第七章地方政府管理

以哈耶克和布坎南为代表的经济学者在批判凯恩斯主义和吸收 传统自由主义经济思想的基础上，推出了新保守主义（也称为 新自由主义）的治国理念。他们主张削减和最终放弃“福利政 策”，减少舵而不是划桨，实行有限政府，政府应该减少国有制、实行私 有化等等。
这些观点被撒切尔的英国政府和美国的里根政府所采纳，一场 持续至今的“改造政府”活动仍在进行之中。
相应的地方政府管理模式改造，主要从三个方面进行： 第一，减少地方政府机构和人员编制，压缩地方政府 的财政开支。 第二，适当削减地方政府的职能与相应的工作任务， 改变施政方式，尽量避免地方政府对公民和社会组织 （主要是各类企业）的行政干预，回归到“小政府、 大社会”的传统轨道上。
第三，重新划定或调整中央政府和地方政府之间的职 权范围，出现了联邦化和大区化的现象，这一点在欧 盟国家尤其突出。地方政府尤其基层政府的政务活动， 主要仍是公共（公用和公益）事业，其自由裁量权得 到加强。
凯恩斯主义和“福利国家”时期的地方政府管理。从 19世纪晚 期到20世纪中叶，西方民族主义国家的地方政府管理，从组织 形式、管理内容到施政方式都发生了重大变化。市场失灵。
原因：第一，资本主义从自由放任主义发展到垄断时期，两次 世界大战和其间发生的资本主义经济危机导致的世界性大萧条， 证明以自由主义为指导的政府治理模式已经不合时宜，需要变 革。第二，社会主义国家以行政计划经济为主体的新型地方政 府管理模式，在一定时间内取得了巨大成效，给西方国家地方 政府管理模式带来巨大冲击和启发。第三，二战后世界经济、 政治发展的新格局，给西方国家的中央政府和地方管理模式提 出了严峻的挑战，迫使其变革。
第七章 地方政府的管理
第一节 地方政府管理概述
一、地方政府管理的概念
地方政府管理是指地方政府依据宪法和法律所赋予的 权力，对本行政区域内的社会公共事务和其自身内部 事务行使权力、履行职责、为实现预期目标而从事的 组织和协调活动。（p132）
概念包含以下内容：
第一，地方政府管理有主体和客体之分。主体是地方政府，还 可以是经过法律、法规特别授权规定的一些事业单位、企业单 位和社会组织。各国地方政府具体实施管理的组织形式各不相 同，中国、日本 ——行政机关。英国 ——“议行合一”的议会。 客体是一切地方政府所应管辖的内容，主要包括辖区内的社会 公共事务和政府机构内部事务两部分。
地方政府公共管理在一个国家的公共管理中，占据重 要的地位，是中央政府的“手”和“脚”，其公共管 理是否有序有效，直接决定着整个国家公共管理的质 量。重要作用体现为：第一，有助于实现国家公共管 理的完整性和统一性。第二，有利于保证国家宪法和 法律的贯彻实施。第三，通过各级各类地方政府的公 共管理，国家可以有效地为全国公民提供各类公共服 务和产品，有助于实现整个国家的社会稳定。
1、绝对君主制时期的地方政府管理
初期，地方政府管理体制十分粗糙简单，只是将原来 的封臣领地改变成为国家行政区域或领土单位，设置 少量对王室负责的官吏，主管地方治安、司法诉讼、 征收赋税和一些地方公共设施的建设。 全盛时期。地方政府管理的内容有所扩大，表现为代 表王朝中央政府干预地方的社会与经济生活，促进本 地工业和贸易的发展。
2、特点和作用
内部管理具有封闭性的特点，目的在于提高整个行政 体统的工作效率。管理科学化是其基本要求，也是提 高效率的保证和推动力。管理目标是要建成一个机构 设置科学合理，运作程序科学规范，人员行为科学有 序的行政系统。
外部管理是一种开放性的活动，管理主体和管理对象 之间存在相互作用。管理成效的好坏要由外界做出评 价。管理目标是要建成一个安定、有序、可持续发展 的良好社会环境。外部管理要求提高的是整个行政系 统活动的社会效益，而不仅仅是追求效率。因此外部 管理更重视法制化（体现为依法行政）和以民为本 （体现为符合社会公共利益）。
