论公共决策者的政策选择空间：构成、功能及表现

论公共决策者的政策选择空间：构成、功能及表现
赵春雷
【摘要】The realistic work of public policy supply is not finished through a liner way, and the policy-makers have got a lot of options in the process.The policymakers’ space for policy option includes physical space and theoretical space on the macro level, institutional space and outer space on the macro-level, and realistic space and constructive space on the micro space.Each of these spaces has some certain value for its body’ s option, affected by different factors, and has different appearances in reality.All of these spaces be-come an integrity on the basis of mutual relations, not only providing more options for policymakers, but also providing possibilities of the deviations of policy supply.%现实的公共政策供给并非通过简单的线性方式实现，决策者在政策供给过程中拥有一定的选择空间。

决策者政策的选择空间主要包括宏观层面的物理空间与理论空间、中观层面的制度空间与制度外空间，以及微观层面的现实空间与建构空间。

任何一种空间对决策者的政策选择都具有特定的价值，并各自受到不同因素的影响，在现实中也有不同的表现。

这些空间在相互联系的基础上形成一个整体，在为决策者提供更多选择可能性的同时，也为政策供给偏差的出现提供了可能。

【期刊名称】《华中科技大学学报（社会科学版）》
【年(卷),期】2015(000)003
【总页数】9页(P14-22)
【关键词】公共政策;政策供给;政策选择空间
【作者】赵春雷
【作者单位】曲阜师范大学政治与公共管理学院，山东日照276826
【正文语种】中文
【中图分类】D035-1
引言：由一个社会调研引发的思考
笔者近年一直跟随本单位“新农村研究中心”做关于农民专业合作社的调研工作，在走访大量合作社后发现存在这样一些问题：一些合作社的合理政策需求（如农民专业合作社以法人身份融资等）早已长期存在却无法得到满足，而已经供给的一些相关政策却显现出很多的负面效应（如有关合作社的绩效考核制度导致大量“门面合作社”① 即指基层政府或村级管理组织为了应付考核而动员村民仓促成立的只挂有牌子，而并没有任何实际运作的合作社。

的建立，致使合作社发展呈现出繁荣景象的同时也存在不少隐忧）。

显然，当这种情况出现时，意味着政府的政策供给并没有达到最优水平，而是处于次优甚至是一般水平，于是在政策供给的最优水平与现实供给水平之间就存在一定偏差，这说明决策者没有做出最优选择，而选择了其他选项。

显然，之所以能够这样做，是因为他在进行选择时并非仅有最优选择一个选项，而是有两个或者两个以上的选项，所有这些选项的集合就构成了政策选择空间。

那么，决策者政策选择空间有哪些？这些空间对政策选择有什么价值？影响政策选择空间大小的因素有哪些？政策选择空间现实存在方式有哪些？笔者将在此一一探寻这些问题的答案。

一、政策选择的物理空间与理论空间
根据空间的存在形态，政策选择空间可以分为理论空间和物理空间两种形态。

政策选择的物理空间是指可以在现实中察觉到的真实存在的空间，一般不需借助理论和复杂的思考就可以被直觉捕捉到，因而属于真实空间；政策选择的理论空间是指仅在理论上存在而现实中察觉不到的空间，它只有借助于理论通过人的抽象思维才能被发现，因而属于虚拟空间（或称不真实空间）。

1.政策选择的物理空间：源于政府系统的封闭性
政府作为一个系统是有边界的，这一边界在维持系统独立存在的同时，既限制着社会公众的政治参与，也在一定程度上阻碍着内外部信息的传递与交流。

尽管“公共政策的任何一个步骤与环节都应该允许公民参与其中”［1］64－69，但当政府边界的封闭性达到一定程度时，不仅使得社会公众不能参与到政策供给过程中去，而且也使社会公众无法获得相关的政策信息，从而使得整个政策过程完全为决策者所掌控和操纵。

既然社会公众不了解政策过程，也就无从对政策过程进行监督，也无法对政策进行真实的解读，进而也就无法证明决策者的政策供给是不是最优。

“由于政策过程中存在信息不对称问题”［2］52－56即使决策者供给的政策并非最
优选择，社会公众也难以发现，或者即使发现也难以通过合法有效的渠道予以解决，此时，决策者的政策选择空间是非常广阔的。

