党内巡视工作制度研究_探源_解析与改进_赵捷

检查 、评估或督导 , 这就降低了巡视本身应有的价值 。 ( 四) 巡视工作队伍的结构问题 巡视效果的好坏与巡视人员的配备有很大关系 。现 有的巡视工作在组织成员结构 、职级待遇 、经费保障等方 面没有具体的规定 。尤其是从省一级来看 , 巡视机构 、巡 视组成员不稳定 , 没有相对固定人员 , 一半以上的巡视组 成员是刚离开工作岗位 , 或即将办理退 ( 离) 休手续的领 导 。建议把巡视组成员纳入正式的干部编制序列 , 并给予 充足的经费 , 使他们的身份固定 , 工作独立 , 巡视工作才能 更具有权威性 。 ( 五) 缺少有效问责的激励机制 当前也出现了巡视干部 “做老好人 ” , 抱着消极态度 , 不愿积极主动地投入巡视工作的现象 。特别是不愿反映 一些干部存在的问题 , 一是怕遭到非议 , 二是怕遭到报复 , 三是怕扯不清 。由于缺少激励机制 , 认为干好干坏都一 样 , 巡视组成员和被巡视地区的主动性 、积极性也没有有 效地调动 , 没有很好地处理好巡视与被巡视的关系 , 被巡 视地区主动接受监督的意识不强 。
第 8 卷第 10 期 2009 年 10 月
Hale Waihona Puke Baidu
广州大学学报 ( 社会科学版 ) J o u r n a l o f G u a n g z h o uU n i v e r s i t y( S o c i a l S c i e n c eE d i t i o n )
V o l . 8N o . 10 O c t .2009
中图分类号 : D523. 4; G262. 6 文献标识码 : A 文章编号 : 1671394X ( 2009) 10-001904
巡视工作制度 , 是我们党加强党内监督 、反腐倡廉的 一项重要制度安排 , 是中央和各级党委派出的巡视人员依 照党的规章对各级党委和政府 、人大常委会 、政协委员会 党组领导班子及其成员 , 尤其是对主要负责人的工作情况 进行监督检查的制度 。 巡视工作制度把上级的监督与群 众的监督有机结合 , 是新时期加强党的建设 、保持党的先 进性的重要举措 。中国共产党要保持党的先进性 , 就要始 终重视加强党的自身建设 , 尤其是要积极探索落实保持党 的先进性的有效途径和具体形式 。 调党内监督 , 由此 , 巡视工作制度经历了三个阶段 。 ( 一) 巡视工作恢复和探索阶段 : 1978年 ～ 1996年 强化党内监督是推进党的建设的基本要求 , 巡视工作 的地位是随着党内监督的重要性显现而逐步得到体现的 。 1978年 12月 22 日通过的 《中国共产党第十一届中央委 员会第三次全体会议公报 》明确指出 : “过去那种脱离党 和群众的监督 , 设立专案机构审查干部的方式 , 弊病极大 , 必须永远废止 。”1980 年 2月 , 党的十一届五中全会通过 了《 关于党内政治生活的若干准则 》 , 重申了党内政治生 活的准则 , 把 “接受党和群众的监督 , 不准搞特权 ”作为党 内政治生活中的一项准则 , 这是约束各级党组织和全体党 员行为的党内重要法规 。 1981 年 6月 , 中共十一届六中 全会一致通过的 《关于建国以来党的若干历史问题的决 巡视工作是受党和人民的委托 , 代表党和国家的意志 来进行的 。中国共产党自成立后就极其重视党的自身建 设 , 重视党内 巡视工作 。 但是 , “文化大 革命 ”的十 年浩 劫 , 党严重地背离了实事求是的思想路线 , 曲解群众路线 , 出现了脱离党和群众的监督 , 只是设立专案机构审查干部 的方式 , 党的民主集中制受到大破坏 。十一届三中全会之 后党的建设又重新回到了马克思主义的轨道上来 , 更加强
第 10 期
赵 捷等 : 党内巡视 工作制度研究 : 探源 、解析与改进
· 21·