2、机关事务管理
（1）文档管理 包括文书管理和档案管理。 文书是政府机关处理各种公务过程中形成的各种文字材料的总 称。文书分为个人文书和公务文书。机关事务管理中的文书管 理主要是指对公务文书，即公文的管理。 公文管理包括：发文管理，收文管理，公文处置（处置方式： 清退，销毁，暂存，立卷归档）。 立卷归档是文书管理的终结，也是档案管理的起点。 档案，是指各机关在公务处理过程中产生的并作为历史纪录保 存起来以备查阅的文书材料，如会议记录、人事信息、财务报 表、工作记录等。 档案管理包括：档案的接收，档案的整理分类，档案的保管， 档案的统计，档案的利益服务。
（2）资产管理
包括对办公楼、办公设施、办公车辆等政府资产的管 理。
一般采取两种方式：
一种是在政府内部设立专门的基建处进行管理； 一种是交由专门的物业管理公司进行管理。 地方政府的资产是国有资产即公共资产，它们的采购、 建设、保管、使用的科学规范管理，直接关系到能否 防止腐败行为的发生，节约公共财物支出，减少政府 公共资产的浪费或流失和提高其使用价值期限等方面 的工作。
第二节 地方政府的内部管理
一、内部管理的范围和特点
概念：是对地方政府内部事务进行的管理。 范围：对事务的管理和对人的管理。 事务管理：从静态上说是指地方政府对其各个组织机 构的管理，根据地方政府的职能和具体工作，在政府 内部进行机构部门的划分，并对各机构部门进行职责 的分工和工作的安排。从动态上说是地方政府对其工 作流程的管理，包括流程的设计和按流程工作。 对人的管理：人力资源管理，主要是指通过一定的组 织和形式对政府工作人员的录用、激励、保障、行为 控制等方面的管理。
总之，“小政府、大社会”模式被“大政府、小社会”模式代 替。需要注意的是，这种模式与社会主义国家计划经济时期的 情况并不一样，它仍然必须继续实行宪政、法治和自由民主原 则，地方政府并不是可以为所欲为地用行政手段管理和干预公 民和社会的一切活动。
新保守主义时期的地方政府管理。 20世纪60年代以来，特别是70年代，凯恩斯主义和“福利国家” 政策在西方遇到麻烦，引发问题，财政开支庞大并持续不断和 政府失灵，开始寻找新的治国理念和政府管理方式。
（3）会议管理
会议是地方政府各部门间进行组织、协调、沟通、决 策、任务分配的一种重要形式。
会议管理就是对与会议召开有关的事务进行管理的活 动，包括会前筹备工作、会间会务工作、会议善后工 作等内容。
（4）后勤管理
后勤工作是对所有政府工作提供后方供应和服务的工 作。
明清两朝继承前代王朝的传统，按地方行政区划设置 各级地方政府，管理是按照朝廷统一颁布的法律规章 实施，由皇帝任免的官员进行治理，各级地方政府组 织的设置和人员配备以及施政方式，都非常规范有序， 有着很高的行政效率。
2、资本主义民族国家的地方政府管理体制
17 、 18 世纪，资本主义民族国家建立，由于资本主义经济的发 展。之后，地方政府管理体制经历了自由主义、凯恩斯主义和 “福利国家”、新保守主义三个发展阶段。
三、地方政府管理的范围与特点
1、范围 包括内部管理和公共管理两部分。
内部管理是地方政府作为一个组织对自身内部事务的 管理。它是为了保证地方政府能有效地实施公共管理。 公共管理是地方政府对辖区内的各项政治、经济、文 化及其他公共事务进行的管理。它是地方政府存在的 目的和基本职能。
关系：外部管理是地方政府存在的目的，内部管理是外部管理
地方政府进行管理时，是依据王朝君主和中央政府颁 布的法律或习惯法施政，有某种地方自治的成分，尤 以英国最为突出。但在效率上与东方传统专制主义王 朝如明、清时代中国的地方政府管理相比远为逊色。 不过这却为后来的资本主义民族国家的地方政府管理， 在地方自治方面积累了丰富的经验，为后来的地方政 府体制，奠定了良好的基础。
3 、适应性。随着所承担的公共管理职责的变化而变化。
