国外退耕还林模式考察之我见

国外退耕还林模式考察之我见作者：刘康来源：《现代交际》2011年第04期［摘要］本文通过对国外退耕还林模式的考察及研究，旨在为我国当前退耕还林的实施寻找可借鉴之措施与方法，以推动我国退耕还林事业的发展，达到保护生态环境的目标。

［关键词］退耕还林模式借鉴［中图分类号］F326.2［文献标识码］A［文章编号］1009－5349（2011）04－0128－02我国是发展中国家，多项事业都刚刚起步，还未能得到充分发展，为了贯彻科学发展观，少走弯路，在林业的可持续发展方面借鉴一些发达国家成熟的林业发展模式显得尤为重要。

一、国外退耕还林概述纵观世界范围，大量发达国家的林业发展早已确立了“可持续发展”的战略。

过去，“永续利用”是我国林业的指导思想和发展战略，现今也已转变为“林业可持续发展”观，而“退耕还林工程”这一政策的提出与实施，正是我国林业可持续发展的一项重大举措。

资料显示，当前世界上进行退耕还林的国家有美国及欧洲的英、法、德等发达国家，笔者希望通过对这些国家退耕还林模式的考察来分析我国相关模式的不足，以提出问题并尽可能寻求解决对策。

美国在自1776年独立直到20世纪30年代的近一个半世纪的时间内，通过出售以及无偿分配开发利用其丰富的土地资源是美国土地政策的最主要内容。

由于这种自发的、原始的、无组织的开发活动，使得该国在短短数载建立起了大量的农场，耕地占有面积由原来的不足六千万公顷迅速扩张近两倍，而人们对于粮食的这种无度生产使其得在到满足后逐步开始出现过剩，在大面积开发耕地的同时，森林植被成片遭到严重破坏，最终导致水土流失、土壤沙化、风沙洪涝灾害随之频频发生。

随后，上世纪30年代至90年代的60年来，在农产品一度过剩和生态环境每况愈下这两大压力下，美国不得不实施了一系列农林调整措施，数百万公顷的农田被大幅缩减，将富余耕地改造成公园、森林和牧场。

直至上世纪末，美国农业部提出了“退耕还林”的举措，拟对易发生土壤侵蚀的近五万公顷耕地全部实施了退耕还林或休耕。

18世纪工业革命在欧洲大面积爆发以来，由于机器大生产的推动，加速了城市化进程，大片农场的无节制开发导致农产品生产的过剩，通过开发农场耕种农产品以获求的利润每况愈下，最终引发农民弃耕。

例如，法国的农场主由于农产品的大量过剩导致的价格下跌使其经济收入锐减，雪上加霜的是，那时的政府当局所采取的配额生产和轮流休耕制度，都使得那些原本只是比较贫困的地区变得生活更为艰苦，生活难以为继的农民们大量涌入城市中或是相对较为富裕的地区，而那些贫穷的村落变得更为不堪，甚至出现人烟稀少和土地荒芜。

除法国外，农产品过剩的问题也使得英国每年荒废大量农田。

据统计，截至20世纪末在英国不需要耕种的农田已将近有四百万公顷左右，这对于一个国土面积仅有24.4万平方公里的国家来说无疑是一个巨大的资源浪费。

二、国外退耕还林之简要剖析据统计材料显示，国外进行退耕还林的主要目的与我国有一定差异，其主要有两方面原因：一方面为了控制人们仅从自身利益出发，而难以从长远角度考虑生态利益的无节制的开垦行为，另一方面当人们的这种毫无组织计划可言的肆意开垦行为使耕地达到过饱和，最终就会引发农业产品生产过剩，供过于求，整个农业市场效益下降。

在欧洲，进行退耕还林的目的则更为明确地指向这种由于无度开垦进而使得农业产品生产过剩，农民无法得到预期利益后大面积的弃耕弃种农田，令其长期荒芜最终形成生态环境的严重破坏。

