农业生态补偿：理论、国际经验与中国实践

农业生态补偿：理论、国际经验与中国实践∗
梁丹;金书秦
【摘要】With comparison to other agri¯environmental policies, agricultural eco¯compensation can generate more economic incentives and condition land use in a more flexible way. However, developing market¯based eco¯com¯ pensation schemes should take into consideration economic development, market maturity and land property rights. At present, agricultural eco¯compensation is still in its initial stage without a comprehensive agricultural eco¯compensation system, though several eco¯compensation schemes have been established in the forest and grassland sector. Most of eco¯compensation programs piloted and dominated by the governments take forms of subsidies and supporting projects. Lessons learnt from these pilot eco¯compensation prog rams can be used to de¯ velop innovative eco¯compensation modes. Regulatory instruments and eco¯compensation policy should complement one another to develop flexible and diverse mechanism, taking distributional effects into considera¯ tion. Currently, agricultural eco¯compensation should focus on agri¯environmental problems with major social im¯ pact, which can be addressed by market¯based mechanism.%农业生态补偿与其他农业环境政策相比，具有经济激励程度较高、对土地利用限制较为灵活的特点，适用性较强。

但是对采用市场化机制的农业生态补偿，需要综合考虑经济发展水平、市场发育程度、产权制度等条件。

目前，就我国总体而言，除了森林与草原外，国内农业生态补偿仍处在起步阶段，缺乏全面的农业生态补偿制度，补偿方式以政府
主导的补贴和项目支持为主，还需要不断地总结试点经验，创新农业生态补偿模式。

在农业污染治理中，应综合运用管制型和补偿型政策，设计灵活多样的生态补偿机制，提高补偿项目成交率，还应充分考虑补偿的公平性，评价其分配效应。

目前农业生态补偿重点应针对社会影响重大、适用于市场化方式解决的农业环境问题。

【期刊名称】《南京工业大学学报（社会科学版）》
【年(卷),期】2015(000)003
【总页数】10页(P53-62)
【关键词】农业生态补偿;生态补偿政策;生态支付模式;农业环境政策
【作者】梁丹;金书秦
【作者单位】厦门大学公共政策研究院，福建厦门361005;农业部农村经济研究中心，北京 100810
【正文语种】中文
【中图分类】D63-3
农业具有多功能性，既承担着提供食品及纤维等各类初级产品的经济功能，还具有减缓气候变化、保护生物多样性等多方面的环境功能[1-2]。

在市场经济条件下，
农业收益主要来自出售农产品所得，而其提供的环境服务并没有通过市场机制体现。

这种对正外部效应补偿的缺失，进一步放大了为追逐经济利益而导致的负外部效应，这也为农业污染的产生和加剧提供了制度性解释[3]。

市场和经济手段应当在资源
配置中发挥决定性作用已经成为各个领域的共识，这在党的十八大已经得到明确，并在党的十八届三中全会被进一步强调。

生态补偿的本义就是通过经济激励手段实现外部性的内部化。

因此，在党的十八大及其三中全会决定中，生态补偿制度被视
为生态文明制度建设的重要内容。

农业生态补偿已被世界各国广泛用来应对农业领域的生态环境问题。

我国目前的农业生态补偿实践处于初始阶段，相应的农业生态补偿研究也刚刚起步，因而有必要对农业生态补偿的相关理论与实践模式进行梳理，为农业生态补偿制度化提供借鉴。

本文首先介绍农业生态补偿的相关理论和概念，讨论农业生态补偿的核心要素、评价标准和适用条件，最后归纳总结目前国际国内主要的农业生态补偿模式。

1.理论基础和定义
农业生态补偿是一个综合的领域，涉及经济学、社会学、生态学、法学、政治学等多学科的理论与知识。

与生态补偿相关的经济理论有外部性理论、公共物品理论、环境资源价值理论等，这些理论视角主要关注如何通过经济手段优化配置生态环境资源，提高整体社会效率与福利。

除了经济理论外，环境社会学的主要理论流派对生态补偿的相关概念也进行了分析和反思，它们主要着重生态补偿过程中的参与和公平性问题以及把生态补偿放在社会生态现代化的过程中来考察其有效性和合理性[4-5]。

此外，政治和法律领域倾向于研究生态补偿过程中的产权界定和补偿过程
中的权力关系等问题。

生态补偿的定义非常广泛，任何不同于传统管制性措施、具有激励机制的提供生态服务的项目都可以被称作为生态补偿。

为了便于讨论和比较，我们以Wunder的
定义作为参考点:“生态补偿是一种基于自愿的交易行为，以服务提供者能够提供
环境服务为前提，环境服务购买者向服务提供者购买环境服务”[6]。

