国家水污染防治“十二五”战略与政策框架
精品(环境管理)《重点流域水污染防治“十二五”规划编制大纲》
关于印发《重点流域水污染防治“十二五”规划编制大纲》的通知2010-12-07 14:47 来源：环保部北京市、天津市、重庆市、黑龙江省、吉林省、辽宁省、云南省、贵州省、四川省、青海省、甘肃省、湖北省、江苏省、安徽省、山东省、河北省、山西省、河南省、陕西省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区人民政府办公厅：为指导《重点流域水污染防治“十二五”规划》编制工作，环境保护部会同国家发展改革委、工业和信息化部、住房城乡建设部、水利部和农业部联合编制了淮河、海河、辽河、松花江、黄河中上游、三峡库区及其上游、巢湖和滇池8个流域的水污染防治“十二五”规划编制大纲（以下简称“规划大纲”）(见附件一至八)，现印发给你们。
请各省、自治区、直辖市人民政府组织有关部门，按照规划大纲的要求，结合本省（区、市）具体情况，以水质改善为核心，依据各流域“十二五”水环境治理目标，制定优先控制单元综合治理方案，组织骨干工程项目并明确责任主体，协助做好重点流域水污染防治“十二五”规划编制的相关工作。
请各省（区、市）参照规划大纲的要求按流域编制本辖区《重点流域水污染防治“十二五”规划》，力争于2010年年底前完成本省规划编制工作。
联系人：环境保护部污染防治司王谦联系电话：(010)66556263传真：(010)66556264附件：1.《淮河流域水污染防治“十二五”规划编制大纲》2.《海河流域水污染防治“十二五”规划编制大纲》3.《辽河流域水污染防治“十二五”规划编制大纲》4.《松花江流域水污染防治“十二五”规划编制大纲》5.《黄河中上游流域水污染防治“十二五”规划编制大纲》6.《三峡库区及其上游流域水污染防治“十二五”规划编制大纲》7.《巢湖流域水污染防治“十二五”规划编制大纲》8.《滇池流域水污染防治“十二五”规划编制大纲》环境保护部办公厅发展改革委办公厅工业和信息化部办公厅住房城乡建设部办公厅水利部办公厅农业部办公厅二○一○年十一月三十日主题词：环保流域规划大纲通知抄送：北京市、天津市、上海市、重庆市、黑龙江省、吉林省、辽宁省、云南省、贵州省、四川省、青海省、甘肃省、湖北省、江苏省、浙江省、安徽省、山东省、河北省、山西省、河南省、陕西省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区环境保护厅（局）、发展改革委、工业和信息化主管部门、住房城乡建设厅、水利厅（局）、农业厅（委、局、办），北京市、天津市、上海市水务局，重庆市建委、市政管委，环境保护部环境规划院、中国环境科学研究院、中国环境监测总站、北京市政工程设计研究总院、水利部水利水电规划设计总院、中国水利水电科学研究院、水利部长江水利委员会、水利部黄河水利委员会、水利部淮河水利委员会、水利部海河水利委员会、水利部松辽水利委员会、水利部太湖流域管理局、水利部长江流域水资源保护局、水利部黄河流域水资源保护局、水利部淮河流域水资源保护局、水利部海河流域水资源保护局、水利部松辽流域水资源保护局、水利部太湖流域水资源保护局、国家给排水工程技术研究中心、中国市政工程中南设计院、中国市政工程东北设计院、中国市政工程西北设计院、中国市政工程西南设计院。
环境保护十二五规划
减少污染物排放
通过严格的环境标准限制工业、交通等领域的污染物排放 ，推广使用清洁能源，降低大气中的PM2.5、二氧化硫、 氮氧化物等有害物质含量。
推进清洁能源
鼓励使用太阳能、风能等清洁能源，减少化石能源的使用 ，降低燃煤产生的污染物排放。
水资源保护与治理
总结词
水资源保护与治理是十二五期间环境保护的重点任务之一，主要措施 包括加强水资源管理、推进水污染治理和水生态修复等。
生态系统稳定性增强
1 2
生态保护红线
划定生态保护红线，确保生态功能不降低。
自然保护区建设
新建一批自然保护区，提高自然保护区面积和覆 盖率。
3
生物多样性保护
加强生物多样性保护，建立珍稀濒危物种保护繁 育体系。
绿色发展水平提升
01
02
03
资源节约
加强资源节约和管理，提 高资源利用效率。
循环经济
推广循环经济模式，促进 产业园区循环化改造。
土壤状况
部分地区土壤重金属超标，农产品安 全受到威胁。
生态状况
森林覆盖率逐年上升，但生物多样性 保护形势依然严峻。
03
十二五期间环境保护重点任务
空气质量改善
总结词
空气质量改善是十二五期间环境保护的重点任务之一，主 要措施包括减少污染物排放、加强空气质量监测和推进清 洁能源等。
加强空气质量监测
建立完善的空气质量监测网络，实时监测空气质量状况， 发布预警信息，引导公众采取防护措施。
05
预期成果与影响
环境质量明显改善
空气质量
减少主要城市空气污染 物的排放，使空气质量 达到国家二级标准的天 数比例提高到80%。
水质改善
加强饮用水水源地的保 护，确保饮用水安全， 地表水水质达到或优于 III类水体比例达到70% 以上。
国家十二五环境保护规划全文
国家十二五环境保护规划全文6月29日，环保部发布了《国家环境保护“十二五”科技发展规划》。
《规划》提出，污染防治技术的研究重点从末端治理向全防全控转变，到“十二五”末基本建立起基于环境污染和生态退化全防全控的环境科技创新体系和环境技术管理体系，围绕约束性指标取得一批具有自主知识产权的控源减排共性和关键技术。
针对区域大气污染防治、流域水环境保护、农村生态环境保护、重金属污染防治、污染土壤修复、应对气候变化、持久性有机污染物（POPs）防治等环境保护热点、难点问题，《规划》明确了12个领域的主要任务。
水污染防治方面，基本建立流域水污染治理技术和水环境管理技术体系，支撑重点流域示范区水质明显改善。
大气污染防治方面，研发具有自主知识产权的火电厂脱硝催化剂生产技术、挥发性有机化合物和恶臭气体典型污染源控制技术及其相应的工艺与设备，并开展重金属和二口恶英等有毒空气污染物排放控制技术研究。
固体废物污染防治与化学品管理方面，研究化学品风险管理、无害化管理基本技术方法和相应的政策制度；开展重点区域、重点行业化学品及化学农药环境风险防控技术研究与示范。
研究新化学物质生态危害测试、预测评估和化学品暴露评价技术等。
绿色经济、清洁生产和循环经济方面，开展稀土、化工、建材等行业清洁生产关键工艺术研发与示范。
全球环境问题研究方面，研究我国典型区域POPs来源、污染浓度、污染特征、迁移规律、削减与控制技术，以及生态风险评价和预警技术；研究典型行业汞污染来源、特征、迁移规律、控制技术，研究重点行业汞污染排放削减政策，含汞产品替代技术。
为更好地提升环境科技创新能力，“十二五”我国将新建石化、农药等重点行业的污染控制类国家环境保护工程技术中心，以及固体废物资源化和污染控制、危险废物全过程控制、化学品环境行为模拟等方向的国家环境保护重点实验室。
为完成《规划》重点任务和加强环境科技支撑能力建设，预计国家需要投入经费约220亿元，其中水污染防治、大气污染防治、固体废物污染防治与化学品管理领域投入估算分别为50亿元、30亿元和20亿元。
《国家环境保护“十二五”规划》解读
《国家环境保护“十二五”规划》解读1、《国家环境保护“十二五”规划》（以下简称《规划》）编制背景党中央国务院高度重视环境保护，把环境保护规划作为国家规划体系的重要组成部分。
“七五”以来，每五年都要编制出台国家环境保护五年规划（计划），“十一五”期间，国务院首次以国发文件将《国家环境保护“十一五”规划》印发各地人民政府、各有关部门执行，环境保护规划的地位与执行力得到重大提升。
2008年11月，环保部就启动了“十二五”环保规划编制的前期研究工作。
党中央国务院专门听取了关于“十二五”环境保护工作思路的汇报，明确了“十二五”环境保护的方针、路线、目标和重点，将“十二五”环保规划列入了国务院2011年专项规划审批计划。
2011年12月15日，国务院印发了《国家环境保护“十二五”规划》各地政府执行（环发[2011]42号），成为首个在五年规划开局之年就完成编制、报批的环保五年规划。
2011年，国务院以国发文件印发了6项规划，其中环境保护领域的规划就占了2项，分别为国家环境保护“十二五”规划和青藏高原区域生态建设与环境保护综合规划，这在我国环境保护历史上是绝无仅有的。
规划的编制出台具有深刻的时代背景。
“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，“十二五”规划纲要将转方式、调结构、促协调、强支撑、惠民生、推改革作为核心任务。
从国际和历史发展的经验看，环境保护是推动转型发展的重要切入点，绿色发展是占领新的制高点的必然选择，在转型发展的关键阶段，编制一个助力绿色发展转型的环保规划是时代的使命与必然选择。
同时，在第六次全国环境保护大会后，全国环保系统形成了加快推进历史性转变、积极探索环保新道路的共识，广泛开展了一系列富有成效的实践，环境保护与经济发展的关系发生了深刻变化，进一步丰富了“十二五”环保规划指导思想与战略举措。