为了更好解读国外退耕还林发展的优势与不足，笔者认为，认清发展基础是关键。

首先，这些发达国家已然实现了现代化，他们经济发展较好，在农业科技方面的发展水平较高，技术上具有相当的优势，在农业劳作上的高科技集约化生产模式都有效的提高了生产率。

其次，这些发达国家相对于我国而言，可谓相对意义的“地广人稀”，总体人口数量远低于我国的同时城市化程度更是我所不及，因此在这些国家，完全依赖于农地的人口相对较少，“林农争地”的情况并不多见，从而在退耕地、还林地的过程中，所面临的这类问题大大缩减。

再次，由于经济、技术等多方面的因素使得这些国家国民生活相对比较优越，整体素质水平相对较好，对环境、生态等方面要求更高，因而在推行退耕还林这种生态效益工程的方面显得更为容易。

由于这些发达国家的退耕还林不存在“林农争地”问题，主要从生态保护的角度出发，且诸如欧洲早期的退耕还林还多为民间自发出现，而后在不断发展的过程中政府出于对环境的长远发展考虑逐渐介入，因此所出台政策多为补贴补偿相关方面以求对此举措实施鼓励，主要包括如下两条：一方面对于实施退耕的给予一定的资金补助，补助标准一般是农作物正常产量的50%，以及造林成本的50%，补助期限一般在十年以上；另一方面对退耕地的农场主给予一定的农产品价格补贴等优惠政策。

除此之外，也有政府主动出资来从农场主的手里买入农地，自行实施退耕还林。

而“有偿必有罚”，只有“赏罚分明，双管齐下”，那么对于一项政策的实施方可更具有推动意义，这些惩罚措施多从经济入手，对那些原本列入退耕计划的农地却没有按计划实施退耕还林的，或者对于已开垦的农地随意的弃耕，却不去造林的，政府则取消这些农户享受的多种农业扶持政策，如农产品出口价格补贴、融资、税收、国家收购等，同时，可以给予相应的经济性惩罚。

三、国外退耕还林之借鉴意义尽管国外的退耕还林与我国具体情况有一定差异，由于他们的发展基础无论从经济还是技术方面都更具有优势，实施过程较我国更为容易、顺利，但我们也应看到他们的发展中可以给我们以启发之处。

（一）国家统筹规划的引导作用笔者通过对于这些有限的国外退耕还林相关资料的研究考察发现，由国家通过统筹规划方式进行的正确引导是搞好退耕还林必不可少的手段，美国可以说是这方面最具代表性的国家。

相比欧洲早期的自发性退耕还林而言，美国与我国的退耕还林更具相似性，因此其经验也更有借鉴意义。

追溯历史，在美国中西部开发初期阶段，农牧产业的丰厚利润吸引了大量的农场主来对土地进行开发，这种开放式的、无组织、无计划的开发，除了会导致农业产品的过剩最终反作用于自身利润下降外，相伴而生的环境问题更为长期和严峻，水资源遭到破坏、土壤遭到侵蚀、土地荒漠化加剧，最终导致生态失衡、环境恶化。

此时，美国政府部门积极应对，制定出一系列的法律法规和长期规划，尤其是美国联邦政府在1985年制定的六项“保护计划”，更是在保护耕地资源、维护生态平衡、保护环境合理利用和发展上发挥了巨大的生态和经济效益。

这些都启示着我国应尽快出台相应的《退耕还林法》，并对全国的退耕还林工作进行全局的、长远的规划，必须从整体出发来宏观指导我国退耕还林工程的实施，力求正确把握符合我国国情的退耕还林战略方向。

（二）重视政府补偿鉴于退耕还林工程本身是一项以生态效益为主的事业，其着眼的角度在于整个生态环境、甚至人类生存发展的生境，可以说是一项间接利益、长期利益的投资。

那么在实施的过程中，势必会影响到部分人的直接利益、眼前利益。

这种公益性较强的事业在进入市场时势必会让直接利益人感到无利可图，或是利小利微不足以激励人们主动投入。

这时，政府出于职责考虑，出面对该事业进行资金上的补偿就显得尤为重要，彼时，澳大利亚对于实施退耕还林的人给予每公顷补偿5～20美元，同时还按照15美元一公顷的经济补偿用来造林；而英国的办法则是以退耕还林面积折算，连续30年均以每公顷125英镑来作价补偿。