这只是一个
理想化的定义，很多生态补偿项目并不能完全满足该定义的各项限定，尤其是我国的生态补偿项目，往往并不是自愿基础上的交易行为，而更倾向于管制条件下的补贴。

根据我国农业生态补偿的特点，农业生态补偿是指对在农业生产活动中提供生态效益或避免生态破坏的私人或组织所产生的成本或所遭受的损失进行补偿，将农业生产活动相关环境外部性内部化。

2.农业生态补偿的核心要素
农业生态补偿项目的核心要素包括特定的生态服务、服务购买方、供给方、补偿方式、监督和惩罚机制，有时还需要独立的中介机构来帮助生态补偿项目的建立和运行。

生态补偿项目最关键的利益相关方是购买方和供给方，一方提供补偿以换取另一方的生态服务。

购买方可以是生态服务的直接受益者，也可以是政府作为整个社会的代表。

生态服务作为公共物品，往往不具有排他性，难以将直接受益者纳入补偿项目，只能由政府代表社会购买。

除了生态服务的非排他性因素外，政府作为出资方还具有政治上的便利，在政府的主导下利用公共财政的资源，易于消除各利益方对支付责任的争议，有利于生态补偿制度的建立。

生态服务的供给方主要指能够持续提供生态服务的主体，他们通过对自然资源的管理与保护能够维持和促进生态服务的供给。

对于农业生态服务而言，主要来自于利用和管理农地、林地、草原等土地资源的土地所有者，包括家庭承包土地经营的农户、集体经营的村集体等。

补偿方式是生态补偿政策最核心的部分，包括补偿所要求的管理与保护行为、生态绩效的衡量、支付模式与支付标准等[7]。

为了提供生态服务，供给方需要在生产活动中采用一些管理和保护措施，例如，降低耕作强度、减少载畜量、降低采伐量等。

如果生态补偿项目仅仅考核农户的生产方式变化，那么一旦采取这些措施，农户便能够得到补偿。

但是保护性措施的采用与生态服务的供给之间并不一定是完全对应的，中间存在许多不确定因素。

最有效的补偿方式应该是针对生态服务的实际供给量来进行补偿。

不过在实践中，直接衡量生态服务存在技术上的难度或者需要很高的成本，所以许多生态补偿项目仍然采用针对管理与保护行为进行补偿。

生态补偿项目的支付模式包括现金支付、实物补偿、价格补贴、提供就业与发展机会等多种形式。

最常见的是现金支付方式，购买方向供给方依据协议来支付生态保护所产生的成本。

在一些经济欠发达地区，传统农业生产是农民生计的主要来源，改变
传统的生产方式会对他们的经济状况产生巨大影响。

单纯依靠现金补偿难以解决他们的生计问题，需要提供替代就业和发展机会来保障。

生态补偿项目的支付标准或者定价方式主要分为固定标准、自行协商、市场定价、投标机制等。

大部分的政府公共财政补偿项目都采取固定标准的定价方式，依据采取保护措施的土地面积进行补偿。

这种方式比较简便、易于施行，但是容易产生逆向选择问题。

补偿双方自行协商能够达成相对公平合理的补偿标准，但是实施的成本较高，比较适用于小尺度的补偿项目或者政府机构或环保组织能够提供中介服务的项目。

如果特定的生态服务易于监测，则可以通过建立生态服务市场来进行交易，由市场决定价格，如依托碳汇市场定价的补偿项目。

此外，在政府公共财政补偿项目中，也越来越多采用投标机制来确定补偿标准，这种定价机制能够有效避免逆向选择问题，提高生态补偿项目的效率。

此外，在工具层面，补偿还需考虑支付频率、差别化手段、协议周期等相关要素。

生态补偿项目除了补偿机制外，还需要监督和惩罚机制来保障其约束力和有效性，减少道德风险。

监督机制有多种形式，包括生态服务购买者或第三方中介机构按期对生态服务相关的管理与保护措施的实施情况进行检查，对于易于监测的生态服务直接采用量化指标监测生态服务的数量和质量，建立生态服务提供者之间的相互监督机制，对难以开展全面检查的地区按比例进行抽查等。

