中国西部少数民族地区纠纷的行政调解机制

中国西部少数民族地区纠纷的行政调解机制探析
【摘要】随着当今社会经济的迅速发展，当下我国正处于社会急剧变革的转型时期。

在这一时期中,社会的种种矛盾和问题往往首先由复杂而频发的纠纷表现出来，社会纠纷是社会矛盾的外化，也是社会原有平衡被打破后所必然产生的现象。

此现象在中国西部少数民族地区表现尤为突出，面对这一现象少数民族地区各级人民政府及其所属职能部门应当充分发挥其解决各类矛盾纠纷的积极作用。

因此，建立和完善的行政处理机制，既是解决当下社会矛盾的现实需要，也是“改革、发展、稳定”的政治要求和构建和谐社会的需要。

其中运用完善的行政调解机制解决中国西部少数民族地区的民事纠纷具有不可替代的作用。

【关键词】少数民族地区行政调解机制
一、西部少数民族地区行政调解概况
《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出：完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众利益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。

这实际是从政策的角度为西部少数民族地区行政机关进行纠纷的调解提供了依据。

根据调查发现，西部少数民族地区常见的主要行政调解形式包括：基层人民政府、办事机构主持的调解；国家劳动和社会保障部门主持的调解；公安机关主持的调解；民政行政管理部门主持的调解等。

西部少数民族地区常运用的行政调解程序主要依照：申请与受理、召集双方
当事人或有关领导进行调解、制作调解协议书、调解协议的履行。

近年来，在西部少数民族地区，我国各级人民政府还专门成立了综合行政调解机构，通过建立“大调解”机制，整合各行政机构的优质资源，运用综合行政手段解决矛盾纠纷。

二、西部少数民族地区行政调解优势
行政调解作为解决纠纷的传统方式之一，具有专业性、综合性、高效性、主动性和权威性等优势,在解决纠纷、化解矛盾、维护稳定中有着其他组织不可替代的作用和优势。

1、行政调解具有综合性。

行政机关不但具有社会管理职能、专业知识,并且在老百姓心目中具有一定的威望,所以行政机关运用行政调解来解决综合性、复杂性的纠纷时,可以将政府各部门联合起来解决纠纷,综合运用各种不同的部门所掌握的裁量权,灵活多变地运用行政权,加大纠纷解决的力度,从而综合地、全方位地解决纠纷,这正是司法和其他途径所欠缺的。

2、行政调解具有开放性。

行政调解实行自愿原则,在调解过程中可以一并解决与争议有关的各种问题,从而在整体上具有开放性。

行政调解是当事人在平等、自愿的基础上互谅互让解决纠纷,具有纠纷解决彻底性的优点。

通过实践证明行政调解对缓解社会各种矛盾具有极为重要的作用。

3、行政调解的便捷、高效与低成本。

行政调解是政府服务职能的一种体现，不收取费用。

因此，同诉讼过程的花费相比，当事人选择行政调解的渠道来解决纠纷，成本优势突出。

4、行政调解有助于实现社会和谐。

行政调解为行政机关树立了良好的形象，通过提升老百姓对行政机关的信任感，增强了行政机关的权威性，进一步构建和维护了社会融洽的关系。

三、西部少数民族地区行政调解机制存在的问题
虽然行政调解制度相较于其他调解方式，优势明显且独特，但是在实际运作中，西部少数民族地区各级政府及其各行政部门在解决矛盾纠纷的行政调解制度设计安排上仍存在一定的缺陷。

1、行政调解法律效力缺失。

我国目前对行政机关调解社会纠纷的法律效力方面的规定存在缺陷,特别是行政调解和人民调解的效力规定存在差异。

人民调解是人民调解委员会主持的调解,其调解协议的法律效力等同于民事合同。

行政调解是行政机关主持的调解，其调解的协议法律效力最低。

当事人达成行政调解协议后不履行调解协议,不负任何责任,这就等于行政机关的调解没有起到任何作用。

这样的行政调解不仅没有任何意义,反面浪费了当事人和行政机关的时间和精力。

2、行政调解专门的法律规范尚未形成。

我国目前对行政调解仍缺乏相关的专门法律规定，对行政调解的法律规定大多参见《人民调解委员会条例》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国道路交通安全法》等相关的法律法规中。

但各种参考的法律法规都对行政调解的规定分布散乱，没有专门的体系章节且规定的范围细节模糊，很少涉及具体的操作方式，各法律法规对行政调解规定尚未形成统一，导致行政调解在实际处理纠纷运用中缺乏专业的法
律效力为支撑，使行政调解无法将其功能充分的发挥运用。

3、程序不够规范。

我国设定行政调解的法律文件几乎都只设立了行政调解而没有对其程序加以规定。

享有行政调解民事纠纷调解权的行政机关在调解中或依其他行政处理程序或自创程序进行调解,或各自为政,杂乱无章,随意性很大。

4、人们对行政介入处理民事纠纷通常是持消极态度。

人们往往认为行政权力只能用于行政管理，而不能过多介入处理民事纠纷，且应主要通过诉讼解决民事纠纷，否则便有违法治的原则，也会为行政权的滥用创造条件。

四、西部少数民族地区行政调解机制的改革与完善
1、明确行政调解的法律效力
地方立法关于行政调解的法律效力应做以下三个方面的规定:第一,明确行政调解书的履行时效,赋予行政调解书以民事合同的效力。

第二,如果一方当事人超过履行时效,既不履行调解书约定的义务,又不在法定期间内向法院起诉,则调解书发生效力,另一方当事人可申请法院强制执行。

第三,在达成调解协议时,允许当事人约定本调解书具有强制执行效力,该调解书经行政机关确认、当事人签收后具有生效法律裁判的效力。

2、完善行政调解的法律体系，让其踏入规范化的法制轨道
行政调解的完善离不开对于其程序的规范和制定，而我国现行的法律制度对于行政调解程序的规定远远不足。

应从法律到行政法规再到部门规章对行政调解程序做出逐步细化的规定，同时相应的行
政机关在此基础上可再制定出工作制度指导具体工作。

3、健全和完善行政调解程序
灵活性是调解的特点，但并不代表不需要程序。

所以对于行政调解程序的规定，应不断完善相关程序，听取双方当事人的陈述和申辩，进一步了解事实、发现真相。

当然,行政调解的优势在于简便、快捷,其程序设计不能等同于行政诉讼或行政复议等正式程序,而
具有非正式性,因而只需遵循基本程序原则，包括自愿原则、适当回避原则、程序参与原则和选择公开原则。

4、适当扩大行政调解的范围
行政调解的受案范围应该不仅包括公民与公民之间、公民与法人或其他组织之间发生的民事争议，也应涵盖公民、法人或其他有关组织与行政机关之间发生的行政争议。

包括与人身、财产有关的民事纠纷，以及一些轻微的刑事纠纷等，尽可能地使多种纠纷能通过调解的方式有效得到解决。

（下转第166页）
（上接第73页）总之，行政调解制度是我国西部少数民族地区纠纷解决机制中不可货缺的重要组成部分。

我国行政机关应当以构建和谐社会、构建“服务型政府”为理念，重视行政调解工作，在坚持合法原则的前提下运用行政权力为百姓排忧解难，发挥其在纠纷解决中的积极作用，实现行政调解制度与诉讼制度和其它纠纷解决途径的有效衔接，促进行政调解活动在人们所期盼的和谐社会的轨道上健康、有序地运行。

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