2、编制工作情况《规划》编制研究工作于2008年底启动，始终坚持“开门编规划”的原则，经过深入基础研究、充分咨询论证、广泛征求意见、不断修改完善，最终形成了《规划》（报批稿），顺利通过国务院审议并印发实施，主要得益于：一是领导有力，组织高效。
环境保护部关于印发《“十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划》的通知
环境保护部关于印发《“十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划》的通知文章属性•【制定机关】环境保护部(已撤销)•【公布日期】2011.11.01•【文号】环发[2011]129号•【施行日期】2011.11.01•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】环境保护综合规定正文环境保护部关于印发《“十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划》的通知（环发[2011]129号）各省、自治区、直辖市环境保护厅（局），新疆生产建设兵团环境保护局，辽河保护区管理局，解放军环境保护局，各直属单位：为指导和推进全国环境保护法规和环境经济政策的制定与实施，依据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、国务院印发的《“十二五”节能减排综合性工作方案》、《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》和环境保护部“十二五”规划总体安排中关于建立完善的环境保护法规政策体系，实施有利于环境保护的经济政策等相关要求，我部组织编制了《“十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划》。
现印发给你们，请参照执行。
附件：“十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划二○一一年十一月一日附件：“十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划目录一、“十一五”环境保护法规和环境经济政策建设基本情况（一）环境保护法规建设1、主要进展2、存在问题（二）环境经济政策建设1、主要进展2、存在问题二、指导思想、原则和目标（一）指导思想（二）规划原则（三）主要目标三、重点领域和主要任务（一）环境保护法规建设1、做好《环境保护法》修订2、完善环境保护法律体系3、推动环保行政法规进程4、加快环保部门规章步伐5、积极参与其他领域立法6、大力支持地方环保立法7、推进环境经济政策法制化8、开展环境立法后评估9、探索环境司法保障机制10、创新环境立法模式（二）环境经济政策建设1、推动现有税制“绿色化”2、完善环保收费制度3、改革环境价格政策4、深化环境金融服务5、健全绿色贸易政策6、建立排污权有偿使用和交易制度7、构建生态补偿机制8、完善公共财政支持环保政策9、制定和完善环境保护综合名录10、推进污染损害鉴定评估四、保障措施（一）加强组织协调（二）加大经费保障（三）建设人才队伍（四）强化培训宣传（五）扩大公众参与为指导和推进全国环境保护法规和环境经济政策的制定与实施，依据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、国务院印发的《“十二五”节能减排综合性工作方案》、《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》和环境保护部“十二五”规划总体安排中关于建立完善的环境保护法规政策体系，实施有利于环境保护的经济政策等相关要求，特制定本规划。
国家环境保护十二五规划
国务院关于印发国家环境保护“十二五”规划的通知国发〔2011〕42号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：现将《国家环境保护“十二五”规划》印发给你们，请认真贯彻执行。
国务院二○一一年十二月十五日国家环境保护“十二五”规划保护环境是我国的基本国策。
为推进“十二五”期间环境保护事业的科学发展，加快资源节约型、环境友好型社会建设，制定本规划。
一、环境形势党中央、国务院高度重视环境保护工作，将其作为贯彻落实科学发展观的重要内容，作为转变经济发展方式的重要手段，作为推进生态文明建设的根本措施。
“十一五”期间，国家将主要污染物排放总量显著减少作为经济社会发展的约束性指标，着力解决突出环境问题，在认识、政策、体制和能力等方面取得重要进展。
化学需氧量、二氧化硫排放总量比2005年分别下降12.45%、14.29%，超额完成减排任务。
污染治理设施快速发展，设市城市污水处理率由2005年的52%提高到72%，火电脱硫装机比重由12%提高到82.6%。
让江河湖泊休养生息全面推进，重点流域、区域污染防治不断深化，环境质量有所改善，全国地表水国控断面水质优于Ⅲ类的比重提高到51.9%，全国城市空气二氧化硫平均浓度下降26.3%。
环境执法监管力度不断加大，农村环境综合整治成效明显，生态保护切实加强，核与辐射安全可控，全社会环境意识不断增强，人民群众参与程度进一步提高，“十一五”环境保护目标和重点任务全面完成。
当前，我国环境状况总体恶化的趋势尚未得到根本遏制，环境矛盾凸显，压力继续加大。
一些重点流域、海域水污染严重，部分区域和城市大气灰霾现象突出，许多地区主要污染物排放量超过环境容量。
农村环境污染加剧，重金属、化学品、持久性有机污染物以及土壤、地下水等污染显现。
部分地区生态损害严重，生态系统功能退化，生态环境比较脆弱。
核与辐射安全风险增加。
人民群众环境诉求不断提高，突发环境事件的数量居高不下，环境问题已成为威胁人体健康、公共安全和社会稳定的重要因素之一。
《重点流域水污染防治“十二五”规划编制大纲》
关于印发《重点流域水污染防治“十二五”规划编制大纲》的通知2010-12-07 14:47 来源：环保部北京市、天津市、重庆市、黑龙江省、吉林省、辽宁省、云南省、贵州省、四川省、青海省、甘肃省、湖北省、江苏省、安徽省、山东省、河北省、山西省、河南省、陕西省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区人民政府办公厅：为指导《重点流域水污染防治“十二五”规划》编制工作，环境保护部会同国家发展改革委、工业和信息化部、住房城乡建设部、水利部和农业部联合编制了淮河、海河、辽河、松花江、黄河中上游、三峡库区及其上游、巢湖和滇池8个流域的水污染防治“十二五”规划编制大纲（以下简称“规划大纲”）(见附件一至八)，现印发给你们。
请各省、自治区、直辖市人民政府组织有关部门，按照规划大纲的要求，结合本省（区、市）具体情况，以水质改善为核心，依据各流域“十二五”水环境治理目标，制定优先控制单元综合治理方案，组织骨干工程项目并明确责任主体，协助做好重点流域水污染防治“十二五”规划编制的相关工作。
请各省（区、市）参照规划大纲的要求按流域编制本辖区《重点流域水污染防治“十二五”规划》，力争于2010年年底前完成本省规划编制工作。
联系人：环境保护部污染防治司王谦联系电话：(010)66556263传真：(010)66556264附件：1.《淮河流域水污染防治“十二五”规划编制大纲》2.《海河流域水污染防治“十二五”规划编制大纲》3.《辽河流域水污染防治“十二五”规划编制大纲》4.《松花江流域水污染防治“十二五”规划编制大纲》5.《黄河中上游流域水污染防治“十二五”规划编制大纲》6.《三峡库区及其上游流域水污染防治“十二五”规划编制大纲》7.《巢湖流域水污染防治“十二五”规划编制大纲》8.《滇池流域水污染防治“十二五”规划编制大纲》环境保护部办公厅发展改革委办公厅工业和信息化部办公厅住房城乡建设部办公厅水利部办公厅农业部办公厅二○一○年十一月三十日主题词：环保流域规划大纲通知抄送：北京市、天津市、上海市、重庆市、黑龙江省、吉林省、辽宁省、云南省、贵州省、四川省、青海省、甘肃省、湖北省、江苏省、浙江省、安徽省、山东省、河北省、山西省、河南省、陕西省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区环境保护厅（局）、发展改革委、工业和信息化主管部门、住房城乡建设厅、水利厅（局）、农业厅（委、局、办），北京市、天津市、上海市水务局，重庆市建委、市政管委，环境保护部环境规划院、中国环境科学研究院、中国环境监测总站、北京市政工程设计研究总院、水利部水利水电规划设计总院、中国水利水电科学研究院、水利部长江水利委员会、水利部黄河水利委员会、水利部淮河水利委员会、水利部海河水利委员会、水利部松辽水利委员会、水利部太湖流域管理局、水利部长江流域水资源保护局、水利部黄河流域水资源保护局、水利部淮河流域水资源保护局、水利部海河流域水资源保护局、水利部松辽流域水资源保护局、水利部太湖流域水资源保护局、国家给排水工程技术研究中心、中国市政工程中南设计院、中国市政工程东北设计院、中国市政工程西北设计院、中国市政工程西南设计院。
