丹江口水库移民安置规划与实践

丹江口水库移民安置规划与实践
翁家清;李彦强;袁志刚;付征
【摘要】丹江口水库大坝加高工程作为南水北调中线的重点工程,其水库移民安置面临淹没范围广、农村移民比重大、库区环境容量趋紧、水源区水质保护要求高等诸多困难.移民安置规划始终贯彻“以人为本”的指导思想,落实了大农业、外迁安置为主的安置方式.在具体移民安置规划设计中,提出了用多指标综合评价法评判迁出、迁入地的对接度;结合移民工作实际,通过增列生产安置增补费和农村移民建房困难补助费的方法妥善解决了移民生产安置和搬迁建房困难.可为新时期水库移民工作提供借鉴和参考.
【期刊名称】《人民长江》
【年(卷),期】2013(044)002
【总页数】5页(P26-29,37)
【关键词】水库移民;规划设计;搬迁安置;丹江口水库
【作者】翁家清;李彦强;袁志刚;付征
【作者单位】长江勘测规划设计研究院库区处,湖北武汉430010
【正文语种】中文
【中图分类】D632.4
2002年1 2月，国务院批复了《南水北调工程总体规划》，标志着世界最大的跨流域调水工程进入实质性工作阶段。

2003年2月，国务院办公厅发布了《关于严
格控制丹江口水利枢纽大坝加高工程坝区和库区淹没线以下区域人口增长和基本建设的通知》。

由此，丹江口水库淹没实物指标调查工作全面展开［1］。

至2012年9月，鄂、豫两省仅用不到3 a的时间，全面完成了34.5万移民的搬迁安置工作。

丹江口水库移民搬迁安置的顺利实施，为中线工程2014年汛后通水建设总体目标的实现奠定了坚实基础，也为新时期我国水利水电工程建设征地移民安置相关的规划设计、规范修订、政策研究和搬迁实施提供了借鉴经验。

1 丹江口水库移民特点［2－4］
(1)丹江口水库属丘陵盆地型水库，淹没影响范围广。

位于汉江上游下段，地处鄂西北、豫西南交界处的大巴山、秦岭与江汉平原过渡地带，属丘陵盆地型水库。

丹江口水库大坝加高后，水库坝前正常蓄水位将由157m(吴淞高程)抬高至170m，抬高水位将淹没影响河南省淅川县和湖北省丹江口市、武当山特区、郧县、郧西县和张湾区等6个县(市、区)的40个乡镇、441个村、2 372个村民小组及15座城(集)镇、585家单位、161家工业企业和若干专业项目。

淹没影响土地307.7 km2、人口 22.43 万人、各类房屋面积 623.98万m2。

(2)农村淹没比重大，农村移民数量多。

库区淹没区县均属国家级贫困县，根据2007年统计资料，全库区总人口275.91万人，其中农业人口200.38万人，占72.63%，农业总产值81.67亿元，人均耕地0.073 hm2(1.1亩)，人口密度194人/km2，农民人均纯收入2 957元。

总体而言，库区各区县以农业经济为主，工业基础薄弱，经济发展水平低下。

丹江口大坝加高后，库区淹没人口22.43万人，其中农业人口20.37万人，占90.8%，淹没耕园地1.56万hm2。

可见，丹江口水库淹没对象集中在农村，水库淹没严重影响了原本落后的库区农业经济，因此，农村移民安置是丹江口水库移民安置规划的重点和难点。

(3)同一水库两次移民，库区环境容量趋紧。

丹江口水利枢纽工程分两期建设，初
期工程于1958年动工，1973年底建成。

淹没涉及鄂、豫两省5个县(市)，淹没
耕园地2.86万 hm2，移民分6批搬迁，共动迁38.27万人，其中21.12万人在157m水位以上就近后靠安置。

在当时“重工程、轻移民”的特殊历史背景下，对库区环境容量和土地承载力分析不够深入细致，未编制统一规划，一度形成了“以水赶人，只迁不安”的局面，这是造成库区长期贫困和产生诸多遗留问题的主要根源。

加之初期工程逾10万回流返迁移民临水而居，库周环境容量严重超载。

续建工程于2005年开工，大坝加高后，将再次形成34.5万水库移民，由于两期
工程时间间隔长，工程分期建设形成了“同一水库，两次移民”的特点。

种植业环境容量分析显示，大坝加高工程淹没涉及的2 284个村民小组人均耕园地(初期工
程土地征用线上)仅有0.96亩，其中人均0.5亩及以下的村民小组近400个，随
着续建工程完工，库区坡度平缓的口粮田再度被大面积淹没，加之25°以上坡耕地按国家规定全部退耕还林，剩余耕园地负荷加重，库区人口、资源和生态环境矛盾更加突出，内安环境容量趋紧，就近后靠安置难度大。