惩罚机制与监督机制是结合在一起的，对生态服务供给者的违约行为进行惩罚，以保障生态补偿项目的效果。

一般惩罚机制根据违约程度不同，采取包括警告、减少补偿金、中止补偿合同、要求赔偿前期补偿金及利息等形式。

在实践中，不同的生态补偿项目的监督和惩罚机制实施力度差异很大。

除了上述的核心要素，生态补偿项目需要相关制度保障才能有效实施。

生态补偿是对公共组织和社区角色的重新配置，一方面需要政府界定生态服务相关的土地产权，另一方面需要国家和社区推动生态服务市场化，减少生态补偿的交易成本[8]。

此
外，生态补偿政策还要考虑生态服务的性质与社会经济和政治环境之间的匹配性，只有相互匹配才能产生良好的政策效果[9]。

例如，对于边际效益不恒定的生态服务，要采取更为复杂的政策设计；对于难以度量的生态服务，要采用替代指标来反映生态服务供给；在森林生态服务成本变化较大的地区，更应采取灵活的补偿机制去避免“一刀切”带来的效率损失；在搭便车效应较强的情况下，需要政府采用强制性手段(如生态税收、异地开发)将生态服务的潜在需求转变成现实的补偿融资渠道。

3.农业生态补偿项目的评价
农业生态补偿项目的评价要考虑环境有效性、成本效率等多个方面[5]。

环境有效性需要首先考虑项目相关的基准情景。

基准情景是指在不存在生态补偿项目的情况下生态环境服务供给量的变化情况，它是评估生态补偿项目的参照点。

如果生态补偿项目能够提供超过基准情景的生态服务，则表明生态补偿项目有效。

如果基准情景与补偿项目的效果之间的差值为正，那么就证明补偿项目具有额外性。

只有通过额外性检验才能证明项目的环境有效性。

此外，由于生态服务具有外部性，生态补偿项目可能会产生泄露问题。

泄露是指在某区域内的生态补偿项目对区域外的生态服务供给产生了影响，例如，在某个区域通过生态补偿减少了森林采伐量，可能会诱发区域外的超量采伐。

生态补偿项目的成本效率是同时考虑项目的成本和项目所完成的环境效果。

生态补偿项目的成本效率与项目的设计密切相关。

一般而言，在交易成本较小的情况下，市场定价和投标机制定价的生态补偿项目的成本效率会高于固定生态补偿标准的项目。

两个因素会影响到生态补偿的效率:一是逆向选择，即补偿项目吸引错误的参与者，并且过度补偿参与成本。

例如，对降低耕作强度进行补偿的项目，在统一的补偿标准下，可能更容易吸引到土地比较贫瘠、投入较少的农户，而难以吸引土地条件较好、保护价值更大的农户，最后导致土地保护价值更大的农户不愿参与补偿
项目，而土地保护价值较小的农户被过度补偿。