环境保护十二五规划
环境保护十二五规划“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，也是加快转变经济发展方式的攻坚时期。
为了应对日益严峻的环境形势，保障人民群众的身体健康，促进经济社会的可持续发展，我国制定了环境保护“十二五”规划。
在过去的发展历程中，我们虽然取得了显著的经济成就，但同时也付出了沉重的环境代价。
大气污染、水污染、土壤污染等问题日益突出，生态系统遭到破坏，生物多样性减少，这些都给我们的生存和发展带来了严重的威胁。
因此，加强环境保护已经成为当务之急。
环境保护“十二五”规划的总体目标是：到 2015 年，主要污染物排放总量显著减少，城乡环境质量明显改善，生态系统稳定性增强，环境监管能力大幅提升，公众环境意识普遍提高。
为了实现这一目标，规划提出了一系列的重点任务。
首先是加强主要污染物减排。
通过严格控制工业、农业和生活污染源的排放，推进大气污染物、水污染物的减排工作。
对于工业企业，要加强节能减排技术的研发和应用，淘汰落后产能，提高能源利用效率，减少污染物的产生和排放。
在农业方面，要加强畜禽养殖污染治理，推广生态农业模式，减少化肥和农药的使用量，防止农业面源污染。
同时，要加强城镇污水处理设施和垃圾处理设施的建设，提高污水处理率和垃圾无害化处理率。
其次是改善重点流域和区域的环境质量。
加大对重点流域，如长江、黄河、珠江等的水污染治理力度，加强水资源保护和水生态修复。
对于重点区域，如京津冀、长三角、珠三角等地区，要加强大气污染联防联控，改善空气质量。
针对土壤污染问题，要开展土壤污染状况调查和评估，加强土壤污染治理和修复试点工作。
再者是加强生态保护和建设。
推进天然林保护、退耕还林还草、湿地保护等生态工程建设，增加森林面积和蓄积量，提高生态系统的服务功能。
加强自然保护区的建设和管理，保护生物多样性。
同时，要积极应对气候变化，发展低碳经济，推广清洁能源和节能技术，减少温室气体排放。
在环境监管方面，要完善环境法律法规和标准体系，加强环境执法监督，严厉打击环境违法行为。
国家水污染防治“十二五”战略与政策框架
国家水污染防治“十二五”战略与政策框架水是人类生活的基本需求，也是生命的源泉。
然而，随着经济社会的发展和人口的增加，水资源的污染问题日益突出，严重影响了人民群众的健康和生活质量。
为了有效应对水污染问题，国家制定了“十二五”期间的水污染防治战略与政策框架，旨在全面提升水环境质量，实现可持续发展。
一、战略目标及原则国家水污染防治“十二五”战略的目标是，到2020年底，全国50%以上的国土水质达到Ⅲ类以上水质标准，重点河流水质明显改善，重要湖泊水质稳步提升。
为达成这一目标，制定了以下原则：1. 综合治理：以全过程、综合整治为核心，统筹水源保护、水污染控制、水生态修复等方面，形成既综合也有针对性的治理措施。
2. 预防为主：强调防治结合，注重源头控制和减少污染物排放，减轻后期治理和恢复的负担。
3. 科技先导：加大科技创新力度，推广应用环境友好型、高效节能的水污染防治技术和设备。
4. 市场机制：引导和激励企业和公众参与水污染防治，建立完善的经济政策和激励机制。
二、主要任务和重点领域国家水污染防治“十二五”战略明确了以下主要任务和重点领域：1. 提高水污染控制能力：加强工业、农业和城市污水治理，推动污染物达标排放和节约水资源。
2. 加强农业面源污染治理：推进农田面源污染综合治理，强化农业非点源污染治理。
3. 增强水生态修复能力：加强湿地保护和修复，提高河流和湖泊的自净能力。
4. 加强环境监测与评估：建立完善的水污染监测网络和评估体系，及时掌握水质状况。
5. 推进法律法规建设：完善水污染治理的法律法规体系，加强执法监管力度。
三、政策措施和保障措施为了支持战略目标的实现，国家还制定了一系列政策措施和保障措施：1. 资金投入：加大财政投入，设立专项资金，用于水污染防治工程和科研创新。
2. 建立激励机制：通过财政补贴、税收优惠等激励手段，引导企业加大水污染防治投入。
3. 推动科技创新：加强科研力量和技术支撑，推广应用环保技术和设备。
中国城镇水务十二五发展战略与主要任务摘要
３
万方数据
３．３
发挥科技支撑作用，提升城镇水务设施效益和
技术水平
在“十二五”期间，水专项的两个主题——“饮用
水安全保障”与“城市水污染控制”都有各自的技术 难点和重点发展方向，这些需要重点发展的技术来 自于需求、来自于挑战、来自于国际的经验。
３．３．１
要实现饮用水质安全的多级屏障保护
（１）城市饮用水水源地保护。首先，我国的湖 库饮用水水源基本是浅水型，必须要在控制浅水型 湖库的饮用水水源富营养化方面取得突破。其次， 要在开放水体水源地保护方面取得突破。再次，要 全面保护和恢复城市湿地。 （２）净水厂水质稳定达标。有机污染是我国 各级城市面临的主要水质问题，部分城市的自来 水还存在着臭和味。新的饮用水标准将在２０１２ 年强制执行，在这之前，净水厂必须不失时机地按 照新标准进行技术工艺改造，来应对水质标准提 高的要求。 （３）供水管网建设、改造和运行安全保障。首 先，要降低管网漏失率。其次，要控制供水管网的 二次污染，这对于减少疾病的流行、百姓的身体健 康直接相关。第三，要实现多水源切换管网的稳定 运行。 （４）水质预警及突发性污染事件应急。现在我 国主要的应急技术针对范围已有一百多种污染物， 但应急覆盖范围还要进一步扩大。在这种情况下， 我国城镇水行业的技术水平、认知能力、应对措施就 将面临新的挑战。同时，我国的水污染应急处理技 术的适用性、经济性和设备的配套性都有待改善，更 重要的是，要加强应急供水资源支撑能力建设，包括 快速检测、快速装备、快速应对以及快速消毒处
１ห้องสมุดไป่ตู้
经济学／工学博士
仇保兴
将增加近２亿人。与此同时，由于气候变化、地下水 的过度开采，以及水生态环境的改变，可用于城镇供 水的水源地和水量都在持续减少。其次，现有水源 地的水质日趋恶化。再次，我国大多数净水厂现有 处理工艺还不适应提标以后的水质标准。最后，我 国的应急供水体系尚不完善。这些都将给我国的城 镇水务行业工作者们带来巨大压力和挑战。 另外，大多数城市的水质监测能力也非常不完 备，许多地方还缺乏必要的水质监测监管中立机构， 缺乏足够的专业技术人员，也缺乏针对突发性水污 染的水质快速检验、快速报告、快速应对的机制与 能力。 ２．２污水、污泥处理的覆盖率尚低 我国在这方面区域和城乡发展的差距显著。迄 今为止，我国还有６１个设市城市、８５８个县城以及 大部分建制镇没有投入运行的污水处理厂。各地管 网建设发展很不均衡，管网建设严重滞后于污水排 放量的增长。另外，还有一项被忽视的却是极为严
解决水质型缺水应是我国“十二五”期重要的环保任务
解决水质型缺水应是我国“十二五”期重要的环保任务水资源是自然资源的重要组成部分，也是生物体的重要组成部分。
随着经济的发展，人口的增加，环境承载量的加大，水资源已不堪负重，已经危及到人类的生存和发展。
然而，现实中水环境破坏、水生态蜕化、水资源浪费、水体污染以及水土流失等水问题随处可见。
因此，有必要进一步反思，提示国人倍加珍惜和保护。
一水资源形势我国是一个水资源短缺、水旱灾害频繁的国家，水资源总量为28405亿m3，名列世界第6位，但单位国土面积水资源量仅为世界平均的83％。
全国平均人均占有水资源量2210m3，仅为世界人均占有量的1／3；耕地亩均占有水资源量1440m3，约为世界平均水平的一半。
我国水资源分布总体上南方多、北方少，东部多、西部少，山区多、平原少。
南方地区国土面积占全国的36％，人口占54％，耕地占40％，GDP占56％，水资源量占全国的81％；北方地区国土面积占全国的64％，人口占46％，耕地占60％，GDP占44％，水资源量仅占全国的19％。
目前中国年缺水总量约为300-400亿立方米；每年农田受旱面积700-2000万公顷；“十五”期间，农田受旱面积年均达3．85亿亩，平均每年因旱灾减产粮食350亿公斤。
全国农村有3．2亿人饮水不安全。
全国669座城市中有400座供水不足，110座严重缺水。
水资源短缺已经成为中国，特别是中国北方地区经济社会发展的重要制约因素，水资源的形势十分严峻。
二废水排放形势2008年，全国废水排放总量为572.0亿吨，比上年增加2.7%；COD排放量为1320.7万吨，比上年下降4.4%；NH3-N排放量为127.0万吨，比上年下降4.0％（表1）。
表1 全国2006-2008年废水和主要污染物排放量年度废水排放量（亿吨）COD(万吨) NH3-N(万吨)合计工业生活合计工业生活合计工业生活2006 536.8 240.2 296.6 1428.2 541.5 886.7 141.3 42.5 98.8 2007 556.8 246.6 310.2 1381.8 511.1 870.8 132.3 34.1 98.3 2008 572 241.9 330.1 1320.7 457.6 863.1 127 29.7 97.3多年来尽管政府部门和企业在水资源可持续利用和水污染控制方面做了大量的工作，但到目前为止，也仅仅是体现于废水和主要污染物排放得到基本遏制，当然我们所付出的努力也体现于经济得到了迅速的发展。
