论法国宪法委员会合宪性审查实践的创造性

论法国宪法委员会合宪性审查实践的创造性

作者：李晓兵

来源：《东岳论丛》2008年5期

本站发布时间：2010-1-21 9:54:21

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摘要：宪法委员会的建立是1958年法国宪法的一大亮点，而其创造性的合宪性审查实践更是当代法国宪法制度的重要特色之一。宪法委员会在其将近50年的发展中将能动和自制的理念相结合，逐渐地摆脱了制宪者的设计，通过其创造性的实践实现了从权力监督人到权利保护人的嬗变，也使其成功地跻身于共和国重要国家机关的行列，这已经成为法国宪法实践成功的经验。

关键词：法国宪法委员会合宪性审查

与法国历史上历部宪法相比，1958年宪法是一部富有创造性的宪法，特别是和第四共和宪法相比，其在制宪理念上发生了显著的改变，即以戴高乐“贝叶演说”中所提出的“强行政，弱议会”为目标，从对议会权力的依赖转向对议会权力的控制。在宪政体制方面，1958年宪法也做出了巨大的调整，从传统的议会制转向“半总统制”，同时还设立了宪法委员会(le Conseil Constitutionnel)，这既是对于世界宪法发展潮流的接受，也是对第四共和宪法不成功的合宪性审查制度的扬弃。但从制宪者的初始意图来看，宪法委员会被认为是“一门对准议会的大炮”[2]，因为第四共和政治主要的问题就是内阁不稳定，这其中一个主要原因就在于拥有全权的议会，制宪者们因此要通过各种方式来限制议会的权力。从其本质上来看，制宪者设计宪法委员会就是为了使议会对政府的肆虐用权得到终止。[3]对议会权力的控制就不可避免地涉及到合宪性审查问题，从1958年宪法文本的规定来看，宪法委员会的合宪性审查主要是程序性和形式上的审查。这样，宪法委员会的角色被控制在一个相对有限的范围里，其在合宪性审查方面并没有被期望有突出的表现，即主要为了实现对于议会权力的监控，作为公权力的监督人而不是公民权利的保障人。然而，宪法委员会并没有完全地接受制宪者的安排，而是审慎地以其创造性的实践成功的实现了转型，并对第五共和的宪法制度和宪法实践发生了重要的影响，本文就从五个方面来对其创造性实践进行分析。

一.回归对议会立法权的保障——超越宪法第34条和第37条的规定

1958年宪法对立法权和行政权进行了重新的分配，宪法第34条和第37条界定了议会立法领域和行政立法领域之间的界限：宪法第34条第2、3、4款列举了需要以法律规范的特定领域——即议会立法的“自留地”;第37条第1款则规定，由法律所规定的事项之外的其他事项均属于行政立法性质。另外，1958年宪法并没有完全禁止授权立法(délégation)，第38条规定允许议会授权政府通过法令(ordonnance)介入到其“自留地”中。因此，与以往的宪法相比，1958年宪法在原则上实现了两个重大的变革：其一，对于议会立法的“自留地”予以明确的列举，而其他的领域则属于政府行政立法保留的范围;其二，属于政府的立法领域要受到保护。

在上述规定的基础上，宪法第37条和第41条规定了对于议会立法领域和行政立法领域区分的监控程序。宪法第37条第2款规定，以议会立法形式规定行政立法范围的事项，可在咨询最高行政法院意见后以命令来进行修改。在宪法生效后所制定的法律，经宪法委员会

确认其内容具有行政立法性质，即可以行政命令来进行修改。宪法第41条则规定，在立法过程中，如有法律提案或修正案不属于法律范围或与宪法第38条所规定的授权内容相抵触，政府可以提出不可受理的异议，如果政府与有关议院议长意见不一致，宪法委员会可根据任何一方的请求作出裁定。这样的制度设计就是要让宪法委员会参与到立法活动之中，并就立法范围的争议进行裁断。这是制宪者对于第五共和宪政体制的一个精密设计，也是贯彻“强行政，弱议会”制宪理念的必然结果。应该说，1958年宪法做出的这些设计和安排是有其特殊历史背景的，一来是基于第四共和时期议会政治混乱导致内阁不稳、政局动荡的特殊经历，二来也是对欧洲传统议会制国家共同面临的宪政难题的回应和解决[4]。

