大行政区的改变

建国初期的大行政区制度始末


[摘要]：大行政区制度是在建国初期特殊国情下实行的一种过渡性的制度， 并随着经济、政治的变化，在1954年撤销了这种建制。大行政区制度为建国初期的建设提供了保障，而且为如何协调中央与地方关系提供了参照。

[关键词]：大行政区制度 建立 撤销 历史意义

一、大行政区制度的基本概况
大行政区是国家的一级政权机构，是在中央人民政府的领导下而又高于省政府政权机构。建国初期，全国划分为东北、华北、华东、中南、西北、西南六大行政区。各大区设有中共中央的代表机关中央局，除华北外，其他五个大行政区都设有大区一级行政机构，东北称人民政府，华东、中南、西北、西南称军政委员会。新中国建国初期行政区划上所实行的大行政制度是在中国历史从未出现过的，这种制度是在当时特殊的国情下产生，是一种过渡性的制度，随着经济、政治的发展变化，1952年11月，中央人民政府决定各大区行政机构一律改为行政委员会，作为中央人民政府的派出机关，不再是一级地方政府，华北也成立了行政委员会。1954年中共政治局扩大会议上决定撤销这种建制。
大行政区的机构与主席设置。大行政区是在1949年前后形成的西北、西南、东北、华北、中南、华东六大中央局的基础上，由临时人民代表会议选举产生的政府，经由中共中央批准后建立的。大行政区一级的最高政权机关，是大行政区“人民政府”或“军政委员会”。大行政区人民政府与军政委员会，虽都是地方最高一级权力机构，但两者仍有重要的不同。大区的人民政府是经过人民代表经过民主程序选举产生的，而大区的军政委员会则是大区人民政府成立之前军管时期的过渡机构，代行大区人民政府的职权，无须经过民主选举而是直接由中央政府任命的。1946年成立东北行政委员会，1949年改称东北人民政府，主席高岗；华北人民政府，1948年9月成立，不久归政务院直接领导，主席董必武；华东军政委员会，主席饶漱石；中南军政委员会，主席林彪；西北军政委员会，主席彭德怀；西南军政委员会，主席刘伯承。大区军政委员会是军事管制机构，这种机构还不是严格意义上的人民政府，虽然行驶人民政府的职能。
大行政区政府具有广泛的职权:“(1) 对所属各省市转发政务院的决议和命令, 并在其职权范围内颁发决议和命令,并审查其执行。(2) 拟定与地方政务有关之暂行法令条例, 报告政务院批准或备案。(3) 提请中央人民政府政务院任免、批准任免或提经政务院转请中央人民政府委员会批准任免下列人员:甲、中央人民政府政务院

关于任免工作人员暂行办法第一条乙项所规定的除大行政区主席、副主席、委员以外的人员; 乙、前款同办法第二条丙项所规定的人员。(4) 任免和批准任免前项以外的大行政区及所属省(市) 县(市) 的重要行政人员。(5) 在整个的国家概算或预算规定范围内, 编制各该大行政区的概算或预算报请中央核准; 并审核所属各省市县的预算、决算转报中央核准。(6) 联系、统一并指导所属各委、部、会、署、行、局、处的相互关系, 内部组织和一般工作。(7) 领导所属各省市县地方人民政府的工作。” 大行政区在1952年后皆改称为行政委员会，每个大行政区都区辖数个省（市），之所以称为大行政区，就是管辖的范围之大，担负的责任之大，影响的范围之大。
二、大行政区制度的建立
1、大行政区制度是过渡性质的
法律上赋予的权限与实际所拥有的权限并不一致。大行政区组织法规《大行政区人民政府委员会组织通则》第一条就明确指出：“各大行政区人民政府委员会依据本通则的一般规定和各该地区的实际情况拟定其组织条例草案，送请政务院核准后，先实行若干时期，再送中央人民政府委员会批准。各大行政区人民政府委员会对上下级的工作关系规定中也指出：“各大行政区人民政府委员会对于其主管范围内之重要工作，硬于处理后报告政务院；对于有全国性影响的工作，应事先向政务院请示，事后报告。” 大行政区被直接置于中央政务院的领导之下，没有自己的自主权或者说自己的自主权是有限的。但事实上中央政府刚刚建立，由于缺乏经验和实际掌握能力，只有初步的统筹、计划能力，大部分事情必须也不得不交给大区去执行。中央是以全面的总的格局和计划制定政策，具体贯彻的步骤和方式方法等细节问题交由大区执行。例如：50年代中期，华北当局通过了土地改革法，并没有设立相应的中央监察机构也没有事前报送中央批准。
中共的几个最有权力的人物领导了大区的军政委员会和人民政府。各大区的行政首长都掌握着一定的军权，他们都有自己的军队宗族并且在军队中有崇高的威信和影响力。毛泽东1948 年4 月致许世友的电报。电文指出:“中国新的革命高潮的到来, 我党已经处在夺取全国政权的道路上, 这一形势要求我们全党全军, 首先在一切政治上的政策及策略方面, 在军事上的战略及重大战役方面的完全统一, 经济上及政府行政上在几个大的区域内统一, 然后按照革命形势的发展进一步地考虑在军队的编制和供应上, 在战役行动的互相配合上, 以及在经济上在行政上(那时须建立中央政府) , 作更大的统一。总之, 革命形势要求

