函授法学专业我国食品安全监管及消费者维权中存在问题及对策分析大学论文

毕业设计（论文）说明书
设计（论文）题目：
我国食品安全监管及消费者维权中
存在问题及对策分析
学校：河南科技大学
函授教学站点：洛阳函授站
年级专业：2009级法学专业
姓名：*******
毕业设计（论文）任务书
论文题目：
我国食品安全监管及消费者维权中
存在问题及对策分析
要求：(时间自2011年3月13日至2011年5月24日）
指导教师： *********
下达时间： 2011 年 3 月 13 日
指导教师评语
答辩评语
设计说明（论文）摘要：
近年来，随着我国经济的高速发展及人民生活水平的不断提高，食品安全事件频繁发生，食品安全形势严峻，食品安全日趋成为人们关注的焦点。

而且我国消费者在遇到食品安全方面的问题时，维权道路之难让老百姓望而却步。

本文通过对实际案例以及亲身经历的食品安全事件的剖析，从源头上查找食品安全监管方面存在的漏洞、监管体系存在的弊端，以及老百姓维权难的根本所在，归纳出食品安全事件频发的根本原因。

同时，本文也对如何完善食品安全监管职能、健全食品安全监管体系、疏通百姓维权的道路、降低维权成本等提出了自己的看法。

“民以食为天①，食以安为先”。

事关人民群众的健康和生命安全，全面贯彻实施相关食品安全保障法律法规，是保障和改善民生的重要内容[1]。

本人以为，完善各种食品安全法律制度，强化食品安全保障水平、提高企业安全管理能力、加强对食品安全的执法检查，推动法律实施中一些重点和难点问题的解決，毫不松懈地抓好食品安全工监管工作，维护消费者的合法权益，是中国政府迫在眉睫的重要任务。

参考书目：
[1]2009年食品安全法颁布以来全国人大常委会第二次组织开展对该法的执法检查时吴邦国作出的重要批示。

[2]何悦，《尽快建立我国食品召回制度》，中国律师，2005，（12）；
[3]工商总局公布2006年查处食品安全违法案件十大案例，，2007—06—26；
[4]/BIG5/42169/15017/14232021.html，《切实改进食品安全状况让人民群众滿意和放心》，人民网北京3月24日電，廖文根；《馒头不查色素暴露监管漏洞》，2011年4月14日《洛阳晚报》B06版，据新华社，洛阳日报社；
[5]马晖，徐楠。

食品安检验应打破政府垄断发挥地方民间力量。

南方周末，2005—03—31；
[6]吴良志。

中美食品安全监管机构之比较。

食品与发酵工业，2005，（11）：78—84；
[7]/view/f09bedabd1f34693daef3e73.html，《食品检测国家标准》；
[8]/roll/20060627/0853766942.shtml，迟福林，《以参与公共服务为主要目标的民间组织发展》，2006年06月27日，《中国经济时报》；
[9]2011年03月16日《中国青年报》，肖舒楠、雷李洪，《超五成消费者认为消费维权时间成本高》；
[10]/news/3263.html，2011年3月12日，《消费者维食品安全维权难度大》，作者不详；
[11]蔡方华，《苏丹红事件凸显食品安全博弈》， 2005—03—11；《雀巢公司对碘超标奶粉仍未发召回令》，阿里巴巴食品资讯中心。