然而，在其后的宪法实践中，宪法委员会在其判例中则认为，尽管宪法规定议会立法保留领域是有限的，但是如果议会将其触角扩展到宪法第34条规定之外，这样的扩张并非不可以得到支持，其具体做法是：(1)在宪法规定之外，寻求组织法或普通法律的支持，而组织法和普通法律的内容议会基本上自己可以支配;(2)根据1958年宪法序言进而引用1789年人权宣言和1946年宪法序言，其中许多领域要求以法律来予以规范，这样就扩展了议会的权力;(3)根据过渡时期具有法律效力的法律文件，特别是1959年1月2日的法令(Ordonnance n°59-2 du 2 janvier 1959)的规定，将一些立法权力交给立法机关;(4)根据一般的法律原理，确认只有通过法律的方式才可以带来对某些法律规定的减损和限制。

1958年宪法第37条第2款的规定涉及到以议会立法形式出现却介入到行政立法领域的法律文件[5]，这最能体现制宪者设计宪法委员会的初衷：宪法委员会并不承担保障宪法对于普通法律最高性的职能，其主要职责就是保证议会不要僭越到已经排他性地分配给行政立法的保留领域。[6]宪法委员会在这方面做出了197个裁决，但这些裁决大部分发生在其成立后的20年(差不多占2/3)，之后此类裁决的数量就逐年下降，在1993年以后则是每年有1到2个。事实上，这些裁决经常发生在法典化之前，即在一个法典的准备过程中。当然，这些相关的判例也相当的重要，它们使得宪法委员会和最高行政法院一起不仅仅划分了两个立法领域的边界，而且还界定了第五共和的法律。[7]关于宪法第41条所规定的保障措施，则是允许宪法委员会在立法过程中对于超越宪法规定范围的法律或修正案进行审查。但从统计资料来看，在宪法委员会建立之后最初的20年里(1959——1979年)，这一条文仅仅被使用作出过11次裁决，其中6次是由国民议会议长提起，5次是由参议院议长提起。在1979年之后，它就没有被适用过，这实际上就使人们认为它已经被抛弃了。[8]

另外，宪法第61条第2款规定，法律在公布之前，可以由总统、总理、国民议会议长、参议院议长、60名国民议会议员或60名参议员向宪法委员会提请审查。对于这一条的适用范围，宪法委员会在其n°82-143 DC裁决中做出了一个具有决定意义的阐释，即认为一个法律包含有行政立法范围的条文并不导致该法律违宪。[9]此裁决表明，宪法第61条第2款的目的是对法律的合宪性进行控制，不能用来判断在议会立法和行政立法之间的分权，特别是不能用来保护行政立法的保留领域。[10]与以往相比，宪法委员会在这一裁决中的立场发生了方向性的改变，它认为议会立法对行政立法的侵越并不构成违宪，因为宪法第41条和第37条第2款对此规定了任意性的程序，由政府来进行自由裁量。通过这一技术可以实现对行政立法领域的保护，防止议会立法越权。任何的提请主体都不能向宪法委员会提出“因为议会立法侵入了行政立法的领域，所以其行为是违宪的理由”。因此在涉及到议会立法和行政立法领域区分的情况时，宪法第61条是不可能用来制裁议会立法侵权的，但是它可以用来实现其他的目的。[11]这是宪法委员会第一次确认议会在行政立法保留领域进行立法可不被宣告违宪而无效。这样，宪法委员会就决定性地摧毁了实质性法律的理论，同时，这一