二是道德风险，即生态补偿项目的设计会鼓励参与农户采取投机行为规避补偿合同的要求。

出现道德风险的主要原因是对项目实施者而言，农户采取生态保护行为的信息是不完全的，因此他们对农户行为缺乏有效的监督机制。

在农业生态补偿项目实践中，道德风险问题普遍存在[10]。

4.农业生态补偿与相关政策的适用性比较
国际上较为常见的农业环境政策包括监管、环境交叉合规、生态税费、农业生态补偿、政府征用和收购、生态区划、农村发展项目等。

各种农业环境政策对生态服务供给的要求和所提供的经济激励强度的变化如图1所示。

政府监管会对农业生产
提出最基本的生态环境保护要求，农民在生产过程中必须无条件服从这些规定。

因此它对土地利用的限制程度最低，由于是强制性措施其也不提供经济激励。

环境交叉合规是指政府向农民提供农产品补贴时附加的生态环境保护规定，如果违反规定，则会扣减农产品补贴。

环境交叉合规对生态环境保护的规定要严于一般性监管要求，对土地利用的限制程度更大。

由于涉及补贴，它在经济方面有一定的激励作用。

生态(环境)税费是采用征税和收费的手段控制和减少对生态环境的破坏。

相对于生态补偿政策所采用的补贴手段，生态税费具有避免泄露、额外性不足、逆向选择的优势，但是生态税费有收入分配机制上的缺陷。

由于农业环境问题的征税对象往往是收入较低的农民，向低收入人群征税会导致社会收入差距扩大，也难以在政治层面进行操作。

所以生态税费在经济激励方面要弱于生态补偿政策。

同时，生态税费对土地利用的限制程度一般高于监管要求。

生态区划是政府划定具有高度保护价值的区域专门提供生态服务，如自然保护区、国家公园、禁止和限制开发区等。

在这些区域内，土地利用方式会受到更严格的限制。

生态区划政策本身并不向土地所有者提供补贴，因此它不具有经济激励功能。

但是在生态区划政策实施过程中，政府会配套相应的财政转移支付、补贴等激励性
政策。

政府征收是国家为了生态保护的目的，直接收购私人或集体所有的土地转变为国有土地，成立专门机构来进行保护。

政府征收会给予原土地所有者一定的补偿，因此在公平商议的基础上具有经济激励作用。

但是由于支付是一次性的，与生态补偿政策相比缺乏可持续性。

政府为生态保护征收的土地生态价值很高，因此土地利用的限制最强。

最后，农村综合发展项目也会包括部分农村生态环境保护的内容，但是项目的主要目标是发展，因此对土地利用在生态保护方面的限制相对较小，直接针对保护的经济激励也较小。

从以上对比可以看出，农业生态补偿政策是一种经济激励强度最大、对土地利用限制比较灵活的农业环境政策工具。

一方面它对农业土地利用提出了比基本监管更高的要求，另一方面又在土地利用限制与经济激励之间留有空间，可以根据保护的需要同时提高补偿和土地利用限制。

国际上比较常见的农业生态补偿模式有政府补贴、排放许可交易与生态信用额度交易、生态标志、生态服务收费等(见表1)。

同一种补偿模式也会由于不同的参与方、支付工具和定价方式而产生区别。

1.政府补贴
目前绝大多数农业生态补偿都属于政府补贴模式，政府向土地所有者提供补贴以鼓励其减少农业生产对生态环境的负面影响，保护相关的生态系统功能，提高生态服务的供给。

根据定价机制不同，政府补贴的农业生态补偿项目又可分为固定标准补偿协议、直接协商的补偿协议、投标补偿协议。

在实践中，农业生态补偿政策往往会同时采用多种定价机制。

①欧盟共同农业政策(CAP)。

欧盟共同农业政策是在欧盟框架下，对农业生产进行补贴的一系列政策。

1992年，欧盟共同农业政策由补贴农产品向补贴农业生产者转变，同时将环境改善也作为补贴政策的目标之一，引入了一系列的农业环境项目和造林项目。

欧盟共同农业政策在农村环境治理方面同时采用政府管制与经济激励
两种手段。

首先，它对农民的生产活动规定了一系列强制的基本环境保护要求，农业生产必须满足这些环境保护要求才能得到农产品补贴(污染者付费原则)。

其次，在满足基本环境保护要求上，欧盟针对农民自愿参与的农业环境保护行动提供农业生态补偿(保护者受益原则)，包括环境友好的低强度耕作、低强度草原经营、综合农地经营和有机农业、景观和历史文化保护、栖息地和生物多样性保护等。

这些农业生态补偿项目由欧盟和成员国的预算支持，农民自主选择参加农业生态补偿项目，与政府签订协议，获取政府的补偿金，补偿周期一般为5年，每年发放一次补偿。

补偿标准依据不同的保护活动而呈现多样:有根据土地单位面积来补偿，也有根据
每户农户来补偿，还有规定上下限由政府与农户根据保护成本协商来补偿。

从2014年开始，欧盟共同农业政策将进一步纳入应对气候变化相关补偿政策，鼓励通过森林、草原生态恢复和减少土壤质量下降来增加碳汇。

②美国土地休耕计划(Conservation Reserve Program)。

土地休耕计划是美国农
业部农田服务局采用投标方式对农地休耕和恢复保护性植被进行的生态补偿。

农田服务局在休耕地登记之前根据各郡土壤的相对生产力和平均旱地租金确定土地租金补贴参考值，生产者根据自己的机会成本投标。

之后，农田服务局依照环境效益指数(Environmental Benefits Index)对每项休耕地投标申请进行评级，然后根据效益级别高低和投标价格的多少来挑选休耕地纳入保护计划。

2.排放许可交易和生态服务信用额度交易
尽管生态服务作为公共物品缺乏排他性并且难以度量而无法像普通商品一样在市场上自由地交易，但是随着国际和区域减排计划的开展以及环境服务相关产权立法的发展，各种与污染排放和生态服务相关的配额计划和信用额度登记制度迅速发展，出现了多种排污许可和生态服务信用额度交易市场。

