水环境综合治理PPP项目回报机制的构建

摘要：水环境探合迤里ppp 项a 淪收盖.回报盘要傢赖政府付费方政府妨政在'如 碎交薔出一体化建彼与多兄化运营.水权姿歹电地增值与指标姿易、盘话存量资产、态补偿, 兼货币补偿等创新思跆，拎构建水环境探合治9里ppp 项目淪回报机制提供参龙.
一、引言
我国当前广泛存在水体污 染、水生态失调、水资源短缺等
问题⑴。

推进水环境综合治理， 既是根治以上顽疾的对症良药，
又是迈向绿水青山的必由之路。

根据全国ppp 综合信息平台，截
至2020年7月底，水环境综合
治理项目的个数超过8000个， 其中30%以上的项目投资规模 超过10亿元，投资回报机制以
政府付费为主。

项目回报方式单
缺乏有效的使用者付费，加
重了地方政府的财力负担，影响 了社会资本的参与积极性。

针对
以上情况，本文对水环境综合治 理项目的回报机制构建进行初步
探讨。

二、构建回报机制的基本原则
(-)系统谋划，资源协同
项目谋划的过程中要加强顶
层设计，根据国家、区域或相关 行业的重大规划、重点战略，着 眼于环境与经济的耦合关系，统 筹设计一揽子方案，通过系统性
的“统一规划、统一建设、统一 运营”，促进规模经济的实现和 协同效应的发挥。

(二)依法合规，市场运作要厘清政府和市场的边界， 扭转过度依赖地方政府财政的传
统观念，通过依法合规的方式，
构建基于市场化运作的商业模
式，优化社会资源配置，激发社 会资本的内在动力。

市场化运作
的同时，确保不影响环境公共服务
的有效供给，确保不违规新增地方 政府隐性债务。

(三)
实事求是，量力而行
回报机制的构建要尊重客观实 际，建立在对经济发展状况、当地
物价水平、群众环保观念等因素的 充分评估基础之上。

构建使用者付
费的出发点之一是降低政府的财政 压力。

在实践中，需要警惕虚构使
用者付费等矫枉过正的做法，防止政
府不当转移责任，将自身应当承担的 风险转嫁至社会资本或普通群众。

三、构建回报机制的创新思路
(-)一体化建设与多元化运营过去水环境综合治理主要着眼
92 | 2020年第10
期
醸0
于黑臭水体整治、河道清淤疏浚、 配建管网管道等问题，建设内容 具有纯公益性，基本不产生经营 性现金流。

但是水环境综合治理
具有系统性、区域性、复杂性等 特征，不宜在孤立领域单点实施， 而是应围绕“水”这一核心，将 水资源利用、绿色产业发展、基 础设施与公共服务体系等相关产 业体系纳入水环境综合治理的视
野，通过全盘设计、一体化支持、 分步实施，做好环境、经济、社 会协调发展的整体文章。

在水环境综合治理项目中， 可嵌入以下实施内容，提高生态 系统的服务功能和经济效益，构
建使用者付费现金流。

（见下表）适合与水环境综合治理一体化实施的领域
领域逐爲 一体化内容
产生收入水环境修复
污水处理厂
污水处理收入
结合清淤疏浚发展砂石产业
采砂收入水资源利用城乡供水
水费收入
绿色产业园区标准化厂房
厂房租赁收入
滨水景区与休闲娱乐
旅游综合收入绿色产业发展
经营性物业
物业收入
路灯、显示屏、引导牌等广告位广告收入水产养殖、水肥一体化等生态农业
建设
农业经营收入地下综合管廊
入廊费与管廊维护收入
基础设施生态停车场
停车收入
及公共服务体系
油、气供应站加油、加气收入
汽车充电桩
充电收入
基于以上理念，江西九江实 施了中心城区水环境系统综合治
理项目。

九江位于长江中下游， 其周边水系水质常年处于V 类和
劣V 类。

为系统改善区域水环境，
当地政府统一谋划、综合部署， 采用PPP 模式引进长江三峡集团 牵头组建的社会资本联合体，一 体化开展了污染综合治理与资源
再生工程、海绵化道路新建与改 造工程、地下综合管廊工程、水
景生态景观工程、河湖控制枢纽 工程、智慧水务管控系统等内容。