政策选择的物理空间为决策者的政策选择提供了安全性。

由于政策选择的物理空间是由政府系统的封闭性造成的，这种封闭性就像一堵墙，把政府与社会隔离开来，把决策者与社会公众隔离开来。

一方面，即使决策者供给的政策存在问题，普通的社会公众由于无法掌握相关的具体信息，从而无法对政策供给进行指责，使决策者减轻了由于政策选择存在问题而背负社会舆论压力的心理包袱；另一方面，即使社会公众发现政策选择存在问题，由于政府的封闭性，他们也难以把这些问题反映给政府，因而决策者的责任也不会得到追究，从而使其进行政策选择时更具安全感。

因此，虽然物理空间是真实的空间，但却为决策者的政策选择提供了心理安全感，
而且政府封闭性越强，这种心理安全感就越强。

政策选择物理空间的大小主要取决于政府透明度的高低，同时也受到政治参与水平和责任追究制度建设等因素的影响。

政府信息公开工作做得越好，政府透明度越高，则社会公众越容易取得相关政策供给的信息，决策者不适当政策供给行为越容易被发现，决策者政策选择的物理空间也就越小；反之，则物理空间越大。

同时，如果社会公众可以广泛参与各种政策的供给过程，并及时了解政策过程中的各种信息，就可提高决策者选择一些政策选项的风险，压缩其政策选择的物理空间。

此外，如果政府透明度很高，社会公众的参与机会也很多，社会公众就能及时发现政策供给中存在的问题，但如果缺乏有效的纠正这些问题的渠道，决策者同样不会为自己的政策选择承担责任，这会使其对自己不适当的政策选择有恃无恐，在这种情况下，其政策选择的物理空间不仅不会缩小，反而会继续扩大。

在不同国家以及同一个国家不同时期，政府透明度、政治参与水平和决策责任追究制度建设等方面通常存在差异，因而决策者政策选择物理空间的大小不同。

但从世界的发展趋势来看，“政府信息公开成为必然趋势”［3］230－233，政府的透
明度在不断增强，公民政治参与权利得到进一步保障，决策责任追究制度也在逐步完善，因此，在世界上大多数国家中，决策者政策选择的物理空间实际上都在不断缩小。

但是，无论上述三个条件的状况怎么改善，政府只要有存在的必要，就必须拥有一定的系统界限，因而政策选择的物理空间是不可能彻底消除的。

2.政策选择的理论空间：源于决策者的有限理性
如果决策者是完全理性人，在决策中寻求的是最优决策，那么在面对差异化的政策选项时，他只有一种选择——最优选择项，此时，决策者没有任何选择的余地和
空间。

但正如赫伯特·西蒙所言，由于“人脑不可能考虑一项决策的价值、知识及
有关行为的所有方面”［4］6，包括行政人员在内的每个人的理性都是有限度的，于是每个人都“试图做出满意的决策，而不是最优的决策”［5］56，既然人的有
限理性这一特点是难以消除的，意味着决策者做出的决策不是最优决策也就可以被认为是合理的，只要决策者的理性介于一般人与完全理性人之间的水平上，其政策供给即使不是最好的选择也可以被谅解。

在此情形下，决策者可以把次优的或者更差的政策供给当做最优政策供给。

此时，他可以选择的对象不再是单一的最优选择项，而是与最优政策供给相接近的政策供给方案的集合，其中的每一个政策供给方案都可能被仅具有有限理性的决策者当做最优方案给予供给，并且通常难以被证明是其故意为之，于是决策者就有了选择的空间和余地。

政策选择的理论空间提供了政策选择的形式合理性。

赫伯特·西蒙已经对人的理性的限度进行了充分的论证，并且得到了学界的公认，因而，既然人的完全理性是不可能彻底实现的，那么决策者的政策供给出现一定偏差也是可以被允许的，因而在其理性范围内所进行的各种选择都是合理的，不应该因为他没有做到完全理性人所能做到的事情而受到责任追究。

但这种合理仅仅具有形式意义，因为人的理性是隐含的，表现于人的诸多行为，并且随着外部环境以及自身认知因素的变化而改变，这意味着特定时刻人的理性程度是不可能被准确评估的，因而在无法对决策者的理性水平进行准确评估的情况下，决策者可以把政策供给中出现的任何问题都归咎于自己理性的不足，从而规避自己应该承担的责任。