过去十多年的退耕还林过程中，我国是以经济补偿为主要手段来进行的，包括现金、粮食、种苗费等多种补偿措施，但从实践来看，不论从具体数额还是整体的发放条件、发放办法都仍有待完善，需借鉴国外经验办法，取其精华、去其糟粕的批判式吸收以适应今后我国退耕还林事业发展的需要。

（三）多种经营形式相结合在土地所有制的问题上来说，欧美国家均为私有制国家，他们的土地也是以私有制的形式存在的。

这就是说，在一块土地的利用上，究竟是用作农耕还是造林。

作为农场主而言，首先是从自身是否能够获得更多利益来出发的。

那么，在此基础之上，政府部门所出台的退耕还林补偿政策只要能够落实到位，使农场主意识到能够在这项事业上面获利，他们的积极性就很容易被调动起来了。

而我国是公有制国家，土地资源都是归国家或集体所公有的，逻辑上而言，将这种公有的土地用来农耕还是造林是可以由国家“说了算”的，但是，我们在顾全集体利益的同时不能完全漠视广大人民群众的个人利益，对于在这些土地上赖以生存的农民不能不管不顾，不仅要解决他们的温饱，还要考虑他们的发展。

因此，在实施退耕还林的过程中我们必须考虑结合多种多样的经营形式以达到这个目的。

例如，我们可以效仿当年为了发展生产而推行的“农村联产承包责任制”的形式，鼓励新一轮的个体承包或是“公对私”的土地租赁，先由政府以补贴、补偿、减免的手段来投入，发展退耕还林，在若干年退耕还林成果见效时，尤其是经济林方面的具体经济利益得以见效时，政府可以减少相应的投资甚至不再进行投资。

另外，对于退耕还林后续的产业的鼓励、扶持等，也是推动这项事业发展的重要动因。

总之，对于退耕还林政府必须从多种角度规制、调整，促进多种形式经营发展以最终达到土地资源的良性循环。

（四）严格组织配套监管任何政策的展开和实施都是离不开配套的监督检查和管理的，退耕还林也不例外。

如果单单只提出计划和要求而没有相应的组织监管，那么无论在退耕还林的实施过程中，还是对该政策具体的落实情况及实施效果都无法做出正确的了解和掌握，因此，对于退耕还林的整个过程的检查、监督和管理都是相当重要的，而退耕还林的整个过程涵盖了从最初的规划、选址、立项到后来的具体操作、实施，实现退耕地还林地工程，直至后期对于所造林地是否能够真正成林以及退耕还林者的后续生活生产发展是否能够保持已造林、不断新造林的全部过程。

以美国当年实施六大“保护计划”的地区为例，实施过程中除了经济补偿方面的鼓励外，在计划区域内，如果不能参与这项计划，政府部门便取消其参加联邦农业部所组织的“农产品计划”资格，同时这些不参加者也不能享受国家给予的有关农业的扶持帮助。

实施退耕还林的十年保护期后也按照具体情况具体对待，已经实现退耕还林的那部分耕地便永久性地不再进行农作物的种植了，而当时出于保护目的暂时实施“休耕”的那部分土地则可以考虑重新进行农作物的种植和生产，但是必须严格按照法律、法规、条例的规定进行，否则仍会取消他们的“农产品计划”资格。

这些事实经验无一不启示我们，要想真正实现退耕地还林的保护土地、保护生态环境的目的，必须严格组织相应的配套计划、监督和管理，必须使这种监管纵贯退耕还林工程的全过程，以利于我们保护生态、维护环境的根本目标。

【参考文献】[1]李世东.中外退耕还林还草之比较及其启示.世界林业研究,2002年2期.[2]张增梅等.谈从永续利用到林业可持续发展的转变.黑龙江科技信息,2009年8期.[3]李建龙等.退耕还草还林的启示.中国牧业通讯,2004年23期.。