视的对象 , 将面临来自上级党委的严格监督 。 巡视工作的 方式方法也在此条例中作了比较明确的规定 。这一条例 的颁布实施 , 意味着巡视工作制度得到深化和完善 。 巡视工作从探索试点到党的十六大作出 “建立和完 善巡视制度 ”的重大决策 , 再到党的十七大将巡视工作制 度写入党章 , 2009年 , 中共中央又印发了 《中国共产党巡 视工作条例 ( 试行 ) 》 , 这是巡视工作制度化水平不断提高 的过程 。 近年来处理的重大腐败案件中 , 有一些就是在巡 视过程中发现的 , 证明了巡视制度的有效性 。
收稿日期 : 2009-09-11 作者简介 : 赵捷 ( 1956) , 男 , 山西阳城人 , 福建农林大学校党委副书记 、纪委书 记 、廉 政研究中心 副主任 , 从事反腐 倡廉建 设研究 。
· 20·
广州大学学报 ( 社会科学版 )
2009 年第 8 卷
文件关于建立 “一套制度制约和监督党和国家的高级领 导人 、特别是职权最高的领导人都能严格遵守宪法 、遵守 党纪 , 不至于不受任何限制自由行动 , 使我们党和国家的 治理基本上靠制度而不是靠个人 ”的精神 , 中央纪律检查 委员会 1987年 7月 29日下发 《关于对党员干部加强党内 纪律监督的若干规定 ( 试行 ) 》 , 这是中国共产党在新时期 颁布最早的党内监督法规 , 标志着党内监督工作进入规范 化阶段 。 党的十三届四中全会以后 , 围绕如何适应新形势 的需要全面正确地加强党的建设这一中心问题 , 中央出台 了一系列重要文件 。 1989年 8月 , 中央下发了 《关于加强 党的建设的通知 》, 明确要求 “及时总结反腐败斗争的经 验 , 建立 、健全党内监督 、群众监督等多种监督法规 。 ”建立 党的巡视制度是 1990 年党的 十三届六 中全会 提出的 。 1990年 3 月 , 党的十三届六中全会通过了 《 中共中央关于 加强党同人民群众的联系的决定 》 , 提出 : “中央和各省 、 自治区 、直辖市党委 , 可根据需要向各级 、各部门派出巡视 小组 , 授以必要的权力 , 对有关问题进行监督检查 , 直接向 中央和省 、区 、市党委报告情况 ” 。由此 , 党内巡视工作制 度的确立问题提上了日程 。 1996 年 , 中纪委六次全会重 申了这一制度 , 并将其作为加强党内监督的五项制度之 一 。为进一步健全党内监督机制 , 充分发挥中央纪委对省 ( 部) 级领导班子及其成员的监督职能 , 经中央批准 , 1996 年 , 中央纪委制定了 《关于建立巡视制度的试行办法 》 , 并 开始向地方和部门派出巡视组 , 对部分省 ( 区) 和部委进 行巡视 。 ( 二) 巡视工作制度确立阶段 : 1997年 ～ 2003年 中央纪委 1997年出台 《重申和建立党内监督五项制 度的实施办法 》, 巡视工作制度被作为五项制度的第一项 提出 。 2000年 , 党中央决定由中央纪委和中央组织部联 合成立巡视办公室 , 派出巡视组对省级党政领导班子特别 是主要负责人的工作情况进行监督检查 。 2001 年 9月召 开了十五届六中全会 , 此次全会分析了进入新世纪以后党 面临的新形势 、新任务 , 作出了 《关于加强和改进党的作 风建设的决定 》, 明确提出 : “中央和各省 、自治区 、直辖市 党委要逐步建立巡视制度 , 把下一级领导班子特别是主要 负责人的廉政勤政情况作为重要内容 , 进行监督检查 。” 党中央基于科学的分析 , 指出了党的建设可能会遇到的新 情况 、新问题 , 着重强调了党的作风建设 , 并指出巡视制度 建设的适时性和必要性 。 党的十六大报告和中纪委二次 、 三次全会也提出要建立和完善巡视制度 , 加大巡视工作力 度 。 2002 年 11月 , 党的十六大报告又明确表述 : “我们党 的最大政治优势是密切联系群众 , 党执政后的最大危险是
一 、 探寻 : 1978年以来巡视 工作的简单回顾
议 》, 标志着党的指导思想上拨乱反正的胜利完成 , 这个决 议把党内监督作为建国以来的十大经验教训之一加以强 调 。随着改革开放的深入 , 我们党提出要把党内监督制度 化 。 1986年 9月 , 十二届六中全会通过 《关于社会主义精 神文明建设指导方针的决定 》 , 要求 : “严格 执行党的纪 律 , 建立健全党内监督制度和人民监督制度 , 使各级领导 干部得到有效的监督 。”根据这一决定和中发 [ 1987] 3号