目前，按照产品类型分，包括氮、磷排放许可或减排信用额度(Nitrogen/Phosphorus Emissions allowances
or Emissions reduction credits)、碳信用额度(Carbon credits)、生物多样性信
用额度(Biodiversity credits)等。

①氮、磷排放许可或减排信用额度。

加拿大安大略南国河总磷管理项目(OSNTPMP)是目前实施效果较好的水质交易项目[11]，它要求流域内新扩建项目
通过帮助农业面源污染减少磷排放来获取污水排放许可，削减量与排放许可之间的比例是4∶1。

新扩建项目向一个清洁水基金支付一笔资金取得排放许可，该基金
通过资助农业面源污染点实施管理措施削减磷排放，获取磷减排信用额度，最终实现流域内的污染总量控制。

从2000年到2009年，共实施269个磷减排项目，消减11.8吨磷排放。

但是，该计划只对工业和城市建设项目的磷排放进行总量控制，农业只作为生态服务的供给方。

此外，美国的宾夕法尼亚水质交易项目(Pennsylvania Water Quality Trading Program)将农业面源也纳入控制范围，
并且允许农户交易氮、磷减排信用额度，具有更强的市场交易性质。

②碳汇交易。

碳汇交易是目前市场交易量最大、交易最为广泛的生态服务产品。

碳核证减排量的主要来源是工业减排项目、提高能源效率项目、可再生能源项目、土地利用和林业项目。

其中土地利用和林业项目所产生的碳汇交易便是一种农业生态补偿模式。

土地利用和林业碳汇项目在产生碳信用额度后，经过认证就可进入市场参与交易。

目前新西兰排放交易计划已经将林业碳汇纳入排放交易体系，土地所有者可以通过在符合要求的土地上造林获取碳信用额度，这种碳信用额度可以通过直接协商、中间商交易和碳市场交易的方式出售给需要履行减排义务的企业和个人。

③生物多样性信用交易。

从2007年开始，澳大利亚新南威尔士州实施生物多样性储备和占补计划(Biodiversity Banking and Offsets Scheme)[12]。

该计划实质
上是一个管制型生物多样性信用额度交易市场。

根据澳大利亚环境规划与评价法(the Environmental Planning and Assessment Act 1979)规定，开发项目需要
进行生物多样性影响评价，并且要对项目实施过程中造成的生物多样性损失进行占补平衡。

在该计划中，农户改变土地利用方式获取生物多样性信用额度，开发项目
在政府设立的生物多样性信用交易市场购买相应种类和数量的信用额度来补偿项目所造成的生物多样性损失。

但是该计划规模很小，进展也相对缓慢，截至2012年3月，仅有7个农场主签署协议建立了9处生物多样性保护点，4个城市开发项目在3处保护点购买了5份生物多样性信用额度，交易金额总共240万澳元[13]。

3.生态标签
生态标签(Eco-labels)是利用市场机制进行生态补偿的重要工具，由政府或独立第三方机构依照一定的环境标准对产品的生产、销售等环节进行验证，认可后发放认证标签。

在市场上，愿意为生态环境保护支付费用的消费者通过选择购买具有生态标签的产品(其价格一般高于没有标签的同类产品)，实质上向产品生产者支付了额外的生态服务费用，实现了生态补偿。

有机农产品认证、森林认证都属于生态标签，主要针对农林产品的生产过程，确保其对生态环境的负面影响降至最低，包括禁止使用农药和化肥、减少对天然植被的破坏、确保自然资源的可持续利用等。

目前主要的国际农林产品生态标签包括森林管理委员会(FSC)的认证体系和森林认证认可
体系(PEFC)，此外还有国家和地区性的认证体系，如荷兰的Skal Eko，法国的
AB(Agriculture Biologique)，德国的Bio-Siegel等。

4.生态服务使用费
如果生态服务的受益群体比较明确，具有较强的排他性和非竞争性，可以采取针对受益群体收取生态服务使用费的形式来补偿服务提供者的成本损失。

例如，法国伟图(Vittel)矿泉水公司为避免当地农业集约化引起水源地硝酸盐含量上升，直接与
流域内的农民签订补偿协议，提供长期的经济补偿和资助促使他们采取放弃玉米种植、降低载畜量、采用堆肥代替化肥和农药等措施降低水源地的硝酸盐含量[14]。

除了双方直接协商外，还有由政府、非政府环保组织和当地的社区等充当中介签订协议、收取费用同时监督生态服务的提供。

例如，英国上游思维项目(Upstream thinking)中西部河流基金会作为中介撮合西南水务公司向流域内的农民提供生态。