2005—05—30；
[12]/content/98531/，《食品安全监管怪现象：守法要比违法成本高》，作者不详；
目录
一．食品安全事件频发原因分析 (1)
（一）我国食品安全监管中存在的问题 (1)
1．我国人多部门联合监管和按品种监管的模式存在弊端 (1)
2．社会性监管不健全 (2)
3．行政监管主体职权法定化程度较差 (2)
（二）违法成本低 (2)
二．消费者维权困难原因分析 (3)
（一）维权成本高 (3)
1．经济成本 (3)
2．时间成本和人力成本 (3)
（二）举证难度大 (3)
三．中国食品安全监管及维权思路 (4)
（一）健全行政组织法，重构食品安全政府监管主体，职权法定化 (4)
1．多机构联合监管模式下的改革 (4)
2．食品监管职责回归一个部门，建立独立监管模式 (4)
3．监管机构职权的法定化 (4)
（三）依法规范食品市场 (4)
1．加快食品可追溯系统和动物标志溯源系统的建设 (4)
2．政府应依法行政、保护公众安全利益 (5)
（四）及时更新和完善食品检测标准 (5)
（五）健全社会性监管，落实大监管理念 (5)
1．要提高民间公共组织的法律地位，健全民间组织体系 (5)
2．扩大公众参与 (5)
（六）加大企业违法成本 (5)
1．加强食品的质量追溯制度建设 (5)
2．让违法者付出足够的代价 (6)
（七）完善消费者食品损害投诉、诉讼渠道 (6)
1．疏通食品损害投诉、诉讼渠道 (6)
2．食品安全案件实行“举证责任倒置” (6)
注释 (7)
我国食品安全监管及消费者维权中
存在问题及对策分析
【前言】
让我们来回顾一下中国近年发生的触目惊心的食品安全事件：2004年安徽阜阳劣质奶粉事件、2005年苏丹红事件、雀巢奶粉事件、转基因产品、可能对人体产生潜在危害等，都引起了社会的高度关注。

据调查，民众对食品卫生安全现状表示不满意占51％，对政府在食品领域的监管体系及力度的满意度为57％[2]。

仅以2006年为例，全国工商行政管理机关在2006年共查处侵害消费者权益案件14.59万件，案值约91998.86万元；查处制售假冒伪劣商品案件11.12万件，案值178542万元；取缔无照经营15.18万户，吊销营业执照4629户，查处制售假冒伪劣食品案件6.8万件，捣毁制售假冒伪劣食品窝点5900个，移送司法机关处理案件48件，对1.55万吨不合格食品实施了退市[3]。

2008年，以三鹿事件为导火索，伊利、蒙牛等国内大小奶制品企业依次被检出了三聚氰胺。

近年来，地沟油问题被媒体曝光，不法者从下水道中的油腻漂浮物或者将饭店泔水经过简单加工、提炼出的油，再次流入餐桌。

保健品冒充药品，夸大功效，甚至声称有治疗作用，还违法添加化学物质。

今年河南多地养猪场使用违禁动物药品“瘦肉精”饲养生猪，而大型企业“双汇集团”大肆收购“瘦肉精”猪，在社会上引起轩然大波。

河北昌黎县密布着众多葡萄酒生产企业，据媒体报道，个别企业生产的葡萄酒，葡萄酒酒汁占百分之二十，其余都是水。

最近，“化学火锅”、“大米加香”、“面粉增白剂”、“一滴香”等问题[4]，又一石激起千层浪，中国的食品安全再度引发全民关注。

我自己也曾经历过一件维权不成的事实：2010年10月份，我购买2箱双汇马可波罗特级火腿肠，并开具了发票。

食用过程中发现火腿肠中有虫卵样东西（仍在保持期内）。

我多次打双汇的全国免费电话反映情况，双汇公司未作任何处理。

我又投诉至12315，当地工商所积极调查此事，欲通过政府有关部门查清是否为“米猪肉”制品。

但洛阳市商检局检验中心答复只能检测重金属、瘦肉精，国家标准未有检测米猪肉项目，高温下囊虫会杀灭。

市动检站答复：他们只负责生肉检测，熟肉制品不归其检测。

市疾控中心公共卫生研究所答复：只能检测微生物、有害菌，国家标准未有检测米猪肉项目。

市技术监督局检测中心食品室答复：他们没有检测米猪肉的资质。

因为我国《民事诉讼法》规定“谁主张，谁举证”③，我费尽周折，也未拿到充分证据证明该火腿肠存在质量问题④，我的维权之路无果而终。

【关键词】食品安全监管消费者维权举证责任倒置②
【正文】
无数的食品安全事件，让我们不得不关注食品安全监管方面存在的问题、食品安全事件频发的原因，和消费者维权之难。