政策选择理论空间的大小主要取决于政策问题的复杂性，同时也受到普通社会公众理论水平高低的影响。

如果政策问题非常复杂，需要大量的专业知识才能进行有效解读和分析，那么能够有效解读问题并提供解决方法的人往往是少数。

此时，除了那些能够被普通公众所能读懂的选择项之外，其余的选项就构成了决策者的选择空间，因此，社会问题越复杂，普通社会公众读不懂的政策供给选项就越多，那么决策者的选择空间就越大。

反之，如果某个社会问题非常简单，一般社会公众就能提供有效的政策供给方案，此时如果决策者不能有效提供的话，决策者的责任是难以推脱的。

而从社会公众的角度而言，如果其理论水平比较低，那么意味着其读懂政
策供给选项的机会就比较低，不能读懂的政策选项就比较多，由这些读不懂的政策选项构成的政策选择的理论空间就比较大；反之，由理论水平较高的社会公众读不懂的政策供给选项构成的政策选择的理论空间就相对小一些。

由于政策问题的复杂性与一般社会公众的理性水平并不是一个常量，而是随着社会的发展而不断变化，因此政策选择的理论空间也呈现出历史变动性。

随着现代社会结构的复杂化，社会发展节奏加快，社会问题的复杂性也随之增加，这意味着政策选择理论空间的扩大；但是，随着现代科学知识总量的增加，尤其是在此基础上开展的现代教育快速发展，人们的受教育水平不断提高，整个社会公众的理论水平也得以提高，在这样的背景下，原先对于一般社会公众而言是比较复杂的问题，现在变得“简单”起来，于是，决策者的政策选择空间受到一定的挤压。

但总体而言，在知识爆炸的时代，受教育成本等因素的限制，一般社会公众的受教育水平达到一定高度之后，继续提高的空间就比较有限，而社会问题复杂化的步伐却从来没有呈现出减缓的趋势，因此，决策者政策选择的理论空间实际上是不断扩展的。

此外，虽然政策选择的理论空间具有变动性，但由于人的有限理性这一基础无法消除，因而政策选择的理论空间也是无法彻底消除的。

3.理论空间与物理空间的相关性
一般而言，在空间的广度方面，理论空间与物理空间呈负相关关系。

如果理论空间很充足，在决策者出现政策失误的情况下，即使社会公众获得了足够的相关信息，并且可以通过各种正当渠道进行反馈，但由于这种政策失误是在合理范围内的失误，因而决策者不应该受到责任追究，此时，决策者没有必要依靠政府的封闭性来保证自己的“安全性”，他们反对压缩政策选择物理空间的阻力就会减小，此时，政策选择的物理空间可以被压缩；反之，如果理论空间不充足，决策者非常需要物理空间为自身的政策选择提供保护，此时，他会极力反对政策选择物理空间的压缩。

从政策选择物理空间的角度看，如果这一空间很大，对于决策者而言，理论空间就变
得可有可无；而如果物理空间很小，决策者将会在很大程度上失去物理空间的保护，那么理论空间就变得重要起来。

从整体上看，在大多数国家中，随着政策选择的物理空间被不断压缩，政策选择的理论空间变得对决策者越来越重要。

二、政策选择的制度空间与制度外空间
根据空间的合法性，政策选择的空间可以分为制度空间和制度外空间两部分。

政策选择的制度空间是制度框架内的合法空间，决策者在其范围内的任何政策选择都不应受到法律责任的追究；而政策选择的制度外空间是决策者违背现行制度的要求而开辟出的选择空间，决策者在这一空间内的政策选择一旦被发现，应该受到法律责任的追究。

1.政策选择的制度空间：源于决策者的自由裁量权
照章办事是作为官僚组织成员的行政人员的基本要求，制度是官僚组织运作的基础，然而“人类满足理性要求的能力，是有着局限性的”［4］87，其中一个困难就是“预见的困难”［4］81，决策者难以对未来的各种情况都能进行准确地预测，因此，行政组织制度的设计者作为有限理性人不可能在制度中对行政人员未来的各种行为做出详细规定，而通常只能做出一般原则性的规定，这意味着“无论怎么样严密地监督和控制，所有的工作中都存在着一定程度的自由裁量空间”［6］163，
对于行政人员而言，制度只是提供了其行为的框架，这一框架是一个可供选择的行为集，而不是惟一的行为路径，他们可以在行为集中自由选择，这一选择过程就是自由裁量权的行使过程。

由此可见，自由裁量权是对制度的必要弥补，制度为自由裁量权的行使提供了合法性，这为行政人员在进行政策供给时提供了选择的制度空间。

此外，还有一种特殊的制度空间，就是制度缺乏的某个新的领域，由于在这个领域中几乎没有制度做出任何限制，决策者拥有极大的自由裁量权，此时他在进行政策供给时的选择空间也极大地放大。