4、服务性。
5、技术性。
二、组织机构管理
1、机构设置管理 机构设置应以地方政府的职能为基础，遵循精简、高 效、权责明确和法制化原则。 精简原则要求避免政府职能的交叉重叠，以及由此引 发的多头管理、机构臃肿、人浮于事等现象。 高效原则要求各个机构部门分工明确、合理，有效沟 通合作，减少哦流程，规范行政审批，降低行政成本。 权责明确原则要求特定的事务由特定的部门承担，因 事设职，避免政出多门，又要避免有事无人管和各部 门间推诿扯皮现象的发生。 法制化原则，依法行政，内部机构的设置、权责划分、 部门间关系等都要依据相关法律的规定。
产生。
西方国家 —— 资本主义的兴起。萌芽于中世纪晚期王朝国家的 绝对君主制统治时期，形成于近代资本主义民族国家。
东方传统官僚君主制国家，奥斯曼王朝时期的土耳其和清王 朝——迫于形势压力，缓慢通过改良或革命转型。
殖民地 —— 世界进步潮流的冲击下，暴力战争或宗主国迫于压 力而放弃。 剧变和改革后的社会主义国家、发展中国家，从内容到形式都 不断与欧美资本主义国家趋同。 因此，我们主要以欧美民族国家地方政府管理的演变为主线， 对此历史进程进行剖析研究。
的前提和基础，外部管理是“目的”，内部管理是“手段”， 外部管理的成效和效率取决于内部管理的质量和水准。（地方 政府组织机构设置合理与依法运转，是地方政府承担公共管理 任务和提高效率的组织保障。而公共管理是地方政府的根本职 责，是它行使宪法和法律赋予的公共权力履行职责、为人民服 务的活动。）
可见，地方政府的内部管理是否合理和高效，直接决定着地方 政府公共管理的有效性和效率，而地方政府公共管理内容的发 展演变，又会导致地方政府的内部管理体制发生变化，包括机 构设置和运转方式等方面的转变。相互影响，相互促进。
第二，地方政府管理具有地域性。每一级地方政府的管理权限， 只限在国家划定的或承认的行政区域内，超出范围就失去效力。
第三，地方政府管理行使的是国家公共权力，权力具有国家强 制性，行政相对人必须执行而不能违抗。因为地方政府是代表 国家对本行政区域的公共事务进行管理，管理是以国家暴力作 为后盾。
二、近现代地方政府管理的产生与变革
特点： 1 、系统性。任何国家的地方政府都是一个相对独立的 统一的系统，由其领导机构、办事机构、咨询机构、 职能机构、派出机构和监督机构组成。 2 、法制性。是指地方政府的行政系统的运行机制和管 理方式，都要依照宪法和法律的精神、原则、规范和 程序实行，要具有合法性。也就是说地方政府机构的 设置和变更法定、职权行使法定、行政程序法定。
面对此危机，凯恩斯主义问世。受社会主义国家计划经济和民 主社会主义思想的启发，凯恩斯主张放弃自由放任主义，主张 国家和政府对社会经济和分配实行强有力的干预。罗斯福“新 政”实践了这套理论并取得了举世瞩目的成功。
地方政府管理模式发生的巨大变化：第一，地方政府职能和管 理范围的转变和拓宽。政治管理的比例进一步缩小，社会管理 职能比例大幅度提高，成了地方政府管理的主要活动。尤其是， 地方政府利用中央与上级政府的拨款和地方财政直接经营一些 为本地服务的公用事业和公益事业项目。第二，随着地方管理 工作的增多，政府自身的组织机构、工作人员和财政开支也大 幅度提高。第三，由于政府干预的增加，地方政府的管理法规 大量涌现，几乎涉及公民和社会组织活动的方方面面。
自由主义时期的地方政府管理。以亚当斯密为代表的思想家所 主张的自由主义政治思想成为各国治理国家的主导思想。该理 论主张。这个时期的地方政府管理属于“自由放任主义”类型。 与绝对君主制时期相比，地方政府的组织设施和人员配备相对 完善，管理相当规范化、程序化，表现政府权力法定和依法行 政，地方政府管理的内容主要是维持地方治安，征收赋税，为 公民和社会组织提供公用和公益事业的服务，没有组织地方经 济建设方面的任务。这种格局从18世纪维持到20世纪初。