通过对案例的体验和分析，来探讨一下加强食品安全监管和提高食品安全保障的思路和建议，以更充分地维护消费者权益和国民健康。

一．食品安全事件频发原因分析
（一）我国食品安全监管中存在的问题
1．我国人多部门联合监管和按品种监管的模式存在弊端。

《食品卫生法》第七十六条规定：县级以上地方人民政府组织本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门制定本行政区域的食品安全年度监督管理计划，并按照年度计划组织开展工作。

形成了多部门分段监管为主，品种监管为辅的模式。

这种模式表面上
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分工明确，职责清楚，但在基层的监管实践中，流通环节和生产环节的界限难以明晰。

以生猪为例，一头猪从养殖到餐桌，至少经历5个部门，养殖时归农业部门管理，商务部门负责屠宰，到了市场则归工商部门管理，到饭店食堂上了餐桌，又成了卫生部门的责任，其间，又有质检部门的责任。

监管分工的背后，其实是各部门的利益格局。

当前以“罚”执法的现象十分普遍，多头管理造就出来的部门利益，已成为改变现状的最大阻力。

执法部门往往遇到好处就抢，遇到责任就推。

郑州市曾发生市“馒头办”与区“馒头办”争抢馒头管理权（处罚权）风波。

监管部门在地方财政的支持下运转，而不同地区发展水平的差异使他们的技术力量、资金实力、检验水平等等方面都存在着较大差异[5].另外，分段监管模式是从行政本身的角度出发，对各部门职能的描述往往用概括化、政策化的语言，具有模糊性和弹性，难以避免职能交叉和空白[6].有些有害因素国家未列入食品安全检测标准，出现监管漏洞，食品安全得不到充分保障。

如绦虫、三聚氢氨、食用色素等，三鹿奶粉、上海染色馒头就是最有力的证明[7]。

按照现行模式，食品药品监督局是食品安全监管的综合协调机构，但是由于级别与权威不够，不能充分发挥协调功能，没有起到应有的作用。

2．社会性监管不健全。

食品生产技术越来越复杂，我国是一个食品生产和消费大国，各地发展不均衡，食品生产从简单的手工作坊到现代高科技方式同时存在，因此，完全依靠政府监管，根本没有可行性。

我国从食品立法、政策制定到执法都缺乏公众的广泛参与。

食品行业组织不发达，其作用没有得到应有的发挥，政府监管机构与民间组织未能形成监管合力。

对于民间组织，目前除了《社团登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》之外，到现在还没有专门的法律法规来鼓励和规范。

现行的《社会团体登记管理条例》等程序性法规，对公民结社行为的实体内容还缺乏系统规范，还没有很好地解决民间组织在公共服务体制中的地位和作用问题。

《社团登记管理条例》第三章第九条规定：申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。

我国民间组织受审批注册制度与双重管理制度的制约，不利于其发展，获注册的民间组织的总体数量还比较少。

据统计，我国每万人拥有的民间组织只有2.1个，不及发展中国家平均水平的1/5，只相当于美国的1/40和法国的1/90[8].我国民间组织发展的这种状况，同社会行政的发展趋势是严重不相适应的。

3．行政监管主体职权法定化程度较差。

我国食品安全监管方面并非无法可依，目前有《食品卫生法》、《标准化法》、《产品质量法》、《劳动防疫法》、《消费者权益保护法》、《农产品质量安全法》、《商检法》等法律。

但是，我国食品安全行政监管主体在不断地适应形势而调整。

我国的行政组织法不健全，在行政机构的设置、职权调整方面，没有很好地贯彻职权法定⑤原则。

从权力的来源方面来说，根据人民主权原则，任何权力都要来源于人民，而权力机关是由人民代表组成的，代表人民授予行政机关行政职权，行政机关不能自我授权。

按照我国《食品卫生法》的规定，食品工业生产领域的监管权由卫生部门行使，但是在法律并没有修改的情况下，行政监管主体的职权却因国务院的决定发生了很大变化。

我国行政监管对行政机构和行政职权的设定和变更权力太大，没有严格的法律约束，导致依法行政出现不应有的缺漏。

在地方组织法中，同样存在类似问题，甚至更加严重，地方政府设立一个部门，只需报上级政府批准后报同级人大常委会备案。

这些做法在实践中也导致法律与政策的冲突和执法机构权限争议。

（二）违法成本低。

食品安全违法的成本远远低于守法的成本，违法所得也远远大于违法所承担的法律责任。

某公司算了一笔账：公司平均每年随机抽选300组商品送到质监部门检验，每年大概需要花费5万元的送检费，10年就是50万元，而10年中因违法所受处罚会远远低于50万。