我党缩小(不是废除) 各地方各兵团的自治权, 将全国一切可能和必须统一的权力统一于中央, 而在各地区各部分则统一于受中央委托的领导机关。 上述两点表明了这样一个观点：大区有巨大的事实权力，但在法律上却没有相应的法律地位。更重要的是维护政权存在的军队这一重大支柱都分散于各大区之中。这两种都是矛盾状况的表现，表明大区的存在只是过渡性质的。
2、大行政区制度存在的必要性
大行政区制度的建立适应形势，加强集权。建国初期，各项制度还不尽完善，而六大行政区的雏形就已经存在，大行政区是在原各大解放区的基础上发展起来的，中共领导的解放区的不断扩大，直接将扩大了的解放区划分为大行政区。毛泽东说，中国是一个大国，必须设立这样一级的有力量的地方机构，才能把事情办好。应该统一的，必须统一，决不许可各自为政；但是统一和因地制宜必须互相结合。在人民的政权下，产生像过去那样的封建割据的历史条件已经消灭了，中央和地方的适当的分工将有利而无害。解放前由于战争造成长期的地方分割和人口的不断流动，发挥地方的积极性，地方割据是有积极意义的。但是在全国胜利前夕，只有加强集权才能巩固革命事业，才能为即将到来的胜利做好铺垫。各大行政区由于是在原有的解放区的基础上发展而来的，内部已经存在有一套行之有效适应当时形势的行政建制，且为中央政府的成立做出了积极的贡献，华北人民政府成立之后，就积极参加中央人民政府成立的准备工作。
大行政区制度体现各地特色，因地制宜。周恩来主持政务院第十次政务会议，并就设立大行政区的必要性和设立后是否会妨碍统一问题发言：在目前情况下，大行政区应该成为一级政权组织，由它领导一个大的地区的工作。这个地区，在经济、政治、民族等方面有许多共同点，在军事上是连成一片的。绝不会因为有大行政区这一级而成为不统一。中国是一个大国，地大人多，经济发展不平衡，必须在经济发展的条件下，才能逐渐走向完全的统一。政权组织的划分，要既有利于国家统一，又有利于因地制宜。不能只强调一面。要在统一政策领导下因地制宜，在因地制宜的发展中求统一。这样的因地制宜不但不妨碍统一，倒正是为进一步的统一创造条件。要在统一的政策下发挥地方的积极性。只有这样，才能迅速获得战争的完全胜利，医治战争创伤，完成全国的土地改革，以及恢复与发展生产。 由于中国民主革命的特色，各个解放区都是根据自己的特点建立起来的，相互之间比较独立，有各自的军政委员会，各大区的行政

首长是原解放区的行政首长，对当地的情况较为清楚。六大大行政区的行政首长也是党和国家的核心领导集团的关键角色。建国初期面临国内外的严峻形势，大行政区制度的建立，既有利于党对各大行政区的集中统一领导，也有利于各大行政区根据自己的特色进行建设，照顾到地方的具体情况，从而有利于维护和巩固了革命的良好的稳定秩序，为新阶段的建设培养锻炼的大批的优秀干部，仅一步为建国初期的经济、政治的恢复和发展奠定了基础。大行政区的以上作用为党完成过渡性的任务目标起了很好的作用，也为其后的行政建制及政权的稳定统一奠定了必要的作用。
三、大行政区制度的撤销
1、大行政区制度撤销的必要性
大行政区制度的撤销是当时的形势要求。为了适应一九五三年即将开始的全国大规模的有计划的经济建设与文化建设的新形势和新任务，中央人民政府对各项工作的领导，应该更加统一与集中，中央人民政府的机构应该大大地加强；同时，省、市级人民政府的组织也应加强，以加重省、市级领导的责任，因而大行政区人民政府（军政委员会）的机构与任务应予以改变。 经过国民经济恢复时期，为了即将开始的全国大规模的经济建设的新任务，中央政府应更加集中与统一，要集中力量办大事。米袋子和前票子是新政权存在的经济基础，枪杆子、印把子是新政权存在的政治基础，民心子是新政权存在的民意基础。邓小平曾经在一次会议上作重要讲话，他说，今后的经济建设是全国性的，必须有全国计划，全国统一的战斗目标。集中，是建设的基本条件之一。改变大行政区一级政权机构的组织形式就是为了适应这种形势的要求。
中央和大行政区之间矛盾突出。首先是林彪领导的东北局迟迟不建立报告制度问题。1948年毛泽东为党中央起草了《关于建立报告制度》的指示。之后的半年里，毛泽东曾多次以中央名义批评林彪和东北局，指出个中央局、分局的负责同志均以严格遵照实行中央规定的建立报告制度，唯独东北局没有实行，亦未做声明。尽管这只是个别现象，却引起了中央的格外关注。其次是中南局已华南分局的矛盾问题。中南局与华南分局关于广东的问题产生分歧，中南局强调以中央政策来对广东进行土改和政策执行，华南分局则强调以广东地方特色开展工作。两者之间的矛盾，终于在1952年由毛泽东亲自出面加以裁决，毛泽东明确指出华南分局必须坚决执行中央路线。此事件对50年代中央与地方关系产生了重大影响。再次是高饶事件。高岗、饶漱石想利用东北局、华北局在党内和大区之间拉拢利诱，他们