《国家环境保护“十二五”规划》
加强环保信息的共享和 交流，推动环保工作的 信息化和智能化。
01
实施方案
实施步骤与方法
制定实施方案
根据《国家环境保护“十二五”规划》的 目标和任务，制定具体的实施方案，明确
各项任务的责任部门和时间节点。
强化监管执法
加强对环境违法行为的监管执法力度，对 环境违法行为进行严厉打击，确保环保目
修订和完善《环境保护法》等法律法规，加大对环境违法 行为的处罚力度。
推进排污权交易制度
建立排污权交易市场，通过市场手段促进企业减少污染物 排放。
加强环境影响评价
严格执行环境影响评价制度，对重大项目进行环境影响评 估。
加大投入力度
增加环保投入
加大对环保工作的投入力度，确保环保资金的充足供应。
引导社会资本进入环保领域
环保能力建设得到全面加强
提升环境监测和预警能力，加强环境执法监管力度，提高环境应急处置 能力，完善环境公共服务体系。
具体目标
化学需氧量减少10%
二氧化硫排放量减少10%
控制工业和城市污染源排放，减少化学需 氧量等主要污染物排放量，达到规划目标 要求。
氮氧化物排放量减少10%
通过燃煤电厂和机动车尾气治理等措施， 减少二氧化硫排放量，达到规划目标要求 。
01
保障措施
加强组织领导
1 2
完善环保考核机制
将环保工作纳入各级政府绩效考核体系，对环保 工作不力的地区和部门进行问责。
加强环保宣传教育
提高公众环保意识，加强环保宣传教育，倡导绿 色低碳生活方式。
3
推进环保产业发展
鼓励环保产业的发展，加大对环保技术研发和创 新的支持力度。
完善政策法规
完善环保法律法规
国家重大水专项“十二五”实施计划编制启动
”
”
十二 五
．
实施 的指导 思 想 、
目标需 求
“
和战略重 点 。
同时 ．
要认 真 总结 水专项
十一
”
五 实施 的经 验
教训 ．
பைடு நூலகம்
把握 问题 导 向 。
仇保兴指 出 ，
”
十一
”
五
水专项 一
定程度
上 存在任务设 置
“
小 、
散 ．
全” ．
研 究内容 与地 方 需 求脱 节 ．
技
术研 发未能 为重 大 治污 工 程 提 供 有效 支撑等 问题 。
地位 ，
将 水 专项 的 目标 任 务 同 地 方 洽 污 的 目标 任 务 紧 密结 合 。
同
时要
加强
管理
和协调
避
．
免地 方 政府把 水专项
变成地
方形
象工
程
。
二 是 要 发 挥企 业 和 水 行 业 的整体 作 用 ．
注重产业 化开 发 。
仇保兴
说 ，
企 业 在市 场 中的主 体作用非常突 出 ．
”
五
期 间表现 好
真正 有科
，
研 实 力 的科研 单位 。
在 谈 到 如何 发挥地 方政府和企 业 及 行业 两个 力量 的作用 时 ，
仇保兴 强调 ，
水专项 区 别于其他专项 的最大特点在于 ．
要取得实
施效果 ，
必 须 将落实地 方责任 与产学研 结合 。
一
是要 充分 调 动地
方政 府 的积 极 性 明确地 方 政 府在 水 专项 组 织 实施 中的责任 主 体 ．
“十二五”时期我国水环境保护投融资趋势预测及政策体系构想
２ 能 源 资源 消 耗 持 续增 加 ， 体 承 载 能力 不 堪 ． 水 负 荷 。工 业 废 水 处 理 有 效 监 控 的机 制 还 未 完 全 形 成， 目前 我 国主 要 污染 物 排 放 量远 远 超 过 水 环 境 自 净 能 力 。工 业 废 水 排 放 总量 大 且 相 对 集 中 ， 己对 地 表 水 体 产生 了普 遍 影 响 ，对 地 下 水水 质 产 生 威 胁 。
“ 二五 ” 我 国 全 面 建设 小康 社 会 的 关 键 时 十 是 期 ， 业 化 、 镇 化 进 程 将 加 快 推 进 ， 础 设 施 建 工 城 基
入“ 缺位 ” “ 位 ” 象并 存 ， 与 越 现 投入 不 足仍 将 是 水环 境 保 护 面 临的 主要 矛 盾 。 当前 ， 要对 未来 五 年水 需 环 境 保 护所 面 ｌ 的形 势进 行 客 观分 析 ， 明确 今 后一 段 时 期 的 主要 目标 任 务 ， 以此科 学 预 测 未来 投 资需 求 和融 资能 力 ， 动 建 立 多 元 化 投 融 资 渠 道 ， 索 推 探 解 决水 环境 保 护投融 资 缺 口的有效 途径 。
（ ） 一 水环境 保 护投 融 资面 临的形 势与挑 战
设 、 态 环 境 建 设 、 会 事 业 发 展 等 蕴 藏 着 巨大 的 生 社
需求增加 ， 环境 资 源压 力 日益增 大 。水 环 境 保 护所 面 临
的诸 多 困难 当 中 ， 金投 人 不 足 问题 尤 其 突 出 。 因 资 此 ， 观分 析 未来 五 年 我 国水 环境 保 护 所 面 临 的形 客
国家水污染防治“十二五”战略与政策框架
国家水污染防治“十二五”战略与政策框架一、引言水是人类生命之源，是经济社会进步的重要基础。
然而，近年来我国水环境受到了严峻的污染，水污染已经成为制约我国可持续进步的突出问题。
为了加强对水污染的防治工作，国家制定了“十二五”水污染防治战略与政策框架，旨在实现水资源的可持续利用，保障人民群众的饮用水安全，推动经济社会的可持续进步。
二、总体目标“十二五”水污染防治战略的总体目标是：到2020年，基本建立起水资源高效利用、水环境质量稳步改善、水环境安全保障有力的体系，打造出安全、高效、清洁的现代水环境，提高人民群众的生活质量综合达到全面建成小康社会的要求。
三、战略与政策1. 加强污染源控制。
制定并严格执行产业准入标准，加强对重点行业、企业的污染排放监管，推广绿色生产方式，缩减污染物的排放，提高生态环境的整体质量。
2. 建立完善的监测与评估体系。
建立全国统一的水污染监测网络，实现对重点水体的实时监测，为水污染防治工作提供科学依据。
同时，加强水环境评估工作，准时精通各类水污染状况，制定针对性的防治措施。
3. 推行河湖长制。
通过设立河湖长制制度，明确流域内相关部门的责任和权力，加强流域治理工作的统一领导和组织实施。
同时，推动形成河湖长制“市县村落”全遮盖的格局，确保各级政府对河湖生态环境的保卫承担起责任。
4. 加强农业面源污染防治。
加强农田水利基础设施建设，推广节水浇灌技术，降低农业水使用量，缩减农业面源污染。
同时，加强农业生产过程中的农药、化肥等农业投入品的管理，严禁非法使用有毒有害物质，保卫水环境的安全。
5. 推行水污染防治科技创新。
加强水污染防治技术创新研发，推广先进的水处理技术，提高水污染治理工作的效率和效果。
同时，加强科技效果推广应用，提高整个社会对水污染防治的熟识和行动。
6. 强化水污染防治法律法规体系。
完善水污染防治相关法律法规制度，建立健全水污染防治法律责任追究机制，加大对水污染违法行为的监管和打击力度，形成强大的法律震慑力。
十二五我国巨资投入水污染防治
“十二五”我国巨资投入水污染防治
江苏天一智能设备有限公司严循东
2012年5月19日
环境保护部、国家发展和改革委员会、财政部和水利部１７日联合发布《重点流域水污染防治规划（2011－2015年）》。
“十二五”期间，我国重点流域水污染防治投入预计将从“十一五”期间的3000亿元增至5000亿元。
环保部污染防治司司长赵华林表示，《规划》将重点流域划分为315个控制单元，其中确定了118个优先控制单元和197个一般控制单元，实施分级防治。
同时，确定了饮用水水源地污染防治、工业污染防治、城镇污水处理及配套设施建设、畜禽养殖污染防治、区域水环境综合整治等五类项目。
“《规划》筛选了骨干工程5998个，估算投资约3460亿元。
其中优先控制单元制骨干工程项目3745个，占项目总数的62.4％。
”赵华林说。
这3460亿元中不含对丹江口和太湖流域水污染防治的投入。
“我们将一如既地对符合中央投资方向的任务，在现有的投资渠道中继续予以支持。
根据《规划》，地方政府对辖区内水资源质量负总责。
各级政府要拓宽资金渠道，发挥市场机制，形成多元化投入渠道。
”国家发展改革委地区司黄微波处长说。
财政部经建司夏喜全处长表示，“十二五”期间，中央财政将继续加大投入力度，积极配合有关部门推动《规划》实施。
目前，中央政府对重点流域水污染防治直接投入一年300多亿元，比“十一五”初期30多亿元的水平提高了10倍左右。
国家水污染防治_十二五_战略与政策框架_马乐宽