制度空间为决策者的政策选择提供了形式合法性。

由于决策者的自由裁量权存在于
制度框架之中，制度是通过合法程序制定的，既然制度获得了合法性，那么存在于制度框架之中的自由裁量权也应获得了合法性。

但由于现实中多数制度的合法化过程是程序性的，只是得到了代议机构或者法定机构的批准，这些通过合法程序制定出来的制度并没有直接获得社会公众的认可，因而这些制度框架中的自由裁量权也没有获得社会公众的直认可，那么，决策者在自由裁量权内的政策供给未必能够真正得到社会公众的支持，此时，决策者可以凭借自身政策供给的形式合法性强迫目标群体接受这样的政策供给，从而使其政策供给仍然有效，在很大程度上避免了政策失败的危险，这也为其在制度空间内进行政策选择提供了必要的保障。

此外，在制度缺乏的某个新领，决策者虽然拥有极大的自由裁量权，但其政策供给也不能与其他领域的政策供给发生冲突，也即意味着他需要遵循其他领域或上级政府既有的各种制度，在既有的大的制度框架内进行政策供给，因而这种大的制度框架也同样会为政策选择提供形式合法性。

政策选择制度空间的大小取决于政治制度的完善程度，同时也受到政治文化的影响。

正如上文所言，自由裁量权是在制度设计过程中用来填充制度空隙的，因此对于某一特定领域而言，任何一项边际制度的出台，都意味着这一制度选定的某个选择项取代了原先决策者在特定问题上的多个备选项，也即制度的统一选择取代了决策者个体意志的选择，此时决策者在政策供给过程中选择项总数减少，自由裁量权变小，政策选择的空间变小，因此制度建设越完备，政策选择的制度空间越小，反之，则越大。

此外，政治文化也会或多或少地影响到自由裁量权的行使，在崇尚人治的政治文化中，往往忽视制度建设，从而导致政策选择的制度空间比较大；而崇尚法治的社会中，制度体系往往会比较健全，政策选择的制度空间被大大压缩。

但“无论怎么样严密地监督和控制，所有的工作中都存在着一定程度的自由裁量空间”［6］163。

由于社会制度具有变迁性，因而政策选择制度空间的大小也会发生相应的变化。

由
于自由裁量权的存在为一些政府人员谋取私人利益提供了机会，因而，加强制度建设、压缩政府人员的自由裁量权成为现代政治改革的一个主要趋势。

但是，由于受到制度供给者有限理性的限制，制度可以不断完善，但永远不可能达到预先详细规定一切的完美状态，因此，决策者的自由裁量权是不可能被彻底剥夺的，而只能把它限制在必要的和可控的范围之内。

虽然照章办事可以克服政府人员谋取私利的行为，但也会带来刻板、呆滞的教条主义，使政府人员失去灵活应对各种情况的自主性，因此，制度对自由裁量权的压缩并不一定必然会起到积极作用，于是在西方新公共管理运动中，一个重要的做法就是向基层政府放权，使其拥有充分的自由裁量权来灵活应对复杂的社会环境，从而使政府更具有弹性，基层决策者政策选择的制度空间也越大。

2.政策选择的制度外空间：源于监督体系的漏洞
政策选择的制度外空间是决策者在政策供给过程中在现有制度框架（包括宪法、法律、各类法规及政策）之外寻求的选择项的总和。

从理论上说，制度外选择空间的开拓具有一定的风险性，因为在制度外空间里进行政策选择违反了现有的制度要求，实际是把一些制度禁止的政策备选项纳入政策选择的备选项，这些被禁止的政策备选项的总和就构成了政策选择的制度外空间。

在这一空间内的选择一旦被监管主体发现，决策者可能会被追究法律责任，因此决策者在考虑是否开拓这一空间时，必须考虑开拓这一空间的风险可控性。

但决策者对这一风险的控制能力是有限的，因为监督的主动权通常并不掌握在决策者手中，决策者所能做的就是尽量选择那些外部监督薄弱甚至没有外部监督的空间去开拓，从而把自己在这一空间进行政策选择的风险降到最低限度。