想利用大区一级政权搞串联来影响中央的政策制定和人事安排，妄图搞独立王国。这些更加快了中央撤销大区的步伐。
2、大行政区制度的撤销过程
1950年底在毛泽东“要实现财政经济的根本好转”的指示下，到1950年底，财政经济统一工作基本完成，中央经济权力高度集中。财政大权为中央所掌控，为大区制度的撤销做好了的经济准备。1952年11月，中央人民政府委员会第19次会议通过《关于改变大行政区人民政府（军政委员会）机构与任务的决定》，决定指出大行政区人民政府（军政委员会）的机构与任务应予改变。大行政区人民政府或军政委员会一律改为行政委员会。大区行政委员会是代表中央人民政府在各该地区进行领导与监督地方政府的机关。原大行政区人民政府（军政委员会下所设各部在行政委员会成立后，一律改为局（处），其中一部分局（处）并交中央各主管部门直接接管。 改制后的大区，不再是一级行政机关，而是作为中央机构的派出机构或代表机构，是中央政权在地方的延伸。同时，中央人民政府撤并行署区和省，改中央直辖市为直辖市。此举实际上是架空了大区一级的行政设置，改变了之前中央靠大区来领导各地的体制，为大区的撤销做好了政治准备。1953年前后，各大区的主要负责人林彪、饶漱石、邓小平等人均奉命调任回京担任中央要职，为大区的撤销做好了组织人事准备。1954年4月，中共中央政治局扩大会议决定撤销大区一级党政机关，各大行政区委员会随同各中央局、分局一并撤销。并于6月19日，中央人民政府委员会第32次会议通过了《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》。至10月份，大区撤销的任务完成。
四、大行政区制度的历史意义
1、大行政区制度承上启下，为建国初期的各种建设提供了保障
全国革命即将取得胜利前夕，解放战争顺利开展，各地方解放区逐渐扩大并连成一片，大行政区的划分是根据解放战争年代各野战军区域划分的。很明显，是想利用革命年代的经验针对当时形势复杂，各地差异较大来进行完成建国初期的经济、政治统一，为日后的政治稳定和经济建设奠定了坚实的基础。由于各地区解放时间各异、各地区在解放战争时期又形成了各自的特色和建设经验，更重要的是中央政府在当时直接管理和领导地方政府的条件和能力尚不具备，因此实行大行政区制度是巩固新生政权、恢复经济、稳定人心，建设完善中央政权的题中之义。
2、大行政区制度，为协调好中央与地方关系提供了经验、教训
中央局和大区成立的几年间，中央与地方的矛盾突出。这些中

央与地方的种种矛盾表明在统一领导，分级管理的原则下，在全体和局部、中央和地方、集中统一和因地制宜的关系中，一定要以中央、全体、集中统一为主导。同时注意发挥地方的积极性，因地制宜。例如： 1951年5月，政务院通过了中财委提出的《1951年度财政收支系统划分的决定》《划分中央与地方在财政经济工作管理职权上的决定》。强调中央财政高度统一的前提下充分注意到地方领导：对于农业生产在中央统一政策之下，地方组织领导生产；收入方面除重大税种以外都归地方收取。中央要照顾到局部和地方，因地制宜，注意到不同地区的特色与困难，及时有力地采取措施为地方发展提供保障。地方则应照顾全体，应时刻牢记地方是在中央领导下的地方，局部使全局中的局部，因地制宜是集中统一中的因地制宜，地方要照顾全国一盘棋。如果两者发生矛盾时则应以全国大局为主，牺牲地方利益，顾全大局，只有这样才不会产生地方主义、本位主义、山头主义，才能为全国的发展乃至地方的发展提供强大的动力。