(4)水源区水质保护任务重，库区经济发展受制约。

作为南水北调中线工程的调水
源头，一方面要保证水库水质，确保水源地和库区生态环境的可持续发展;而另一
方面，在库区移民安置中，要注重库区经济发展，维护库区移民的生存权、发展权，这让丹江口水库移民安置陷入了水源保护与库区发展的两难困境。

(5)新老移民相互交织，搬迁安置难度加大。

丹江口水库移民有别于其他新建水库，既有水位抬高产生的新移民，也有初期工程后靠的老移民。

由于库区后靠老移民在1958～1975年间已经历过一次搬迁，目前生活基本稳定，当再次面临迁移时，移民心理更加敏感和脆弱。

加之库周部分初期工程返迁移民外迁意愿薄弱，故土难离情节浓厚，外迁阻力大，搬迁安置难度大，这也对移民安置规划提出了更高的要求。

2 移民安置规划
初设规划成果显示，到2013年(规划设计水平年)，丹江口水库规划生产安置人口
28.61万人，各类搬迁安置人口34.49万人，规划迁建16个城(集)镇，复建和一
次性补偿160家工业企业、609家单位及若干专业项目，补偿、补助各类房屋1 245.33万m2。

农村移民安置区涉及两省16个省辖市的58个区县、248个乡镇、1 207个村和107个单位(农林场等)。

水库建设征收和划拨给移民的生产用地共6.206万hm2。

全库区农村规划生产安置人口28.34万人，以大农业种植业安置为主，县内安置5.55万人，其余22.79万人出县外迁安置，占总生产安置人口的80.4%;规划搬迁安置人口31.72万人，以集中建房安置为主，县内安置8.87万人，出县外迁
22.85万人，占总搬迁人口的72%。

2.1 规划设计思路［2］
(1)坚持以人为本，充分尊重移民意愿。

移民工作的核心对象是移民，丹江口水库
移民安置规划始终坚持“以人为本”的指导思想，实行开发性移民方针，努力实现移民搬得出、稳得住、逐步能发展。

按照前期补偿、补助与后期扶持相结合的原则，妥善安置移民的生产、生活，切实维护移民的合法权益，使移民搬迁后生活水平达到或超过搬迁前生活水平，为移民奔小康创造条件。

在实物指标调查和规划方案论证选择过程中，始终将移民的需求放在第一位，切实维护移民的知情权、参与权，力求规划设计方案的科学合理性和可操作性。

主要体现在:实物指标调查严格遵循权属人签字认可，并经公示、复核认定等程序;安置方
案的选择充分征求移民和安置区居民意愿;在安置点对接方面，组织移民代表多次
现场对接，并据此调整、优化对接方案;在生产安置方面，选取土地质量好的土地
安置移民，调整生产用地不低于原有人均标准，并考虑适当生产发展用地;在房屋
补偿方面，坚持人均最低24m2砖混住房，不足部分以建房困难补助的形式差额
补足;在居民点设计方面，设计单位提供多方案平面布置及设计户型，充分征求移
民代表意见，签字认可后方可进入设计建设程序。

(2)坚持以土为本，大农业、外迁安置为主的安置方式。

结合丹江口水库农村移民多、文化程度偏低、二三产业安置条件有限、农业经济占主导地位的特点，生产安置规划坚持以土为本、大农业安置的原则。

农村移民以土地为依托，以种植业安置为主，选择水土资源条件好、交通便利、经济较为发达的地方作为安置区，为移民安置后生产发展创造良好条件。

丹江口水库初期工程移民时盲目后靠、外迁移民返迁回流严重，导致库区线上剩余耕地和其他资源可承受环境容量有限，为保证给库区未来发展留有余地，移民安置规划坚持以外迁为主，尽量减少内安后靠移民，达到保护库周生态环境的目的。

(3)结合新农村建设，移民新村建设要体现时代特征。

移民安置区应尽量选取区位优势明显、基础设施条件好的地方。

将移民新村建设与社会主义新农村建设有机结合，与地区经济社会发展相结合，与城集镇规划相衔接，为移民提供良好的人居环境，整合使用移民补偿资金和其它渠道资金，合理配置安置区资源，为移民和安置区居民可持续发展创造有利条件。

移民安置尽量采取集中安置的方式，居民点基础设施配套和移民住房建设按照“生活宽裕、村容整洁、环境优美”的标准规划建设，人均住房不低于24m2，水电气配套齐全，有线电视、电话入户率100%，居民点内配套医疗卫生室、购物便利店等公共服务设施。