通过一体化建设与多元化运营， —方面，区域水环境质量将得到
根本改善，能够实现污染全收集、
收集全处理、处理全达标；另一
方面，初步构建起绿色产业体系，
通过经营污水处理、地下综合管
廊、淤泥资源化、水景旅游等市 场化业务，预计每年可实现使用
者付费约6000万元。

（二）水权交易
水权交易是习近平总书记所
提出重大治水方略，创新性地将 水资源管理与市场运作相结合，
政府与市场双轮驱动，培育节水 产业，共享节水效益⑵。

水权交 易的基础运行逻辑如下图所示。

随着水权交易试点工作的成功开 展、《水权交易管理暂行办法》
等配套政策的完善、国家级水权 交易平台的正式成立⑶，采用水 权交易方式构建使用者付费，具
有相对较好的实践可行性。

1. 基于水量的水权交易。

水
环境综合治理项目通过实施综合
节水工程，获得取水许可与水量
分配限额，以此为标的开展有偿 市场交易，获得对应收入。

在此
类模式下，交易对象主要是灌溉 用水、工业耗水规模相对较大的
个人、企业或组织。

2. 基于水质的水权交易。

水 环境综合治理项目通过水污染治
理与生态修复，折算获得清洁水 量分配限额，以此为标的开展有 偿市场交易，获得对应收入。

在
此类模式下，交易对象主要是生
总第245期| 93
-付费•
水环境 综合治理
节水
水权转让方
治污
其他
水权交易的基础运行逻辑图
产经营对水环境、水生态影响相 对较大的个人、企业或组织，例 如化工、造纸企业等。

宁夏四分之三的区域属于干 旱、半干旱气候，水资源时空分
布不均，是我国水权交易的试点 地区之一。

宁夏陆续制定出台了 《宁夏水资源管理条例》《宁夏 水资源使用权用途管制办法（试
行）》《宁夏水权收储管理办法 （试行）》《宁夏回族自治区水
权交易管理办法（试行）》等制
度，为开展水权交易提供了充分 的制度保障。

在此基础上，宁夏 贺兰县实施生态灌区建设PPP
项目，建立“农业综合节水一一 水权交易一一工业高效用水”模
式，采用PPP 模式引进奥特美 克、京蓝沐禾等水务领域龙头企
业作为社会资本。

贺兰县将自动 化量测控制等现代信息化手段与
—产生*
水量水质 交易配额
—交易* 水权受让方
喷灌、滴管、低压管灌等先进灌 溉技术相结合，推广智慧高效节 水灌溉工程，每年可节约灌溉用
水5600万方左右。

与此同时， 周边的宁东地区作为我国现代化 煤化工产业示范区，集聚着大量
煤化工、装备制造类企业，预计
年用水量将超过8000万方，在 水资源供需方面与贺兰县具有良 好的互补性。

PPP 项目公司与用
水需求方进行磋商，初步商定交
易水量、交易价格和交易期限等 合作条件，经水行政主管部门审
核同意，双方签署水权交易合同，
在水利管理站、水利工作站、用
水者协会等政府相关部门与水权
交易服务机构的配合下，顺利完 成水权交易。

通过水权交易，预
计每年可实现使用者付费2000 万元以上。

（三）土地增值与指标交易在水环境综合治理的过程
中，统筹推动公共服务设施补短
板和基础设施提档升级，优化配 置土地资源，依托生态环境和人
居环境改善，以生态价值拉动经
济效益。

1 •盘活工业用地。

对沿江、
沿湖的企业进行集中迁移，建设
现代化产业园区，一方面可以调
整城市产业布局，促进产业集聚，
实现人员、技术、材料共享，形
成产业协同效应；另一方面腾空 的土地可以进行二次盘活，获得
土地综合开发收益。