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违法责任只有民事责任，只有造成严重后果的情况下，才会涉及刑事责任，这导致许多企业宁可铤而走险违法。

食品领域的违法后果，需要一段时间才能显现出来，比如人类食用了不符合安全标准的食品，有些并不会立即出现症状，需要一定量的积累和一定时间的过程，才会显示出后果，短时间内不会受到法律制裁和打击力度。

现行《食品卫生法》是执法部门处罚的主要依据。

《食品卫生法》第九章中，对违法行为所作的处罚决定过轻。

以我买的双汇火腿肠为例，两箱共130元，如果查实为不合格产品，可没收企业违法所得130元，并处2000元的罚款。

处罚以千元或万元为单位，而企业的收益却是以亿元为单位，违法所付出的代价仅仅是企业收益的九牛一毛。

依据法律规定，对违法企业只能是责令“停止生产经营”、“没收违法所得”，或者处以额度不高的罚款，只有“情节严重”才会被“吊销卫生许可证”。

基层食品安全监管专家认为，一是处罚机制偏软，罚款的上限太低；二是在罚款时，监管部门的自由裁量权太大，极有可能连罚款都不了了之。

这种“高高举起、轻轻放下、以罚为主”的“打击”行为，等同于“培育”造假者。

二．消费者维权困难原因分析
（一）维权成本高。

维权成本可分为经济成本、时间成本和人力成本。

1．经济成本。

中国消费者协会副会长、中国人民大学商法研究所所长刘俊海坦言：“在维权实践中，普遍存在‘为了追回一只鸡，杀掉一头牛’的情况。

”很多坚持维权的消费者最后得不偿失。

不少人在消费权益受损时会向消协投诉，但消协主要在消费纠纷中起调解作用，如果调解不成，只能走诉讼程序。

而到了诉讼阶段，就会产生一系列费用，比如律师费、法院诉讼费。

如果消费者胜诉，法院诉讼费虽然由被告承担，但律师费还得消费者自己承担。

如果一个人只是喝了袋牛奶拉肚子，花了100块钱医药费，他会再花上千元律师费打一个不知道输赢的官司吗？调查显示，28%的人认为，当前消费者维权成本高主要是指“经济成本”。

消费者能接受的维权最高经济成本是多少？37.4%的人选择“50元以内”，35.2%的人接受“50～200元”，14.5%的人选择“200～500元”，仅5.4%的人能接受“500元以上”，而食品质量鉴定的高门坎，显然达不到消费者能够接受的层面。

2．时间成本和人力成本。

更多人认为，当前消费者维权成本高主要指“时间成本”。

刘俊海给记者算了一笔账：如果向消协投诉，大致需要一周时间等回馈，而且超过50%消费者的问题难以通过电话投诉得以解决；为此，消协可能安排消费者与商家见面协商。

此前，消费者需进行取证，前后大致又要耗费半个月至1个月时间；如果协商仍难以解决问题，消费者只能走法律程序了，其中的时间成本难以估计，可能要1年甚至更长时间。

消费者能接受的维权最高时间成本是多少？51.3%的人选择“一周内”，24.0%的人选择“半个月内”，13.2%的人选择“1个月内”。

仅8.8%的人能接受“一个月以上” [ 9]。

事实上，维权所付出的时间成本远远高于消费者的心理承受力。

关键问题在于，消费者付出了很大的经济成本、时间成本和人力成本，也往往不能保证达到维权目的，得到相应赔偿。

（二）举证难度大。

我国《民事诉讼法》第64条第1款规定了谁主张谁举证原则。

由于在企业与消费者之间的信息不对称，消费者为了维权，需多个部门来回奔波，取证困难，环节繁琐，个体消费者之间互不相识，信息难以沟通，我国虽然有共同诉讼的形式，但是缺乏公益诉讼和集团诉讼形式，不利于消费者通过诉讼形式获得损害赔偿。