中国环境科学 2013,33(2)：377~383 China Environmental Science 国家水污染防治“十二五”战略与政策框架马乐宽,王金南,王东* (环境保护部环境规划院,北京 100012)摘要：为对我国“十二五”水污染防治工作的宏观部署提供支持,在剖析水污染防治内涵的基础上,深入分析了“十二五”形势,明确了“十二五”总体定位,提出了包含水污染物排放总量、水环境质量和水生态在内的目标指标体系,以“削减总量-改善质量-防范风险”为主线,设计了加强饮用水水源保护等6项战略任务,制定了基于“流域-控制区-控制单元”三级分区体系实施分级防治和分类指导的空间战略,较全面地列出了保障水污染防治工作有序开展的政策、法规和制度,从而描绘出我国“十二五”水污染防治的战略与政策框架,可为“十二五”水污染防治规划编制等工作及相关管理决策提供参考.关键词：水污染防治；“十二五”；规划；战略；政策中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：1000-6923(2013)02-0377-07The strategy and policy framework for water pollution control in China during the Twelfth Five-Year Plan period. MA Le-kuan, WANG Jin-nan, WANG Dong* (Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012, China). China Environmental Science, 2013,33(2)：377~383Abstract：In order to support the decision-making on water pollution control in China during the “Twelfth Five-Year”, we proposed a strategy and policy framework in this paper. We first clarified the connotation of Water Pollution Control, then analyzed the situation, suggested the objectives and their corresponding indicators, designed six major tasks in the light of the “reducing the total amount of pollutants discharged – improving the aquatic environment – preventing risks” guideline, proposed a spatial system of “watershed – control area – control unit” for arranging the detailed projects, and listed the necessary policies, statutes and rules for promoting water pollution control. This framework can serve as reference for planning of and decision-making on water pollution control.Key words：water pollution control；the twelfth five-year；planning；strategy；policy战略作为指导全局的谋略,其研究在各个领域均具有十分重要的意义.在环境保护事业发展初期,水环境保护方面的战略研究即已引起我国学者的关注[1,2],围绕太湖[3]、滇池[4]等重点流域或区域的水环境保护战略研究也相继展开,针对水污染严重、水资源短缺等问题探讨针对性的对策.在国家层面,原国家环境保护总局2002年研究编写了《国家环境安全战略报告》,提出了保障水环境安全的战略目标和措施;2005年,召开了以“经济快速发展的环境战略”为主题的国际环境论坛,水环境战略是三大专题之一[5];2007年,启动了“中国环境宏观战略研究”项目,2011年形成8卷的研究报告.国外单纯研究水环境保护战略的论文相对较少,主要涉及工业行业水污染控制[6]、跨界协调机制[7]、规划编制技术[8]等相对具体的问题,但其战略思想可通过其规划来体现.如美国的水环境战略规划主要是强调目标与措施的针对性,以保障清洁安全的水为目标,针对国家地表水、地下水、海洋和湿地等建立了详细的指标体系,并提出了TMDL(最大日负荷总量)计划等针对性措施[9].欧盟2000年出台的水框架指令(WFD)强调流域综合管理的思想[10],其目标是在2015年时使欧洲水体达到“良好状态”的目的;其重点放在目标上而不是方法和标准上,这样就允许各成员国开发综合的和创新的方法来实现目标;成员国必须确定自己所属的流域以及流域内的地块,然后以6年为规划期制定流域管理规划.总体来看,由于战略研究所针对的“全局”收稿日期：2012-06-15基金项目：国家自然科学基金资助项目(51009006)责任作者, 高工, wangdong@378 中国环境科学 33卷不同,战略具有不同的尺度:在空间尺度上,既可以针对全国,也可以针对某一流域或区域;在时间尺度上,既可以是短期(如5年)也可以是中长期;在涉及领域方面,既可以涵盖水环境保护的各个领域,也可以针对某一领域的问题(如某一行业水污染控制)进行研究.因此,尽管各种研究成果之间可以互相借鉴,但是面对不同的“全局”,通常都需要重新分析研究.水污染防治是我国水环境保护的主战场.从“九五”开始,我国逐步建立了一套较为成熟的水污染防治工作机制,即以流域为单位,以重点流域为核心,与国家“五年计划”的时段相匹配,编制重点流域水污染防治的五年规划,指导全国的水污染防治工作.按此工作机制,在每个五年计划之初,开展未来5年的全国水污染防治战略十分必要,它可以为未来5年水污染防治规划的编制乃至全国水污染防治工作的宏观布局提供重要参考.“十一五”期间, 坚持有限目标、重点突破的指导思想,提出了规划到省、任务到省、目标到省、项目到省、责任到省的原则[11],明确了地方政府对当地水环境质量负责,水污染防治取得显著成效.“十二五”时期,经济社会发展和水环境形势均发生了变化,需要研究提出新的战略框架.为此,本文主要采用“压力-状态-响应”的分析模式[12],在深入分析水污染防治内涵和形势的基础上,对“十二五”时期的防治目标及指标、重点任务、空间布局、组织实施等问题进行了研究,提出了“十二五”时期我国水防治的战略与政策框架,以期为管理决策等相关部门提供参考.1“十二五”水污染防治的战略定位1.1新时期下水污染防治的内涵只有深刻理解了水污染防治的内涵,才能对水污染防治的终极目标(或者说长远目标)有一个清楚的认识,从而进一步确定不同时期的阶段目标和重点任务.因此,明确水污染防治的内涵是研究“十二五”战略需要首先解决的问题.人们对水污染防治内涵的认识是一个不断深化发展的过程.我国的水污染防治工作于20世纪70年代起步,但直到20世纪90年代,对水污染的认识主要还是停留在对工业污染的控制,而忽视了城市生活污水处理和流域区域污染源的综合防治[13],环境保护相对于经济发展而言仍处于从属地位.1996 年《水污染防治法》第一次修订,标志着人们对水污染防治认识的极大提高:水污染防治应从单纯点源治理向面源和流域、区域综合整治发展;从侧重污染的末端治理逐步向源头和工业生产全过程控制发展;从浓度控制向浓度和总量控制相结合发展;从分散的点源治理向集中控制与分散治理相结合转变.进入21世纪以来,在科学发展观的指导下,环境保护在国家战略层面上逐步上升到与经济发展并重的地位,2005年发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发[2005]39号)和2006年召开的第六次全国环境保护大会,明确提出了“让人民群众喝上干净的水”、“不欠新账,多还旧账”、“从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”等重要指导思想,深化了人们对水污染防治思路、目标、手段等方面的认识.2008年,胡锦涛总书记从推进生态文明建设的高度出发,提出了“让江河湖泊休养生息、恢复生机”的指导思想,使得水污染防治的内涵中增加了水生态恢复的内容.2011年国务院发布的《关于加强环境保护重点工作的意见》(国发[2011]35号)和召开的第七次全国环境保护大会提出了“积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路”、“着力解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题”等要求,2012年4月召开的全国污染防治工作会议提出了“由以常规污染物为主向常规污染物与高毒性、难降解污染物并重转变、由单一控制向综合协同控制转变、由粗放型向精细化管理模式转变、由总量控制为主向全面改善环境质量转变”四个转变,对水污染防治工作作出了更为明确和细化的要求.归纳起来,作者认为新时期下水污染防治的内涵是以所有污染物为防治对象,以工程、技术、生态、法律、经济等手段的综合运用为途径,以水环境质量的全面改善为原则,以全面保障群众健康、恢复江河湖泊生机活力为最终目标,促进2期马乐宽等：国家水污染防治“十二五”战略与政策框架 379环境保护与经济社会的协调发展.