2. 优化农业用地布局。

通过 调整农用地的空间布局，实现耕 地的集中连片化，有助于推进农 业生产的自动化、机械化与规模
化，推动现代农业转型升级，提 升农业综合经济产值。

3. 土地指标交易。

充分释放 “耕地占补平衡” “城乡建设用
地增减挂钩” “三优三保”等土
地政策红利，优化配置、集约利 用土地资源，开展土地指标的市 场化流转交易，一方面交易对象 能够缓解土地的供需矛盾，另一
方面水环境综合治理项目得以分
享土地增值收益[4'5]O
重庆市江津区位于重庆段长
江的上游，属于三峡库尾的生态 保护核心区。

在开展流域生态综
94 | 2020年第10
期
瑟0
合整治的过程中，江津区对长江流域周边的河滩地、荒坡地、杂草地、废弃园林地、沟塘渠池、机耕路等进行平整与地块归并，预计可新增耕地约10.14万亩。

区内企事业单位办理工业、物流、教育、基础设施等用地时，如涉及农用地转用，则需按照国土资源部门核定的指导价格购买耕地占补平衡指标。

江津区作为重庆市重要的工业制造基地和商贸物流基地，用地需求比较旺盛，近年来耕地占补平衡指标交易以8.4%左右的平均速度持续增长。

通过交易耕地占补平衡指标，江津区流域生态综合整治工程预计可产生收益约87亿元。

（四）盘活存■资产
地方政府长期进行基础设施投资，积累了一批水利、水务相关的国有资产，其中污水厂、供水厂、水库等资产可以进行市场化运作，能够产生经营性现金流。

政府将拥有的存量资产有偿转让，授予受让方特许经营权，运营期满后资产移交。

以上方式能够降低社会资本的投资与运营风险，回报率相对稳定，有利于吸引民间资本同。

对于政府而言，社会资本的参与提高了存量资产的公共服务效率，同时挖掘出存量资产的潜在经济价值，提高了政府的资产流动性。

政府通过盘
活存量资产所获得的资金，可以
用于补贴水环境综合治理工作，
平衡项目的整体投入产出，减轻
财政压力。

基于以上理念，重庆市大
足区通过转让—
—运营—
—移交
（TOT）模式改革当地水资源管
理机制。

大足区整合已建成的
14座中小型水库，在评估资产
价值的基础上，将资产转让给社
会资本，授予其特许经营权。

随
着水库由原事业单位管理转为专
业化的社会资本运营，初步估算
运营维护费用可下降约15%,人
力成本可节约25%。

社会资本开
展城镇供水、农业灌溉用水、水
库发电、库区生态旅游、生态养
殖等综合经营，预计每年可实现
约9300万元的使用者付费收益。

政府通过盘活存量资产，获得约
37.9亿元的资产转让对价，拓宽
了水污染治理的建设资金来源。

（五）流域生态补偿
水环境综合治理具有较强
的正外部性，从公平正义的角度
出发，可以探索建立流域生态补
偿机制。

流域生态补偿从构建命
运共同体的大视角出发，以公平
正义为原则，以流域为尺度，在
厘清生态责任边界的基础上，通
过制度安排、经济激励、行政手
段相结合的方式重新分配社会收
益，使生态保护者从“搭便车”
者处获得合理补偿对于实施
水环境综合治理的政府或社会资
本而言，应当挖掘政策红利，围
绕交接断面的水污染与水生态、
取水总量、工业水效率、防洪防
涝等指标，与下游建立流域协调
治理、联合监测、利益转移分配
的合作机制，实现保护者的受益。

我国新安江、渭河、滦河等
流域成功开展了生态补偿实践。

新安江发源于安徽境内，是浙江
省千岛湖、钱塘江的正源，是安
徽和浙江人民共同的母亲河。

2011年，习近平总书记就千岛
湖水资源保护作出重要批示，指
出“浙江、安徽两省要着眼大局，
从源头控制污染，走互利共赢之
路”，开启了我国首次跨省流域
生态补偿的实践。

