农村宅基地产权的模糊性与土地发展权权益竞争

农村宅基地产权的模糊性与土地发展权权益竞争摘要：新中国成立之后，农村宅基地产权逐渐成为模糊产权，在中国土地资源日益稀缺的情况下，围绕宅基地利益的竞争日趋激烈。

本文在对宅基地模糊产权、土地发展权分析的基础上，认为政府、农民集体组织和农民三方实质上竞争的是土地发展权权益，并且建议国家限制政府权力，明确宅基地使用权主体拥有宅基地发展权，有相应的转让权和抵押权。

关键词：农村宅基地；模糊产权；产权经济学；土地发展权；权益竞争近年来，随着迁村并点、宅基地换房、农民集中居住、拆村并院等农民“上楼工程”的进行，农村宅基地制度日益受到各方重视。

由于农村宅基地产权的模糊性，宅基地利益涉及到政府、农民集体组织和农民三方，按照现行国家法规和政策，各方都有自己的宅基地权益，在中国经济快速增长、土地资源日益稀缺的情况下，围绕宅基地利益的竞争日趋激烈，其本质是土地发展权权益的竞争。

本文从产权经济学的视角对现行宅基地制度下的土地发展权权益竞争做一个初步分析。

一、农村宅基地产权逐步成为模糊产权（一）模糊产权与公共领域汪丁丁认为，在巴泽尔的产权理论中，“公共领域”的概念起着主要作用。

①罗必良进行拓展分析，认为无论是在所有权层面还是在产权层面，都存在所谓的5类“公共领域”：（1）由于物品存在多种属性，其中部分属性由于交易费用或技术的限制，无法得到充分的界定从而形成巴泽尔意义上的“公共领域”——纯技术层面的“公共领域Ⅰ”；（2）技术上可以界定，但法律界定或司法成本太高，会导致物品一部分有价值的属性被置于“公共领域”——法律层面的“公共领域Ⅱ”；（3）以政府名义占有稀缺资源的排他性权利，相当于将稀缺资源的有价值属性在国家范围内置于“公共领域”——法律歧视制造的”公共领域Ⅲ”；（4）所有权在法律上界定以后，当所有者实施所有权带来的收益弥补不了成本的损失时，所有者会自愿放弃一部分在法律上可以实施的所有权而将其留在“公共领域”——行为能力不完全所形成的“公共领域Ⅳ”；（5）所有权在法律上界定以后，所有者即使在法律上可以实施但因为政府限制被迫放弃的部分产权也留在了“公共领域”——行为能力不完全所形成的“公共领域Ⅴ”。

罗必良认为，所谓模糊产权，就是一种由政府有意制造的“公共领域Ⅲ”和通过限制行为主体能力的“公共领域Ⅴ”。

②（二）农村宅基地产权模糊化的过程1949年以来，农民宅基地产权权能逐步被限制，农民宅基地权利受保障程度逐步降低，国家宅基地管理逐步严格。

1.农民宅基地产权权能的逐步限制1949-1961年，在法律上农民对宅基地享有充分的所有权和处分权，宅基地可以买卖、出租、出典等方式流转，宅基地可以继承。

其中1958-1962年人民公社化运动期间，公社将农民的宅基转为人民公社集体所有。

1962-1978年，国家将农民的宅基地所有权划给集体，农民只有宅基地使用权。

在宅基地交易方面，国家限制了宅基地所有权和没有建筑物的空白宅基地使用权的买卖和出租。

但宅基地使用权可以随农民住房出卖、出租而转移。

1986-1996年，国家进一步限制了宅基地使用权的抵押，因规定不具体，实践中连带影响了农民住房的抵押。

1997年至今，在宅基地交易方面，国家限制了宅基地所有权和没有建筑物的空白宅基地使用权的买卖、出租和抵押，进一步限制了农民住宅的交易对象，而且宅基地不得用于商品住宅开发。

禁止城镇非农业户口居民申请、购买宅基地及农民住宅。

2.农民宅基地权利受保障程度逐步降低1949-1961年，除了人民公社化运动中农民宅基地与房屋被“一平二调”得不到保障外，农民宅基地权利是受法律保障的。

1962-1985年，宅基地（包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地）归各户长期使用，长期不变，生产队要保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。

农民宅基地使用权得到保障。

1986-1996年，部分宅基地开始得不到有效保障，如超面积宅基地、空白宅基地与闲置宅基地可能被集体收回。

非农业户口居民（包括华侨）在农村的房屋消灭后，如果没有得到当地农民集体经济组织和政府的批准，其宅基地由农民集体经济组织收回。

在宅基地使用代价方面，一度实行了宅基地有偿使用。

1997年至今，规定了农村村民一户只能拥有一处宅基地，除了超面积宅基地、空白宅基地和闲置宅基地等得不到有效保障外，集体可以因为乡镇村公共设施和公益事业建设以及宅基地不按照批准用途使用经政府批准后收回土地。

3.国家宅基地管理逐渐严格1949-1961年，宅基地的规划管理没有涉及。

1962-1978年，在宅基地申请方面，社员建新房免费取得用地，要经社员大会讨论同意；在宅基地规划管理上，要统一规划社员新建房屋的地点。

1979-1996年，在宅基地申请方面，一是规定出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地；二是获得宅基地使用权，需要经过乡镇政府或县级政府的审批。

在宅基地规划管理方面，村镇居民新建、改建、扩建住宅，必须履行申请审批手续。

从1982年开始，城镇非农业户口居民可以有偿取得宅基地。

1997年至今，在宅基地申请方面，除了之前的规定外，审批权力一律上收到县级政府，要办理农用地转用手续，宅基地申请前和批准后要将情况张榜公布。

在宅基地规划管理方面，引导农村村民集中兴建农民住宅小区或建设农民新村，农民建住宅要符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划，在乡、村庄规划区内占用农用地建住宅的要取得乡村建设规划许可证，在规划撤并的村庄范围内，除危房改造外，停止审批新建、重建、改建住宅。