其中既有改善水环境质量的要求,也有水生态恢复的要求. 1.2“十二五”水污染防治形势“十一五”期间,我国水污染防治工作取得了较为突出的成果.2010年化学需氧量比2005年下降12.45%,全国地表水国控断面水质优于Ⅲ类的比重提高到51.9%.其中,与2006年相比,2010年重点流域国控断面水质达到或优于Ⅲ类的比例增加了13.4个百分点,劣Ⅴ类断面比例下降了16.9个百分点,国控断面高锰酸盐指数指标改善了30%.同时,部分流域和区域水生态开始恢复,例如松花江流域野生鱼类种群数量有所增加,东方白鹳等珍贵水禽在松花江入黑龙江口的湿地已有稳定的种群栖息;山东淮河和海河流域59条河流实现了“有水就有鱼”.然而,“十二五”时期水污染防治形势依然严峻,突出表现在3个方面.一是部分区域水污染严重,并且重金属、持久性有机污染物等长期积累的问题开始暴露,“偿还旧账”的压力很大.据统计,重点流域2010年仍有23.4%的国控断面和13.9%的国控点位水质为劣Ⅴ类,其中辽河、黄河中上游总体水质属中度污染,海河、巢湖环湖河流、滇池环湖河流和湖体属重度污染;白洋淀为中度富营养,滇池为重度富营养.二是“十二五”时期是我国工业化、城镇化和现代化的快速发展时期,发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出,流域面源污染防治、水生态保护和修复任务艰巨,人民群众改善水环境质量的要求更为迫切和严格,要做到“不欠新账”的压力也很大.三是随着石油化工等高污染行业沿江分布的聚集,水环境风险日益凸显,如何保障水环境安全也是一个严峻的挑战.1.3“十二五”水污染防治战略目标及其指标相对于水污染的长期进程,“十二五”水污染防治仅是其中的一个阶段.因此,在制定这一阶段的目标时,要立足于水污染防治的长期进程和当前形势,兼顾防治需求和可达性.从水污染防治目标约束机制来看,目前我国的水污染防治已由浓度控制转为总量控制,最终要转为质量控制.但现阶段污染减排还难以确保环境质量同步改善[14],宜采用总量控制约束性、质量改善指导性模式,建立污染物总量控制和环境质量改善并重的指标体系[15].因此,结合上述对水污染防治内涵和当前形势的分析,衔接我国2020年全面建设小康社会的宏观布局,作者认为“十二五”水污染防治的总体定位是以总量控制为约束、以质量改善为指导、推动水污染防治由污染治理为主向污染治理与生态修复并重转变,主要目标一是污染物排放总量持续削减,二是水环境质量继续改善,三是水生态得以逐步恢复,四是水环境安全得到保障.据此建立“十二五”水污染防治目标指标体系.1.3.1水污染物排放总量控制指标总量控制指标是约束性指标,应根据水质超标因子分析,选择具有普遍性、可监测、可统计、减排技术经济合理的指标.总体上看,“十二五”时期应选择化学需氧量和氨氮作为全局性的总量控制指标,而对于湖泊流域及水库汇水范围还要增加总氮和总磷指标,同时鼓励不同区域根据自身的主要水质超标因子选择特定的区域性控制指标.1.3.2水环境质量指标“十一五”期间主要以有机污染防治为主,在水质目标制定和评估考核时也主要关注化学需氧量、高锰酸盐指数等部分指标,对于以其他指标为主要超标因子的断面,则不能客观地反映水质的真实情况,往往出现评价结果与人们的真实感受不一致的情况.因此在制定“十二五”时期的水质目标时,建议选择《地表水环境质量标准》[16]表 1 中除水温、总氮、粪大肠菌群以外的21项指标,以强调水质的全面改善.由于“十二五”时期是质量改善指导模式,在确定各指标的具体目标值时,不宜直接根据功能区水质要求来确定,而是要在充分分析水质改善可达性的基础上来确定.1.3.3水生态指标从水污染的需求来看,全面保障群众健康、恢复江河湖泊生机活力是长期的目标;同时,我国经济社会发展的宏观战略提出了不断提高生态文明建设水平、到2020年全面建设小康社会的要求,在近期目标中也包含了水生态恢复的内容.而从当前形势和可达性方面来看,“十一五”期间部分区域水质显著改善,水生态380 中国环境科学 33卷已经有所恢复.因此,“十二五”时期的水污染防治目标应包括水生态恢复的内容,以推动水污染防治由污染治理为主向污染治理与生态修复并重的格局转变.水生态指标是指导性指标,“十二五”时期可考虑仅对水质较好、有一定工作基础的区域提出水生态恢复要求,而不必作为一项全局性的指标.在指标选择上,考虑到目前水生态监测能力的制约,建议可选择鱼类、鸟类等水生动植物的种数等便于计量的指标.对于水环境安全方面,由于目前难以建立便于定量化监测和管理的指标,因此在目标中仅作定性要求,在重点任务中落实.2“十二五”水污染防治战略任务2.1“十二五”水污染防治的重点工作根据对“十二五”时期防治形势和目标的分析,确定削减总量、改善质量、防范风险为“十二五”时期的工作重点.其中,削减总量是应对“十二五”经济增长压力、做到“不欠新账”的主要抓手,针对影响水质的主要污染物实施严格的减排,可以促进一大批水体水质改善.改善质量一方面是对削减总量的补充,对总量控制指标之外的区域性特征污染物采取针对性的防治措施,推进水质全指标改善;另一方面,还包括对历史遗留污染的治理,体现“多还旧账”的要求.考虑到“十二五”时期水环境风险日益凸显,水污染事故一旦发生,不仅以往的防治成果付诸流水,而且治理的难度和成本也很大,还可能对人们的健康及生命财产安全造成严重的威胁,因此防范风险、保障水环境安全也是一个重点.这样,“削减总量-改善质量-防范风险”构成了“十二五”时期水污染防治工作的主线.需要说明的是,水生态恢复也是防治目标之一,尽管在“十二五”时期主要是从部分区域逐步开始恢复,其重要性相对前三者较弱,但也是“十二五”时期的一项重要工作.2.2“十二五”水污染防治的具体任务围绕“十二五”时期水污染防治工作重点(即以“削减总量-改善质量-防范风险”为主线),主要应细化落实六项任务(图1):保障人们饮水安全、工业污染防治、城镇生活污染防治、环境综合整治、生态恢复和风险防范.如果说水污染防治是一套“组合拳”,那么各项任务就是构成“组合拳”的基本招式.在水污染防治实践中,要根据不同区域的具体特征,灵活运用、有机组合这些基本“招式”,构建针对性的综合防治体系.城镇污水处理防范图1 “十二五”水污染防治战略任务体系Fig.1 Strategic tasks for water pollution control in the“Twelfth Five-Year”2.2.1加强饮用水水源保护主要是在划定饮用水水源地保护区的基础上,依法取缔保护区内的违法建设项目和活动,解决人为污染引起的超标问题,防范保护区上游及径流补给区内高污染高风险行业和交通流动源风险,强化饮用水水源环境监测,及时掌握水质状况,提高饮用水水源地污染应急能力,切实保障人民饮水安全.2.2.2提高工业污染防治水平主要从源头控制和末端治理两方面入手.一方面加大工业结构调整力度,淘汰落后产能,严格环境准入,严格执行环境影响评价和“三同时”制度,积极推进清洁生产,对超标排放和超总量排放的企业、直排干支流的化工企业、排放重金属等有毒有害物质的企业依法实行强制性清洁生产审核,从源头上减少水污染物的产生量.另一方面,要提高工业污染深度治理水平,鼓励企业在稳定达标排放的基础上集中建设污水深度处理设施,提高企业中水回用比例,从末端上减少水污染物的排放量.2.2.3系统提升城镇污水处理水平加强城镇污水处理厂配套管网建设,提高污水收集率和处理率,充分发挥已建污水处理设施效益;根据城市化发展的需要继续推进污水处理厂建设,并根据2期马乐宽等：国家水污染防治“十二五”战略与政策框架 381受纳水体功能要求选择适合的处理工艺和执行相应的排放标准;加强污泥安全处置,加大污泥资源化和综合利用力度,同时不断提高污水再生利用率,尤其是海河等水资源供需矛盾突出的流域;强化污水处理设施运营监管,加强进出水的监督,注重政府引导和市场运作相结合,加大污水处理费征收力度,确保已建设施稳定运行.2.2.4积极推进环境综合整治根据土地消纳能力合理确定养殖规模,以资源化利用为指导原则,防治畜禽养殖污染;通过推行生态养殖、在重要湖库水体取缔网箱养殖等措施不断加强水产养殖污染治;通过推广测土配方施肥、生物农药和高效低毒低残留农药、调整种植结构和空间布局等手段,逐步减少种植业污染物产生;采用沼气池建设等资源化利用手段,解决农村粪便、生活垃圾等污染,积极推进农村环境综合整治;通过船舶废弃物接收站点、船舶生活污水岸上接收站点和化学品运输船舶洗舱基地建设等手段,加快实施船舶流动源污染防治.2.2.5积极开展水生态保护和修复推动水污染防治由治理为主向治理与生态恢复并重的历史性转变因地制宜利用支流河口及河流入海口的开敞河势、回水区等自然条件建设规模化湿地,恢复河岸带植被,保障河道生态需水量,恢复河流生态系统;实施退田还湖,有效保护和改善水生动物及迁徙性鸟类的生境,加强水生态监测、评估和预警,加强蓝藻水华防治,恢复湖泊生态系统;加强水库消落区的管理,进一步强化水域清漂工作,促进水库生态系统健康.2.2.6提升流域风险防范水平增强环境监管能力,全面提升各级环境监察机构的工作能力和标准化建设水平,加强重点污染源监督性监测和水环境质量监测,及时发现问题;强化日常监察执法,整治环境违法行为,排除安全隐患,完善环境风险防范相关技术政策、标准、工程建设规范等制度,严格落实企业环境安全主体责任;强化环境应急管理,制定切实可行的环境应急预案并定期演练,加强环境应急管理、技术支撑和处置救援队伍建设,建立健全物资保障体系,依法科学妥善处置突发环境事件. 