通过对消费者的调查：当他们遇到食品安全问题，谁都想要得到解决，但维权实在是太繁琐了，留样不易，举证太难。

比如食品已经吃了，才感觉不舒服，甚至出现严重
腹泻，怀疑是食品作祟，可是食品已吃完，没留样，很难确定是哪种食品出现问题 [10]。

还有一种情况：食品虽未食用，但发现了“以次充好”、“食品在保质期内变质”、“包装不合格”、“食品中存在异物”等等，这些问题食品的危害是不确定或是潜伏性的，暂未发生实际上的身体损害结果。

三．中国食品安全监管及维权思路：
（一）健全行政组织法，重构食品安全政府监管主体，职权法定化。

1．多机构联合监管模式下的改革。

这是一种渐进的改革或微调，第一种方式是重新建立直属于国务院的食品安全委员会，领导、协调全国的食品安全监管并统一制定食品安全监管的政策和食品标准体系。

第二种方式是将现有的食品药品监督局升格为食品安全委员会，其权力职能如同第一种方式。

两种方式的共同点是建立一个有权威的统一领导、协调机构，以期改变目前监管机构互相争夺权利又互相推诿责任，食品标准相互冲突的局面。

前一种方式的优点是尽量少地受现有机构的影响，缺点是增加了政府编制、经费；后一种方式的优点是比较节约，不改变现有的利益格局，阻力小，但是容易受现有利益格局的羁绊。

其实，无论哪一种方式，问题的关键是食品安全委员会要有足够的权威，这种权威除了来自更高的级别以外，最主要的是来自于法律或者权力机关的直接授权。

2．食品监管职责回归一个部门，建立独立监管模式。

这是一种大幅度的改革，是一种全新的模式。

建立独立的监管机构统一监管全国的食品安全，将现有的食品监管机构的职能全部合并，或者把现有机构的有关职能全部剥离。

这种模式的缺点是改革阻力较大，权力和利益密不可分。

这种全新的改革阻力主要来自于现有各监管机构及其所属部门。

它会完全打破现有的利益格局，改革引起的震动也大，但是这种独立统一监管的模式已经成为上世纪末本世纪初的食品安全监管改革的一种趋势，说明它有其自身的优越性。

其一，它能够摆脱机构之间的扯皮，免去了“扯皮”成本。

其二，现代食品生产、流通、储藏、销售、消费的技术和形势都越来越复杂，危害越来越大，未知领域越来越多，没有一个独立的、强有力的监管机构，难以取得较好的成效。

这也是近来各国改革采取这种模式的真正原因。

但是，采取这种模式，必须注意监管者的超然性，即将监管机构与食品生产主管机构分开，否则仍然不能奏效。

同时还要注意监管机构的专业性，当然，这种独立监管机构同样需要法定化。

由于监管机构的权力集中，必须加强对该机构的监督，包括人大监督、司法监督和行政监察。

3．监管机构职权的法定化。

行政权的设定属于法律保留事项，应当遵守职权法定原则。

权力设定和变更关系到权力来源的正当性。

行政机关的职权应当由法律设定，一个机构的设立应当经过权力机关的批准。

在食品监管领域，我国的机构职能的变更不仅没有足够的法律依据，甚至直接违反法律的规定，这种做法不仅与法治和民主的要求相悖，而且影响监管机构的权威性、科学性、合理性和实效性，造成行政监管机构职能交叉，互相牵制，低效运行；因此，应修改和完善《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例》，将食品监管等部门设立、撤销或合并的程序，及其职能和权限，应根据人大的精神，尽可能具体地分别作出规定，以法律形式体现出来。