居民点内道路全部硬化，主、支路配有公共照明设施，安全饮用自来水入户率100%，污水集中处理，建设达标公厕，使每个家庭都拥有无害化厕所。

2.2 规划编制过程
自2003年“停建令”下发后，初设阶段移民规划工作正式启动，丹江口移民安置规划大致可分为4个阶段。

①原初设规划(2002～2007年)。

本阶段主要开展了实物指标调查，编审完成了《建设征地移民设计大纲》，并据此开展了移民安置规划设计，在多次咨询、补充和完善的基础上于2007年6月编制完成原初设规划报告
待审稿。

② 试点规划(2007～2008年)。

为加快工程建设，探索移民安置经验，维护移民群众切身利益，探索研究新形势下征地移民安置新思路，并为库区移民大规模搬迁安置工作积累经验，国务院南水北调办于2007年10月～2008年10月组织完成了试点规划。

③初设规划修订(2008～2010年)。

国务院南水北调工程建设委员会第3次会议要求根据新条例对移民安置规划工作提出的新要求，结合已完
成的试点规划对原初设规划进行全面修订。

④ 实施规划(2010～2013年)。

2010
年5月，国务院南调办批复初设规划后，鄂、豫两省全面转入实施规划阶段，并
有序推进移民搬迁实施工作。

2.3 试点规划启示［3］
为加快南水北调工程建设，探索移民安置经验，维护移民群众切身利益，探索研究新形势下征地移民安置新思路，并为开展库区移民大规模搬迁安置工作积累经验，国务院南水北调办于2007年10月决定启动丹江口库区移民试点工作。

试点范围
包括选取的具有代表性的试点村农村移民、大坝施工影响区和其他影响移民搬迁的控制性项目。

两省于2009年8月先后启动了2.3万人的试点移民搬迁安置工作，并于2010年5月全面完成。

试点规划方案结合丹江口水库移民特点，在移民身份界定、移民安置方式和安置标准、移民安置对接方法、补偿投资体系等方面进行了前瞻性探索和研究，并提出了切实可行的解决方案。

试点规划启示意义在于:①补充完善原初设规划。

原初设规
划成果成稿于2004年，为妥善解决人均耕园地少这一特殊问题，规划移民生产安置标准为人均水田、水浇地或果园0.07 hm2(1.05 亩)，或旱地0.09 hm2(1.4 亩)。

安置标准的提高导致移民生产安置投资远超库区受淹土地补偿及安置补助费。

为此，试点规划从解决移民生产需要的实际出发，以村为单位进行生产安置费平衡(原初
设以省为单位平衡)，并对平衡后超过30倍的部分全额计列，初设规划修订时沿
用了这一规定，对原规划进行了补充完善。

② 用好用足移民安置新政策。

试点规
划移民新村在人均建设用地标准、对外连接道路建设标准、点内道路建设标准、环卫设施规划等方面充分结合新农村建设要求。

试点规划结合库区实际，根据抽样调查结果分析，增列房屋装修补助费。

③妥善处理超越现行规范的实际问题。

试点规划结合丹江口库区实际，增列了农村移民建房困难补助费和渔业生产资料补助费。

为便于管理以防移民回流返迁，在库底清理费计算时将移民线上补偿房屋一并纳入清理范围。

试点规划是一次有益尝试和实践，不仅为初设规划全面修订奠定了理论依据并起到良好的促进作用，也为大规模移民搬迁实施积累了实践经验并建立了顺利搬迁的信心。

2.4 规划设计创新要点［2，4，5］
(1)创新运用多指标综合评价法，提高外迁移民对接成功率。

根据库区环境容量分析，丹江口水库移民需外迁规模较大，两省初选的安置区涉及范围广。

因此，做好迁出地和迁入地的对接工作，确保外迁移民对接有效性和成功率是编制丹江口水库移民安置规划的首要任务。

为提高迁入地与迁出地条件和容量的匹配性，确保库区、安置区社会稳定，规划中引入多指标综合评价方法，并具体分析了适合丹江口水库移民的量化评价指标和评价标准，为制定合理的对接方案提供了科学依据。

多指标综合评价法是对迁入县、安置点和迁出乡镇、移民村主要条件进行综合评价，评价指标主要包括区位、经济发展水平、土地资源、基础设施状况、发展二三产业的环境和潜力、耕作习惯、生活习俗等7个因素。

