提高养老保险统筹层次的必要性与可能性

工作研究与建议

十六届三中全会《决定》指出:“建立健全省级养老保险调剂基金,在完善市级统筹基础上,逐步实行省级统筹,条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。”三年过去了,十六届六中全会关于提高统筹层次问题仍然是这样表述的:“积极推进省级统筹,条件具备时实行基本养老金基础部分全国统筹。”这说明养老保险基金的统筹层次问题乃事关全局的大事情,既不能裹足不前,又不能急躁冒进。而且就这一问题,近几年业内有也不少讨论,实践探索亦从未停止。下面就省级统筹的必要性、可能性、统筹方案及可能产生的问题加以阐述。

实行省级统筹的必要性

关于加快社会保障社会化进程,提高社会保险的统筹层次问题,目前社会各界都很关注。在市场经济条件下,经济领域竞争激烈,不可避免地出现收入差距拉大,社会财富分配不平衡,甚至贫富悬殊,两极分化现象。这种现象不予适当控制,必将影响社会的稳定。社会保障作为一种社会公共计划,它的宗旨在于通过国民收入的第二次分配,使社会财富在富人和穷人之间、在职者和失业者之间、健康者和病残者之间、富裕地区和贫困地区之间合理的适当转移。社会保障是国民收入的第二次分配,着重的是公平。社会化的范围越大,越能做到公平。在全国范围内调剂使用养老基金,这是高度的社会化分配,也是社会公平所要求的。

有学者指出,统筹层次低已经是制约养老保险制度进一步发展的重大障碍。统筹层次低和参差不齐,导致中央和地方各级政府的责任不清。提高统筹层次,就是提升和明确养老保险制度的管理层次和管理体制,实质上解决的是中央政府和地方政府、企业和个人的权利、责任、义务的划分问题。

(一提升统筹层次的理论基础。“统筹”,其对应的英语是pooling。pool的原意是小潭、水塘,即集水之处,转义为合伙经营、集中控制。通常,一个水潭它的水源越广、集水越深,那么,它就越不容易枯竭,其利用价值也就越大。同样道理,就社会保险来说,资金统筹是其特质。社会保险这种质的规定性要由一定的量来保证,没有一定的资金量和一定范围的调剂规模就无法实现社会统筹;社会保险分散风险功能的实

现程度一般与统筹调剂范围及资金统筹量成正比,这就是所谓“大数法则”。这一法则是社会保险提升统筹层次的理论基础。

(二有利于打破制度界限,使有限的资金得到充分利用。自从国务院提出“两个确保”(确保企业离退休人员的养老金按时足额发放,确保下岗失业人员的基本生活费按时足额发放以后,原来被掩盖的资金短缺矛盾就浮现出来。加上这些年人口老龄化趋势加剧和企业改革力度加大,一些地区养老保险资金供求缺口(征缴量减去发放量越来越大。与此同时某些地区又有大量资金结余,这就是所谓的“凹凸面”现象。省际之间、市与市之间、县与县之间都有这种现象存在。由于目前普遍属于县级统筹,县与县之间、市与市之间乃至省与省之间条块分割、地域分割严重,“井水不犯河水”,这样就造成了有的地方养老金大量结余、有的地方发生拖欠这样一种贫富不均衡现象。如果把统筹层次提高到省一级水平,那么养老金就可以在县市之间相互调剂。实行全国统筹

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刘振杰

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以后,就可以把东部发达地区的大量资金转移支付到中西部相对欠发达地区。

(三有利于打破区域壁垒,保证劳动力按市场规律合理流动。一般情况下,统筹层次越低,政策架构就被切割得越细碎。虽然地区之间的差别可能只是细微的,但给劳动力跨地区转移流动带来了社会保险关系接续和权益记录上的许多困难。市场经济的一个基本规律就是各生产要素在流动中实现价值最大化。目前人力要素的跨地区甚至跨省流动越来越频繁,而低层次的统筹人为地提高了要素流动成本,阻碍了劳动力转移,有悖于市场经济规律,所以这种现状不能再延续下去了。