新安江的流域
生态补偿主要通过“水质对赌”
方式开展。

根据上年度两省交界
断面处的高猛酸盐、氨氮、总
磷、总氮等污染物指标，计算出
补偿系数P。

当P<1时，浙江
省向安徽省支付生态补偿资金；
当P>1或安徽省境内出现重大
污染事故时，安徽省向浙江省支
付生态补偿资金。

在此基础上，
两省共同建立新安江流域上下游
联合监测、联合执法等横向工作
机制，共同推动流域生态保护工
总第245期|95
作。

2012-2017年试点期间，安徽省累计从浙江省获得流域生态补偿资金9亿元，资金主要用于流域上游的水污染治理和水环境保护。

2018年以来，两省间的生态补偿继续深化推进，水质考核指标逐步完善，补偿方式进一步多元化。

新安江生态补偿模式被中央改革办评选为全国十大改革案例之一。

（六）非货币补偿
除过货币形式的使用者付费之外，在工程咨询工作中，可以进一步创新理念、拓展思路，凡是有利于企业良性发展、降低综合成本、减少运营风险的手段，均可以尝试作为回报方式之一，应用于水环境综合治理领域，吸引社会资本。

1•私人产品补偿。

通过依法合规的方式，将非公共产品属性的其他开发经营权益让渡给社会资本。

轨道交通项目投资巨大，运营维护成本较高，而定价一般执行政府定价或政府指导价，具有准公益属性。

香港、上海等地的轨道交通建设过程中，政府授予实施主体线路周边的土地开发经营权。

实施主体同步开展商业地产、物业、广告、媒体等市场化业务，通过以丰补歉，不仅抵补了轨道交通的建设运营亏损，还能够实现良好的收益回报。

2.无形资产增值。

地方政府
以冠名权、广告权等无形资产作
为对社会资本的回报，协助其改
善企业形象，提升商业信用。

日
本丰田曾多次采用“以投资换冠
名”的方式进行精准营销，通过
免费建设维护知名美国职业篮球
联赛球队体育场馆等方式，在潜
在消费群体中树立品牌形象，扩
大品牌影响力，从而间接拉动汽
车板块等其他业务的增长181o
3.其他方式。

政府提供特许
经营期满后的优先续约权、其他
项目的优先合作权等未来预期收
益承诺；政府配合企业争取各项
奖补资金；政府提供可动态调整
的调价机制等。

三、结束语
对于水环境综合治理项目的
咨询设计工作，需要注重顶层谋
划，加强理念创新，加大市场运
作，争取多元协同，确保依法合
规，做到实事求是。

在强调"绿
色”理念的同时，要更加注重“发
展”的思维，构建多元化的项目
回报机制，实现"绿色”与"发
展”的相互促进与耦合发展，达
成"环境——经济”的双重目标，
培育可持续的水环境综合治理发
展格局。

目
参考文献：
[1]穆贤清，黄祖辉.流域水环
境管理的经济学思考—
—以太湖流域
为例[J].经济理论与经济管理，2002,
（06）:18-22.
[2]张建斌，李梦莹，朱雪敏."以
质易量”：水权交易改革的新维度一
逻辑缘起、要件阐释、现实条件与制
度保障[J],西部论坛，2019,29（05）:
93-100.
[3]石玉波，张彬.我国水权交
易的探索与实践[J].中国水利，2018,
（19）:4-6.
[4]夏柱智.乡村振兴背景下的
农村土地制度改革以对土地增减
挂钩的反思为切入A[J].贵州大学学
报（社会科学版），201&36（03）:
120-126.
[5]蒋月华.城镇化过程中土地
利用模式的创新：城乡建设用地增减
挂钩研究[J].农业农村部管理干部学
院学报,2013,（04）:18-24.
[6]孔素民.BOT、TOT融资模
式之比较评析—
—以经济分析法学为
视角[J].阴山学刊,2005,（01）:69-
73.
[7]徐峰.健全生态补偿机制推
动生态文明建设—
—浙江省流域横向
生态补偿的制度实践及对策建议[J|.
财政科学，2020,（02）:111-121.
[8]杜亚灵，尹贻林.基于典型
案例归类的PPP项目盈利模式创新与
发展研究[J].工程管理学报，2015,29
（05）:50-55.
（作者单位：国家开发银行甘肃省
分行）
责任编辑周晨
96|2020年第10期。