党内巡视工作制度研究 : 探源 、解析与改进
赵 捷 , 黄建新 , 曾起郁
( 福建农林大学 廉政研究中心 , 福建 福州 350002)
1978 年以来 , 我国的巡视工作经历了恢复 、 确立 、完善三个发展阶段 , 用实践证明了其 摘 要: 有效性 。 但仍存在一些不足 , 这主要表现为巡视机构与其他部门的合作关系不清 、 巡视对象和内容 模糊 、 没有突出查账制度 、 巡视工作队伍的结构不稳定 、 缺少有效问责的激励机制等 。 为进一步完 善巡视工作 , 应准确定位巡视工作的目标与任务 , 完善对 “一把手 ”的巡视监督制度 , 组建专职的巡 视工作队伍 , 选择和创新巡视组的工作方式 , 并建立有效的问责制度 。 党内 ; 巡视 ; 工作制度 关键词 :
[ 1]
十七大通过了党章
修正案 , 在第十三条增写 “党的中央和省 、自治区 、直辖市 委员会实行巡视制度 ” , 把巡视工作以党内根本大法的形 式确定下来 , 正式纳入党的组织制度体系 。中共中央政治 局于 2009年 5月 22日召开会议 , 审议并通过了 《中国共 产党巡视工作条例 ( 试行 ) 》, 这表明推动巡视制度改革成 为我国反腐倡廉建设的当务之急 。 2009年 7月 , 中共中 央印发了 《中国共产党巡视工作条例 ( 试行 ) 》 , 这是贯彻 落实党章关于党的中央和省 、自治区 、直辖市委员会实行 巡视制度的重要规定 , 是完善党内监督制度的重要党内法 规 。该条例规定 , 党的省市县三级党委和政府 、人大常委 会、 政协委员会党组领导班子及其成员等均属于巡视组巡
脱离群众 ” , 并作出了 “改革和完善党的纪律检查体制 , 建 立和完善巡视制度 ”的重大决策 。 中央政治局常委会把巡 视工作列入了 2003年的工作要点 。 2003年 8月 , 党中央 、 国务院正式批准中纪委 、中组部有关请示 , 巡视工作办公 室和巡视组宣布成立 。 随后 , 中央建立的 5个巡视组分赴 贵州等 7省进行巡视 , 加强了对省级领导班子及其成员的 监督 。 在 2003年 12月 , 中共中央颁发 《中国共产党党内 监督条例 ( 试行 ) 》 , 以党内法规的形式把巡视制度确定为 党内监督的十项制度之一 。 ( 三) 巡视工作制度健全和完善阶段 : 2004年 ～ 2009年 《党内监督条例 ( 试行 ) 》出台后 , 为了规范巡视工作 , 2004年中纪委 、 中组部又先后出台 《关于巡视工作的暂行 规定 》 、《 关于派驻纪检组履行监督职责的意见 》以及 “训 勉谈话 ”、“述职述廉 ”等制度的配套规定 。 2004年 7月 16 日 , 党的十六届四中全会通过的 《中共中央关于加强党的 执政能力建设的决定 》 , 从加强党的执政能力建设的高度 指出 : “要建立和完善巡视制度 , 加强和改进对领导班子特 别是主要领导干部的监督 。 ” 2005年中央颁布了 《建立健 全教育 、制度 、监督并 重的惩治和预防腐败体 系实施纲 要 》, 这是当前和今后一个时期深入开展党风廉政建设和 反腐败工作的指导性 文件 。 《实施纲要 》对 完善巡视制 度 、加强巡视工作进行了具体部署 , 规定 : 要切实加强巡视 工作 , 健全机构 , 增强力量 , 综合运用巡视成果 。 2005年 8 月 , 中央巡视工作领导小组办公室单设 , 作为中央纪委内 设的正局级机构 , 此后陆续设立 11个巡视组 , 即 5个地方 巡视组 、1个金融巡视组 、3企业巡视组和 2个国家机关巡 视组 , 巡视工作的领域随着反腐倡廉建设的实际需要而不 断扩大 。为加强组织领导 , 中央纪委 、中央组织部建立了 巡视工作联席会议制度 , 负责研究 、部署 、组织 、协调巡视 工作 。 2007年 10月 , 党的十七大提出 : “健全纪检监察派 驻机构统一管理 , 完善巡视制度 。”