3“十二五”水污染防治的空间战略战略任务主要是针对水污染中的主要问题而制定的针对性措施.从水污染防治总体战略的层面来看,还要考虑这些措施如何在空间上部署.因此,空间战略也是总体战略的重要组成部分.从体现水污染空间分异[17]和便于水环境管理的角度出发,本文建议建立“流域-控制区-控制单元”的三级分区体系,作为水污染防治战略任务空间布局的基本框架,并实施分级管理和分类指导,如图2所示.流域控制区控制单元子单元目标、任务逐层分解落实优先单元一般单元水质维护型水质改善型风险防范型图2 “十二五”水污染防治空间战略Fig.2 Spatial strategy for water pollution control in the“Twelfth Five-Year”3.1建立分区防治体系,细化落实水污染防治任务在“流域-控制区-控制单元”三级分区体系中,流域决定了产汇流以及污染物迁移转化的基本格局,是最高层次的空间单元;该层面重点把握水污染防治的宏观布局,明确流域水污染防治重点和方向,协调流域内上下游、左右岸各行政区的防治工作.控制区边界一般是省级行政区边界与流域边界相切割而确定,该层面重点落实地方政府水污染防治目标、责任和任务;而控制单元则是根据流域内不同区域具体水环境特征而划分,针对更为具体的水环境问题提出更具针对性的措施,确保水污染防治取得实效.根据实际需要,控制单元下面可进一步划分控制子单元.可以看出,这一分区体系既有利于遵循水污染物迁移转化的客观规律、识别不同区域的水污染特征从而制定针对性的防治方案,又有利于行政部门开展382 中国环境科学 33卷管理工作,因而具有突出的优点.3.2实施分级防治,突出水污染防治重点区域据初步统计,松花江等8个重点流域中,76.4%的劣Ⅴ类断面集中在面积占30.6%的区域.因此,“十二五”水污染防治要集中力量,突出重点.在控制单元中,可综合考虑水体敏感性、水环境问题重要性、排污量大小、水体受污染程度、环境风险强弱等因素,进一步划分为优先控制单元和一般控制单元,实施分级防治.优先控制单元是流域水污染防治的重点区域,承担着流域总量削减、水质改善和风险防范的主要任务,要加大投入,制定水污染防治综合治理方案,力求水污染防治取得明显成效.3.3开展分类指导,探索水污染防治新模式根据不同区域的水污染特征将其适当归类,对各类区域制定一般性的防治思路,可为防治工作提供参考和指导,有利于探索建立一些有效的防治模式.根据各控制单元水污染状况、水环境改善需求和水环境风险水平,可将控制单元分为水质维护型、水质改善型和风险防范型3种类型,实施分类指导.其中,现状水质较好的控制单元,要加大水环境保护力度,重点实施水源涵养、湿地建设、河岸带生态阻隔等综合治理工程,维护良好水环境质量.现状水质较差的控制单元,可采取综合性的治理措施,大幅削减污染物排放量,确保城市水体和重点支流水环境质量明显改善.环境风险较大的控制单元,应加大环境监管力度,着力降低资源能源产业开发的环境风险,加强沿江化工、危险化学品生产企业风险隐患排查,提高风险防范水平.4“十二五”水污染防治政策框架从水污染防治总体战略的层面来看,如何组织相关人员和力量开展水污染防治工作的问题,需要一套有效的政策制度,因此本文进一步对“十二五”水污染防治的政策框架进行探讨.首先,水污染防治工作的组织实施主要涉及到政府及相关行政部门、企业和公众,其中,地方各级政府是水污染防治的责任主体,环保、水利等部门之间要加强协调配合,企业要履行治污责任,公众要积极参与和监督.相应地,需要建立和完善地方政府目标责任制、水污染防治规划考核制度、部际联席会议制度、水环境信息共享与公开等制度,将各方力量凝聚成强大的合力.其次,要建立并完善相关的法规、标准,创新环境政策,包括总量控制、饮用水源保护、水功能区管理、排污许可证、生态补偿、排污权有偿使用和交易等方面,以便为环境执法提供依据,并形成一批长效机制.此外,还要注重科技研发,加强水体污染控制与治理科技重大专项等项目科技成果的推广与应用,不断提高治污水平,因此需要出台相应的引导和鼓励政策.上述政策、法规和制度的建立和完善,基本明确了水污染防治各方的责任和义务,可有力促进水污染防治工作的有序开展.5结语“十二五”时期,建议我国水污染防治建立“流域-控制区-控制单元”三级分区体系,实施分区、分级和分类管理,以“削减总量-改善质量-防范风险”为主线,重点实施保障人们饮水安全、工业污染防治、城镇生活污染防治、环境综合整治、生态恢复和风险防范6大战略任务,完善目标责任制、部门联动及公众参与等政策制度,持续削减污染物排放总量,全面改善水环境质量,逐步恢复水生态健康,加强防范水环境风险,推动水污染防治由污染治理为主向污染治理与生态修复并重转变,为2020年全面建设小康社会奠定良好的基础.在重点流域“十二五”水污染防治规划编制及实施工作中,建议以“流域-控制区-控制单元”三级分区体系为基础,根据不同区域的水环境和经济社会发展特征,因地制宜确定水污染防治目标,制定针对性的防治方案.参考文献：[1]方子云.保护水环境的战略问题 [J]. 人民长江, 1983,(5):34-39.[2]阎鸿邦.水环境保护新战略研究 [J]. 中国环境科学, 1994,14(5):335-340.[3]Yang S Q, Liu P W. Strategy of water pollution prevention inTaihu Lake and its effects analysis [J]. Journal of Great Lakes Research, 2010,36(1):150-158.[4]Chen J N, Zhang T Z, Du P F. Assessment of water pollution。
2-“十二五”项目实施方案提纲
项目编号: 国家水体污染控制与治理科技重大专项“城市水污染控制与水环境综合整治技术研究与示范”主题“ XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX”项目实施方案（论证稿）项目实施方案编制组二。
一。
年十月目录项目概述一、“十二五”水环境状况与主要问题（一）“十一五”末水污染现状与治理现状（二）“十二五”水环境发展趋势（三）存在的主要问题与原因分析二、“十一五”项目执行情况（一）“十一五”项目阶段目标与重点任务1、阶段目标2、重点任务3、主要考核指标4、研究进展与任务完成情况（二）“十一五”项目研究成果1、突破的关键技术、形成的示范工程及标志性成果2、研究成果在国家或地方重大工程的应用情况3、项目实施对水环境改善的支撑作用三、“十二五”科技需求分析（一）立项的必要性和紧迫性（二）科技支撑需求分析1、国家需求2、地方需求3、重大规划、工程的科技需求（三）主要科学问题和技术攻关方向1、主要科学问题2、技术攻关方向四、项目目标、任务、预期成果和考核指标（一）编制依据（二）项目目标1、项目总体目标2、项目“十二五”阶段目标3、项目与主题目标的关联性分析4、项目目标与“十一五”目标的关联性分析5、项目目标对流域治理目标的支撑作用（（三）项目任务1、项目主要任务2、项目“十二五”研究任务与“十一五”研究任务的关系3、项目任务与国家和地方重大规划、工程的结合情况（四）研究示范区选择（五）“十二五”预期成果和考核指标1、项目解决的主要技术难点和问题分析2、关键技术突破和创新点3、预期主要成果4、“十二五”考核指标5、“十二五”各年度考核指标五、研究内容、技术路线、示范工程和配套条件（一）项目任务分解与技术路线1、任务分解2、技术路线（需附技术路线图）（二）主要研究内容1、课题一：（1）课题目标（2）重点任务（3）解决的技术难点、关键技术与创新点（4）示范工程及配套条件（5）预期成果及考核指标2、课题二：六、组织实施方式（一）项目组织实施机制（二）各课题启动条件与计划（三）各课题承担单位遴选方式（四）项目的产学研及成果推广方案（五）能力条件建设方案七、项目经费预算（一）预算编制依据（二）收入预算的编制1、经费投入来源2、经费投入比例（三）支出概算的编制（四）投融资方案（五）项目经费预算表八、技术经济效益和风险分析（一）技术市场分析（二）效益分析1、经济效益2、社会效益3、环境效益（三）风险分析1、技术的风险分析与对策2、市场风险3、管理风险分析与对策4、推广应用前景及产业化可行性九、相关附件清单（一）依托工程及配套资金来源的证明材料（三）主要示范工程、配套工程和依托工程的证明材料（三）其他证明材料3 、通过活动，使学生养成博览群书的好*习惯。
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二五”水污染防治规划编制等工作及相关管理决策提供参考.
