）规范执法（40分）
考评目标：从执法资格、执法程序、执法裁量、执法效率、执法质量入手，全方位规范工商行政执法行为，有效防范违法不作为、乱执法及执法效率低下等问题。

8、严格执行行政执法主体资格制度（4分）
（1）县区工商局、基层工商所依法申领行政执法主体资格证（0.5分），未取得扣0.5分。

（2）委托基层工商分局（所）或其他机关、事业单位执行符合法律法规规章规定（0.5分），不符合要求的扣0.5分。

（3）以内设机构、不具备独立执法主体资格的派出机构的名义，实施行政行为的，每件次扣1分；安排未依法取得行政执法资格的人员参与行政执法的，每件次扣1分。

本项扣分累计不超过3分。

9、规范行政处罚行为（12分）
（1）法制机构对立案处罚案件实行全程监督，立案案件核审率达100%（0.5分），发现1件不符合要求的本项不得分。

（2）落实行政处罚网上办案管理系统（0.5分），发现1件立案处罚未进
入网管系统的本项不得分。

（3）建立并执行重要处罚文书盖章登记制度（0.5分），发现1份重要处罚文书未执行该制度的，本项不得分。

（4）落实重大复杂处罚案件集体讨论制度和备案制度（0.5分），未按规定执行集体讨论制度和备案制度的，每件次扣0.1分（本项累计扣分不超过0.5分）。

（5）严格执行行政机关移送涉嫌犯罪案件制度（0.5分），发现1件应当移送而未按规定及时移送的涉案犯罪案件的，本项不得分。

（6）全面推行处罚文书说理制度（0.5分），发现1件立案处罚未实行处罚文书说理的，本项不得分。

（7）推行说理式处罚决定书法制人员复核制度（0.5分），发现1件立案处罚决定书未经法制人员复核的，本项不得分。

（8）认真执行省局出台的行政处罚自由裁量权执行标准和适用规则（0.5分），发现1件应当执行而未执行省局《执行标准》或《适用规则》的处罚案件的，本项不得分。

（9）从细节入手，实体与程序并重，确保处罚案件质量（8分）。

由市局抽取各县区局当年结案的处罚案卷，组织处罚案卷质量评查，按百分制计算各单位处罚案卷平均分，以该单位案卷平均被扣分折半数，扣减本项评分（本项最高扣分不超过8分）。