(四有利于理顺被扭曲的资金补助机制,实现各级政府的责任分担。为了弥补资金发放的缺口,自1998年以来,中央政府高度重视社会保障工作,不仅统一了基本养老保险制度,而且向各地转移支付了高达2000亿元的养老保险专项补助资金,形成了企业和职工个人缴费之外的又一条重要的资金供给渠道。但是在普遍的低层次的统筹格局下,那些资金有结余的市县不但不上解资金,而且变着方式向上级政府申请补助资金。这也就是常言所说的会哭的孩子有奶吃。为了使资金的流向更加合理,使各级政府的责任分担机制更加健全,就有必要加快提高统筹层次的步伐。

(五有利于社保基金的征集和管理。在当前县级统筹的背景下,社保基金的征集本应和财税一样具有刚性职能,但这项工作一旦与被征缴部门利益相冲突时,当地政府往往是以牺牲社保资金为代价来换取经济的一时发展。而且部分企业主或者出于维护自身利益或者思想认识不到位,他们往往恶意拖欠社保费,或者干脆来个恶人先告状,以“乱收费”、“影响经济发展”为名到政府领导那里诉苦。而这些企业又往往是政府的“财神爷”,于是,领导一个电话,基金征集工作就泡汤了。而且,当地政府对社保资金具有很大的支配权,于是这些资金就成了当地政府的一块“唐僧肉”,挤占挪用贪污现象时有发生。因此从基金安全方面考虑也有必要提高社保基金的统筹管理层次。

(六有利于社保队伍人员素质的提高。随着国家对社保工作的日渐加强,社保队伍的日渐壮大,于是各类人员鱼龙混杂、泥沙俱下,这与社保工作的日益规范化、专业化、智能化的要求愈益不相适应。如果把统筹层次提高到省一级,社保经办机构的人财物管理权归省一级政府统一管理,那么管理手段就会相对比较完善,社保基金面临的风险相对减少,工作条件就会相对得到改善,人员的整体素质就会有较好的保证。

从以上分析可以看出,实行省级统筹不仅具有理论上的合理性,而且在实践中也十分必要。养老保险发展至今,提高统筹层次已经作为一项紧迫的任务摆在了我们面前。

实行省级统筹的可能性

省级统筹的命题已经提出十几年了,时至今日,只有京、津、沪、陕、闽等地区实行了比较规范意义上的省级统筹,这其中还包括三个直辖市。党中央、国务院三令五申要求尽快做到省级统筹,可是这一工作开展得并不理想。这其中有哪些因素在干扰?在目前的情况下,实行省级统筹到底有没有可能性?有哪些有利条件?下面作一简要分析。

(一提高统筹层次的障碍因素。从上述分析可见,目前实行社保省级统筹不仅十分必要,而且是迫在眉睫。主要有以下因素影响了这一工作的开展:一是惧怕担当责任。实行哪一级统筹就需要哪一级政府因实行财政“兜底”而承担无限责任,在各地(尤其是中西部地区财政尚不宽裕的情况下,必然导致各级政府顾虑重重,不敢轻举妄动;二是不愿“杀富济贫”。那些经济相对发达、财政相对富裕的地区,在提高统筹层次以后,上级政府必然要把这些地区的结余资金转移到另外一些相对贫困的地区。从某种角度上讲,这也就是所谓的“杀富济贫”现象,无论在心理上还是在现实中他们都是难以接受的。所以,上级政府不能不考虑这一因素。

(二提高统筹层次的有利条件。一是制度环境:在十年前初提省级统筹目标时还没建立全国(除农村外统一的养老保险制度模式,各统筹地区自定政策和标准。在这种情况下,根本没有实行省级统筹的可能性。1998年在全国范围内实现了基本养老保险制度的统一,统一了个人账户规模和计发办法;划清了政府和企业的责任;统一了企业缴费比例等等。这些都为实行省级统筹搭建了过去所不曾有过的制度平台。二是技术手段:经过近几年的实践探索,各级经办机构不同程度的制订了一套业务规范措施,办公自动化水平大大提高。尤其是近几年在全国范围

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红旗文稿

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