依据当地实际情况，征求专家、移民代表、移民干部、地方政府部门等意见确定各项评价指标权重，采用百分制，根据评价区域各指标的满足程度打分。

按照“迁安条件大体相当、任务容量基本匹配”的原则，编制移民村组与安置点的具体对接方案。

从外迁移民搬迁安置的顺利实施来看，外迁对接方案成功、有效，对接分析方法科学、合理。

(2)妥善解决农村移民建房困难实际，保障移民困难户搬迁后基本住房条件。

自
1958年初期工程动工至今，库区在初期工程确定的170m正常蓄水位下投资相对较少，线下移民不愿投入建房。

实物指标调查成果显示，丹江口库区农村居民人均房屋面积仅有23.92m2，且多数为土木、土坯房，低于平均标准的移民人数占总
人口的64%。

若简单按照实物量进行补偿，多数移民搬迁后重置建房存在困难，
可能导致新的贫困，甚至影响搬迁进程。

为解决这一现实问题，规划中提出了建房困难补助费的概念，在广泛开展调研的基础上，积极向上级主管部门进行汇报，提出解决问题的思路。

经过多方案比较，最终确定了以下方案:农村移民建房困难补助费以户为单位计算，对低于人均24m2
砖混房屋补偿标准的移民户进行差额补足。

该项政策的确认和实施，充分体现了以人为本的规划设计理念，不仅增加了移民搬迁安置的积极性，也为安置后移民脱贫致富奠定了住房保障，有效保障了丹江口水库移民安置后的长治久安。

(3)合理确定生产安置标准，妥善解决生产安置困难。

初期工程移民盲目后靠造成
库区人地矛盾突出，人均耕地面积偏低，且村与村之间极不平衡。

长期以来，库区农村通过有效利用消落区、开发水库渔业养殖、开发库区山林资源等形成了多元化收入结构。

大坝加高工程实施后，为有效保障移民生产发展，始终贯彻大农业安置、以土为本的规划原则，考虑安置前后收入结构的变化，提高种植业安置标准。

根据现行法律、法规，生产安置所需费用来源于土地征用费和农田水利设施配套补偿费，由于库区人均耕园地标准偏低，按种植业安置标准计算，库区受淹土地的补偿费不能完全满足移民生产安置的需要。

为有效解决丹江口库区移民生产安置的实际困难，规划中提出了生产安置增补费的概念，以村为单位进行生产费用平衡，当移民生产安置所需投资大于生产安置补偿费时，计算生产安置增补费;当移民生产安置补偿费大于生产安置所需投资时，余
额不予扣除，用于发展本村经济。

该项措施有效解决了生产安置费缺口和生产安置
用地调整的实际困难，为移民搬迁安置的顺利实施和安置后生产发展奠定了基础。

(4)结合实际拓宽规划思路，确保移民安置规划的全面性和前瞻性。

规划结合丹江
口库区实际，全面考虑了淹没线上失去功能单位补助措施、临时搬迁道路规划、烈士墓迁移规划等项目;搬迁安置集中居民点建设与新农村建设有机结合，在社区规
划布局、建设标准、基础设施和公益设施配套等方面充分体现规划的前瞻性，就移民新村村台建设、基础设施超深处理、环卫设施规划和给排水工程规划方面提出了合理的方案和措施。

3 移民安置实施
为达到2010～2012年集中搬迁的既定目标，湖北省制定了“先外迁，后内安”
的搬迁步骤，于2009年8月20日率先启动试点外迁，2010年6月10日启动大规模外迁，按照“对接一批，规划一批，审批一批，启动一批”的工作程序，于2010年11月28日，全面完成了7.7万人安置工作。

外迁安置均采取集中建房方式安置，共在武汉、襄阳、黄冈、荆州、荆门、随州、仙桃、潜江和天门9个市
的21个区县规划建设了192个集中居民点。

2011年6月30日，内安搬迁正式
启动，2011年11月20日，内安工作基本完成。

2012年进入扫尾阶段，2012
年9月18日，随着最后一批移民乔迁新居，湖北库区移民搬迁安置工作全面完成，累计搬迁安置18.2 万人。

河南省根据移民任务量、难易程度等分批启动移民搬迁安置工作，分别于2009年8月16日启动试点移民1.1万人，2010年6月17日启动大规模第一批6.5万余人，2011年5月5日启动大规模第二批8.6万人，2011年8月25日，全面完
成移民搬迁安置任务，累计搬迁安置16.2万人，县内安置2.3万人，出县安置13.8万人，出县外迁安置在郑州、新乡、许昌、平顶山、漯河、南阳6个市的25个区县，共规划建设集中安置点569个。

4 结语
随着移民搬迁安置完毕，移民安稳致富及可持续发展工作成为各方关注的焦点。

下一步应着力解决好移民安置规划尚未覆盖且亟待解决的重要问题，诸如库区留置人口安置及发展、库区基础设施及公益设施配套完善、库区集中居民点建设基础设施费超支和远迁移民线上园林地补偿等事关移民切身利益的重要问题［6］。

要从移民生产发展措施、移民新村社会管理、移民教育培训和就业、移民社会保障、移民社会适应性、生态补偿机制和对口支援等方面进行必要的探索和研究，真正实现丹江口水库移民与全社会同步奔小康的安稳致富发展目标。

参考文献:
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［5］李彦强，谭振江，白呈富，等.层次分析法在丹江口水库农村移民外迁安置对接中的应用［J］.人民长江，2012，41(S1).
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