无疑，如果决策者开拓了制度外空间，那么这一空间通常会为其政策选择带来明确的私利性。

尽管“官僚，像其他人一样，都追求个人功用的最大化”［7］35，但由于制度外空间的开拓需要承担一定的风险，因此如果没有特定的诱因因素，决策
者通常不会轻易开拓这一空间，一旦其开拓这一空间，则意味着决策者对这一空间内的某个政策选择项有着特殊的偏好，这个特殊的政策选择项就成为决策者的明确目标。

而且，决策者一旦开拓了制度外空间，只要这一空间不被监督主体干扰，那么他总是倾向于对这一空间进行充分地利用，因为相对于仅仅拥有制度内空间，开拓了制度外空间的决策者显然拥有更广阔的政策选择空间，政策选择空间越大，往往意味着决策者的权力越大，那么运用权力为自己谋取特定利益的机会也就越多。

政策选择制度外空间的大小主要取决于监督体系的完善程度，在一定程度上也受到制度合理性的影响。

由于政策监督体系的漏洞是决策者拓展制度外空间的突破口，因此监督体系越完善，监督的漏洞就越少，制度外空间开拓的机会就越少，因而政策选择的空间也就越小；监督体系越不健全，可供决策者开拓的制度外空间就大，因此监督体系的健全程度与潜在的制度外空间的大小呈正相关关系。

但是，有监督并不必然意味着责任的追究，因此，相关的责任追究制度也会影响制度外空间的开拓，即使监督体制比较健全，但如果有权机构不对制度外空间内的政策供给及时进行制裁，那么，决策者对制度外空间的利用就不存在风险，此时，制度外空间会不断扩大，反之制度外空间则会比较小。

但并非所有政策选择的制度外空间的存在都缺乏合理性，因为并非所有的现有制度都是合理的，因为既有制度的制定者也是有限理性人，而且制度更新时机的选择有时也不尽合理，所以，既有制度中可能存在一些不合理的成分，当这些不合理性的制度限制了决策者的合理选择时，决策者可能会突破不合理制度的限制，开拓制度外的空间，从而保证自己政策供给的合理性。

由于各个国家在制度建设、监督体制建设和司法体制设计方面有着很大的差异，而这三个要素与制度外空间的利用有着密切的联系，因此，各个国家政策选择的制度外空间的利用情况有着比较大的差异。

尤其表现在司法机构对行政机构的制衡方面，在司法机构能够有效制衡行政机构的国家，公民可以把政府的非法政策供给行为通过司法机构进行纠正，因而在这样的国家里，政策选择的制度外空间一般很少得到
利用；而在司法机构无法有效制衡行政机构的国家，制度外空间的利用往往难以得到彻底的纠正，制度外空间就利用得比较充分。

但因为制度外空间毕竟为非法的政策选择空间，所以并非所有的决策者都会开拓这一空间。

3.制度空间与制度外空间的联系
政策选择制度空间的大小与制度外空间的大小并没有直接的因果联系，因为制度外空间开拓与否以及拓展得多大往往主要取决于决策者对于这一空间利用情况的判断，具有很强的个性化色彩。

但如果现有制度设计存在诸多问题，导致现有制度空间设置不合理，决策者自由裁量权的合理行使就会受到限制，在此情况下，其开拓制度外空间的压力就会增大，决策者很可能被迫去开辟制度外空间。

此外，由于制度外空间相对独立于制度空间，决策者在特定时间点上可以利用的政策资源总量是有限的，因此，当政策资源被用于制度外空间时，制度空间内可以使用的政策资源总量必然会减少，如果决策者为了特定私利而在制度外空间进行选择时，通常会造成社会公共福利的损失。

三、政策选择的现实空间与建构空间
根据空间形成原因不同，政策选择的空间可以分为现实空间和建构空间两部分。

现实空间是外在于决策者的客观因素所造成的，是空间形成的外因，为政策选择空间形成提供必要条件；而建构空间是决策者利用自身的主观能动性主观构建的，是空间形成的内因，为政策选择空间的形成提供动力。

1.政策选择的现实空间：源于社会价值的多元性
在现代社会中，政府作为全体公民的“代理人”，在供给公共政策时应该充分考虑社会各群体的政策诉求，也即决策者的政策选择应该遵循社会价值标准。

随着现代社会结构的复杂化，社会价值也逐步多元化，对于同一个政策问题，不同的社会群体往往有不同的政策诉求，更为关键的是，多元价值偏好具有以下两个方面的属性：一方面这些多元价值偏好不能有效地整合为统一的价值偏好，这早已被肯尼斯？阿。