关键词：水污染防治；“十二五”；规划；战略；政策
中图分类号：X321
文献标识码：A
文章编号：1000-6923(2013)02-0377-07
The strategy and policy framework for water pollution control in China during the Twelfth Five-Year Plan period. MA Le-kuan, WANG Jin-nan, WANG Dong* (Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012, China). China Environmental Science, 2013,33(2)：377~383 Abstract：In order to support the decision-making on water pollution control in China during the “Twelfth Five-Year”, we proposed a strategy and policy framework in this paper. We first clarified the connotation of Water Pollution Control, then analyzed the situation, suggested the objectives and their corresponding indicators, designed six major tasks in the light of the “reducing the total amount of pollutants discharged – improving the aquatic environment – preventing risks” guideline, proposed a spatial system of “watershed – control area – control unit” for arranging the detailed projects, and listed the necessary policies, statutes and rules for promoting water pollution control. This framework can serve as reference for planning of and decision-making on water pollution control. Key words：water pollution control；the twelfth five-year；planning；strategy；policy
相对于水污染的长期进程,“十二五”水污 染防治仅是其中的一个阶段.因此,在制定这一阶 段的目标时,要立足于水污染防治的长期进程和 当前形势,兼顾防治需求和可达性.从水污染防治 目标约束机制来看,目前我国的水污染防治已由 浓度控制转为总量控制,最终要转为质量控制.但 现阶段污染减排还难以确保环境质量同步改
二五”总体定位,提出了包含水污染物排放总量、水环境质量和水生态在内的目标指标体系,以“削减总量-改善质量-防范风险”为主线,
设计了加强饮用水水源保护等 6 项战略任务,制定了基于“流域-控制区-控制单元”三级分区体系实施分级防治和分类指导的空间战略,
较全面地列出了保障水污染防治工作有序开展的政策、法规和制度,从而描绘出我国“十二五”水污染防治的战略与政策框架,可为“十
战略作为指导全局的谋略,其研究在各个领 现.如美国的水环境战略规划主要是强调目标与
域均具有十分重要的意义.在环境保护事业发展 措施的针对性,以保障清洁安全的水为目标,针对
初期,水环境保护方面的战略研究即已引起我国 学者的关注[1,2],围绕太湖[3]、滇池[4]等重点流域 或区域的水环境保护战略研究也相继展开,针对 水污染严重、水资源短缺等问题探讨针对性的对
“十一五”期间,我国水污染防治工作取得 了较为突出的成果.2010 年化学需氧量比 2005 年下降 12.45%,全国地表水国控断面水质优于Ⅲ 类 的 比 重 提 高 到 51.9%. 其 中 , 与 2006 年 相 比,2010 年重点流域国控断面水质达到或优于Ⅲ 类的比例增加了 13.4 个百分点,劣Ⅴ类断面比例 下降了 16.9 个百分点,国控断面高锰酸盐指数指 标改善了 30%.同时,部分流域和区域水生态开始 恢复,例如松花江流域野生鱼类种群数量有所增 加,东方白鹳等珍贵水禽在松花江入黑龙江口的 湿地已有稳定的种群栖息;山东淮河和海河流域 59 条河流实现了“有水就有鱼”.
1 “十二五”水污染防治的战略定位
1.1 新时期下水污染防治的内涵 只有深刻理解了水污染防治的内涵,才能对
水污染防治的终极目标(或者说长远目标)有一 个清楚的认识,从而进一步确定不同时期的阶段 目标和重点任务.因此,明确水污染防治的内涵是 研究“十二五”战略需要首先解决的问题.
人们对水污染防治内涵的认识是一个不断 深化发展的过程.我国的水污染防治工作于 20 世 纪 70 年代起步,但直到 20 世纪 90 年代,对水污染
启动了“中国环境宏观战略研究”项目,2011 年 理规划.
形成 8 卷的研究报告.国外单纯研究水环境保护
总体来看,由于战略研究所针对的“全局”
战略的论文相对较少,主要涉及工业行业水污染 收稿日期：2012项目：国家自然科学基金资助项目(51009006)
国家地表水、地下水、海洋和湿地等建立了详细
的指标体系,并提出了 TMDL(最大日负荷总量) 计划等针对性措施[9].欧盟 2000 年出台的水框架 指令(WFD)强调流域综合管理的思想[10],其目标
策.在国家层面,原国家环境保护总局 2002 年研 是在 2015 年时使欧洲水体达到“良好状态”的
中国环境科学 2013,33(2)：377~383
China Environmental Science
国家水污染防治“十二五”战略与政策框架
马乐宽,王金南,王 东* (环境保护部环境规划院,北京 100012)
摘要：为对我国“十二五”水污染防治工作的宏观部署提供支持,在剖析水污染防治内涵的基础上,深入分析了“十二五”形势,明确了“十
然而,“十二五”时期水污染防治形势依然 严峻,突出表现在 3 个方面.一是部分区域水污染 严重,并且重金属、持久性有机污染物等长期积 累的问题开始暴露,“偿还旧账”的压力很大.据 统计,重点流域 2010 年仍有 23.4%的国控断面和 13.9%的国控点位水质为劣Ⅴ类,其中辽河、黄河 中上游总体水质属中度污染,海河、巢湖环湖河 流、滇池环湖河流和湖体属重度污染;白洋淀为 中度富营养,滇池为重度富营养.二是“十二五” 时期是我国工业化、城镇化和现代化的快速发展 时期,发展中不平衡、不协调、不可持续问题依 然突出,流域面源污染防治、水生态保护和修复 任务艰巨,人民群众改善水环境质量的要求更为 迫切和严格,要做到“不欠新账”的压力也很大. 三是随着石油化工等高污染行业沿江分布的聚 集,水环境风险日益凸显,如何保障水环境安全也 是一个严峻的挑战. 1.3 “十二五”水污染防治战略目标及其指标
究编写了《国家环境安全战略报告》,提出了保 目的;其重点放在目标上而不是方法和标准上,这
障水环境安全的战略目标和措施;2005 年,召开 样就允许各成员国开发综合的和创新的方法来
了以“经济快速发展的环境战略”为主题的国际 实现目标;成员国必须确定自己所属的流域以及 环境论坛,水环境战略是三大专题之一[5];2007 年, 流域内的地块,然后以 6 年为规划期制定流域管
归纳起来,作者认为新时期下水污染防治的 内涵是以所有污染物为防治对象,以工程、技术、 生态、法律、经济等手段的综合运用为途径,以 水环境质量的全面改善为原则,以全面保障群众 健康、恢复江河湖泊生机活力为最终目标,促进
2期
马乐宽等：国家水污染防治“十二五”战略与政策框架
379
环境保护与经济社会的协调发展.其中既有改善 水环境质量的要求,也有水生态恢复的要求. 1.2 “十二五”水污染防治形势
的认识主要还是停留在对工业污染的控制,而忽 视了城市生活污水处理和流域区域污染源的综 合防治[13],环境保护相对于经济发展而言仍处于 从属地位.1996 年《水污染防治法》第一次修订, 标志着人们对水污染防治认识的极大提高:水污 染防治应从单纯点源治理向面源和流域、区域综 合整治发展;从侧重污染的末端治理逐步向源头 和工业生产全过程控制发展;从浓度控制向浓度 和总量控制相结合发展;从分散的点源治理向集 中控制与分散治理相结合转变.进入 21 世纪以来, 在科学发展观的指导下,环境保护在国家战略层 面上逐步上升到与经济发展并重的地位,2005 年 发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保 护的决定》(国发[2005]39 号)和 2006 年召开的 第六次全国环境保护大会,明确提出了“让人民 群众喝上干净的水”、“不欠新账,多还旧账”、“从 主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、 经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”等 重要指导思想,深化了人们对水污染防治思路、 目标、手段等方面的认识.2008 年,胡锦涛总书记 从推进生态文明建设的高度出发,提出了“让江 河湖泊休养生息、恢复生机”的指导思想,使得 水污染防治的内涵中增加了水生态恢复的内 容.2011 年国务院发布的《关于加强环境保护重 点工作的意见》(国发[2011]35 号)和召开的第七 次全国环境保护大会提出了“积极探索代价小、 效益好、排放低、可持续的环境保护新道路”、 “着力解决影响科学发展和损害群众健康的突 出环境问题”等要求,2012 年 4 月召开的全国污 染防治工作会议提出了“由以常规污染物为主向 常规污染物与高毒性、难降解污染物并重转变、 由单一控制向综合协同控制转变、由粗放型向精 细化管理模式转变、由总量控制为主向全面改善 环境质量转变”四个转变,对水污染防治工作作 出了更为明确和细化的要求.