行政部门及行政权设定、变更、撤销和合并，都应经人大审议通过，从而使行政机构包括食品安全监管机构的职权法定化。

（三）依法规范食品市场。

1．加快食品可追溯⑥系统和动物标志溯源系统的建设。

应通过立法或对现有法律的补充，要求行政监管部门建立现代化的食品安全信息监管平台，利用信息化网络有效集成产品批次、原料批次、加工和分销记录，畜牧兽医工作中的组织协调、业
务管理、执法监督和诊断检测等，以便能够迅速地确定污染和劣质成分的源头和终点，以实现标准统一、传递迅速、追溯快捷的管理目标，有助于监测和保证食物质量，
2．政府应依法行政、保护公众安全利益。

建立以法治为基础的市场经济体制、加强行业协会的监督作用促进自律、加强企业的诚信约束都非常重要⑦。

对市场上各种食品的抽检应制度化、经常化、普遍化。

尽管目前我国政府已经建立并实施了以食品安全为重点的市场准入制度，但仍不能杜绝问题食品的出现。

苏丹红、碘含量超标的“雀巢金牌成长奶粉”[11]等事件的发生就是最好的佐证。

（四）及时更新和完善食品检测标准。

随着经济发展和技术进步，一些黑心商家为追求经济利益不择手段，把新技术、新资源未经试验就在生产中使用，甚至明知有毒有害还敢违法应用到食品加工中，给食品安全带来重大挑战，造成一些食品安全事件在不断发生。

如各种各样的食品添加剂、动物饲料添加剂等层出不穷，食用油等的提取技术也日新月异，国家检测标准的更新和完善明显滞后，导致一种怪象的会出现：往往是在媒体爆光之后，国家相应的职能部门才突击查处一些问题食品，这只能算是一种补救性措施。

国家职能部门的动作能否走在新闻媒体之前，防患于未然？这是一个亟需解决的关键问题。

因此，《食品卫生法》应对食品检验标准的更新及时度有所规定，比如：在一种食品中检出对人体健康有害的物质，此项有害物质应立即列入同类产品检测标准。

（五）健全社会性监管，落实大监管理念
食品安全监管必须发挥社会性监管的作用，摆脱传统的统治型管理的理念，充分利用社会力量治理，适应国家行政向公共行政转变的趋势，因此，政府要根据实际需要还权于社会，鼓励和规范民间组织的监管，实现充分的公众参与，健全消费者权利救济机制。

1．要提高民间公共组织的法律地位，健全民间组织体系。

民间组织可以在生产安全、食品安全、卫生安全等与老百姓切身利益和生命安全直接相联的公共安全方面发挥提供信息、协助参与监管等重要作用。

只要政府采取鼓励、支持的相关措施，民间组织就会在参与公共安全中起到政府部门难以起到的作用。

食品安全相关的民间组织包括食品安全标准的制定机构、食品安全的检测机构、食品安全的风险评估机构、食品安全信用评估机构、食品安全信息收集分析、披露机构等等。

目前，我国的相关民间组织不发达，发展受到限制，没有独立的法律地位，许多民间组织受政府的控制，有些组织实际上是准政府组织，缺乏独立性和公正性。

因此，对民间组织应当通过完善社团立法来加以激励和规范。

政府的态度应当改变，对民间组织既要充分信任、放手发展，又要严格规范，加强自律和监督。

应当在制度和法律上明确民间组织在公共服务体制中的地位和作用。

在广大农村，食品安全监管相当薄弱，应当组织农民建立行业协会和农会，政府应当与这些组织联手，提高社会监管能力。

政府还可以加强社会保险，鼓励食品经营者参加保险。

这样，保险公司也成为一支强有力的监管力量。

2．扩大公众参与。

在食品安全法律法规制定、执行的过程中，做到立法公开、政务公开，通过公开征求意见、座谈会、论证会、听证会等形式广泛征集民意，让不同阶层的利益都能够得到充分的表达，只有广泛的公众参与，食品立法才可能具备民主性、科学性、正当性和可接受性，食品政策才能得到真正的执行。

（六）加大企业违法成本。

1．加强食品的质量追溯制度建设。

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