在宅基地交易管理方面，禁止城镇非农业户口居民申请、购买宅基地及农民住宅。

（三）现行农村宅基地产权模糊性分析现行宅基地制度的规定是：宅基地所有权禁止交易，宅基地使用权限制交易对象和限制交易方式（宅基地使用权不能抵押），宅基地使用权还可能被农民集体依法收回。

即使农村村民将房屋出租、出卖给本集体成员，他再也不能申请宅基地了，这间接限制了宅基地使用权交易。

农民集体通过宅基地集并腾退出来的宅基地也不得用于商品住宅开发。

在我国土地资源稀缺的情况下，农民和农民集体都在设法通过交易实现宅基地资源的交换价值。

但政府将宅基地资源的有价值属性在国家范围内置于“公共领域”——法律歧视制造的“公共领域Ⅲ” ，只能作为农村住宅用地，不能象国有建设用地那样进行房地产经营，而且不能抵押获取资本。

宅基地产权主体完全在法律上可以实施这些交易并且有行为能力，但是由于法规政策的限制，他们被迫放弃的部分产权留在了“公共领域”——行为能力不完全所形成的“公共领域Ⅴ” ，只能自用、出租，不能出卖给本集体之外的成员，不能抵押。

除此之外，因为农村居民点规模和市场容量较小，宅基地产权主体自住或者出租住房时，不会盖更高的房屋。

因为带来的收益弥补不了成本的损失，宅基地产权主体会自愿放弃一部分在法律上可以实施的所有权而将其留在“公共领域”——行为能力不完全所形成的“公共领域Ⅳ” ，不会像国有建设用地那样进行高层房屋的建设。

目前的宅基地产权已经成为模糊产权。

（四）农村宅基地产权的模糊化有助于强化政府的宅基地处分权农村宅基地产权的模糊化有四个方面的效果，一是农民集体供应宅基地的权力弱化，政府的审批控制了宅基地的供应，只有政府的审批，才是申请人取得新增宅基地的合法方式；二是农民宅基地处分权的弱化，农民一般只能占有、使用宅基地，转让宅基地就要受到政府控制；三是加强了农民集体对于宅基地的处分权——收回宅基地的权力，而收回之前要经政府批准，与宅基地制度设立时要求集体保护农民长期使用宅基地的权利大相径庭；四是在农民新建、翻建、改建房屋时，强化了政府的宅基地规划权、管理权。

这四个方面，让农民集体和农民对于宅基地都没有独立的处分权，从宅基地的审批供应，到宅基地使用权的行使和转让，到宅基地的收回或者征收，这些至关重要的权利处分环节，基本上是政府代表国家掌握。

因此，宅基地权利的下一步演化，宅基地产权制度的创新，这些是否合法，全系政府决定，“小产权房”的禁止就是证明，哪怕就是利用存量宅基地。

二、地方政府宅基地产权制度创新的本质——土地发展权转移（一）土地发展权与土地发展权转移1.土地发展权1960年代末，美国政府在实行土地用途管制制度的基础上，仿照英国的做法，设置土地发展权，建立了土地发展权制度。

所谓土地发展权，就是土地变更为不同性质使用之权，如由农地变更为城市建设用地，或原有土地利用集约度的提高。

创设土地发展权后，其他一切土地的财产权（包括所有权）以目前已经编定的正常使用的价值为限，即以依法取得的既得权利为限。

至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。

③土地发展权的基本观念是发展土地的权利，是一项可与土地所有权分割而单独处分的财产权。

2.土地发展权转移美国土地发展权归土地所有者拥有，并通过两种制度运行，一是土地发展权转移（Transfer of Development Right，简称TDR）；二是土地发展权征购（Purchase of Development Right，简称PDR）。

1961年，美国学者杰拉尔德•劳埃德（Gerald L loyd）首先提出土地发展权转移的思路。

土地发展权转移由土地使用受限制的土地所有者将其土地上的土地发展权转让给受让人，土地发展权受让人因此获得土地发展权并支付对价。

土地发展权受让人将购得的土地发展权与自己土地上的土地发展权叠加，可以对自己拥有的土地进行额外的开发。

土地发展权转移采用市场机制，其功能在于保护优质农地、环境脆弱地等。

（二）地方政府宅基地产权制度创新的背景1978年中国大陆改革开放，经济快速发展，同时耕地也快速流失，在粮食安全的压力下，1998年重修《土地管理法》，其核心是土地用途管制，实行耕地总量动态平衡，将征收土地审批权收归国务院和省级政府。

但是世纪之交农地的大规模非农化，促使中央政府一方面调整省级以下土地管理体制，而且设立土地督察机构，另一方面坚守18亿亩耕地红线，反复强调要实行的最严格的耕地保护制度。

在中央政府的严密控制下，地方政府开始寻求新的发展空间，目光转向了以宅基地为主体、面积16.55万平方公里的农村居民点。

2005年国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》指出，城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是“将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。

这些政策为地方政府通过农村宅基地拆迁和复垦来产生额外的建设用地指标，以满足当地城市发展和工业区建设的用地需求提供了新途径。

在现有约束条件下，地方政府开始了宅基地制度改革，比较有代表性的有“城乡统筹发展综合改革试点”城市成都的“拆院并院”试验，重庆的“地票交易”改革，天津的“宅基地换房”改革，浙江嘉兴的“两分两换”试验。