美国公共行政思想的四个时代 (1)

美国公共行政思想的四个时代
一、POSDCORB正统论（1926—1946）
（一）背景
大萧条和第二次世界大战期间，对计划、组织和安排人事等提出急切的需求。

（二）主要内容及特点
雷德纳怀特于1926年出版了《公共行政理论研究导论》，这本教科书中提出了管理的七项功能：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算，一个体面的知识架构形成，这本书的出版标志着公共行政的学科建设起来。

1937年，古立克的《行政学论文集》认为怀特提出的七项功能，是好的行政实践的七个严格的步骤。

这一时期公共行政学研究的特点：（1）政治-行政二分法成为公共行政学的理论基础；（2）致力于一般或普遍原则的探讨；（3）强调将效率原则作为最高标准，研究如何提高政府工作效率和节省政府开支。

（三）核心词
经济、效率、有效性、政治行政二分法
（四）评价
1.意义：
（1）正统论的研究推动了行政学学科的起步和建设。

怀特的著作勾划了行政学研究的大致范围，包括研究对象、内容和研究方法，使得行政学作为一个开始为人接受的新的研究领域从政治学中独立出来，并进了大学课堂。

1939年，美国成立了全国行政学会，交流、发展、传播公共行政的知识与资料，以增进公共行政的研究。

至此，公共行政学作为政治学中一门独立的分支而被确立了下来。

（2）将政治行政的二分法作为公共行政学的理论基础，开辟了公共行政学研究的一条路径。

此后的各个阶段，学者们都围绕政行二分法进行讨论，促进了公共行政学研究的发展。

2.缺陷：
（1）它采取一种形式主义的或静态的研究方法，只注重对官僚体制(正式政府组织机构)的分析，忽视了对非正式组织和行政管理过程的研究；忽视了对人（人是整个机构最有活力的部分，人的行为影响行政效率）的研究。

（2）它将政治与行政绝然分开，忽视了政治因素对管理过程的影响，混淆了事实与价值，陷入了价值困扰；
（3）固定的、刻板的、严肃的原则对于处理纷繁复杂的行政问题是最有效率的吗？它将丰富多彩的行政管理现象或活动仅仅抽象为若干的原理及原则，其科学、严谨性受到质疑。

（4）效率至上标准被不恰当地过分推崇，而价值因素如公平标准则被忽视。

但是，1926——1946年的公共行政理论研究，是同当时的行政实践状况大体呼应的。

受时代条件限制，它在理论上不可能发展得十分成熟和完备。

这一阶段其发展意义大于弊处。

二、社会科学异端（二战后1947—1967）
（一）背景
第二次世界大战后，由于战争开阔了人们的视野，战争期间所使用的如运筹学等一系列新的科学技术把军事单位转向民间和政府部门，从而使人们在认识上发生了一些较大的变化，正统论已经无法解决一些实质性的问题，早期的行政学理论体系和方法论受到了挑战。

用传统的观点和方法来研究行政已显得捉襟见肘。

20世纪40年代，一群被视为“异端”的年轻学者，如达尔、西蒙、沃尔多等一批新的行政学者应运而生。

（二）主要内容及特点
1947年达尔发表了《公共行政科学：三个问题》，文章中，达尔（1）对政治与行政两分法进行了批判；（2）倡导超越对“理性人”的理解，说明人在组织中行动的作用；（3）强调环境对行政学的影响，认为行政学研究不能束缚在技术至上，应该与社会、历史、经济等环境相适应。

1947年西蒙出版的《行政行为：行政组织中的决策过程研究》一书中，对传统的研究方法提出了异议。

他认为：（1）一些所谓的原理充其量不过是民间智慧的精华罢了，事实上被赋予了一种不严谨、不科学的东西；（2）西蒙从事实与价值的关系角度，对政治与行政二分原则提出了质疑，政治与行政问题实际上都包含着事实与价值的因素，行政行为中也必需有些价值判断，只不过在政治问题中价值因素占主导地位，而在行政问题中则是事实因素占主导地位；（3）西蒙认为行政学应该建立在一个跨学科的“有限理性”的决策模式之上，倡导量化、科学性和严谨性等实证主义的研究方法。

沃尔多于1952年发表了《民主行政理论的发展》，文章（1）批判了政治行政二分法；（2）举起了反对“效率至上”的传统公共行政的大旗，开创了倡导“社会公平”等规范价值的新公共学派，他认为效率绝不是核心价值，更不是唯一价值和终极目标。

这一时期行政学研究的特点是：（1）注重人在组织中的作用：（2）批判政治行政二分法；（3）跨学科研究；（4）量化、有限理性和实证主义的研究方法；（5）以“西沃之争”为主线。

（三）核心词
跨学科、严格的现实主义、有限理性、量化、实证主义、行为主义
（四）评价
1.意义：
（1）学者们批判政治行政二分，为民主理想主义和新公共行政的出现奠定了思想基础；
（2）由于西蒙建立了一个较为完整的决策理论，并且成功地在公共行政研究中引入了主流社会科学的研究标准，因而使得整个公共行政的管理由“科学管理”阶段开始走向“管理科学”阶段，发生了一个从定性到定量的转变过程。

从而重新确立了公共行政学的学科地位、学术身份和学理规范。

（3）西蒙等其他学者成功引入了各种自然科学和社会科学的新理论，使得这一时期的研究视野更为开阔、更加理论化。

西蒙提出的以实证为基础的行政理论成为经典的理性行政研究模式，成为解决公共行政中效率问题的而令人兴奋的研究途径，至今依然是思考公共行政问题的基本思路。

2.弊端：
（1）这一时期倡导的实证主义和案例分析的研究方法，使得公共行政学很难避开那些不清洁的社会现象，难以面对并解决各种混乱的社会问题。

洛克讽刺说，“当实证主义的社会科学家在面对耶稣殉难的那个十字架时，他们首先讲到的不是去判断这一事件是否有什么社会意义，而是更想去数十字架钉子上面的数目。

（2）达尔、西蒙等在这一时期占主流学派的学者们对民主价值都表现出不同程度的冷漠，甚至是对立，是其研究不完美之处。

幸而，这一时期沃尔多与西蒙就公共行政是“价值”还是“事实”这一问题进行了长达50年之久的争论，为这一阶段公共行政研究的发展注入一股新鲜的血液，公共行政学正是在这样的争论之中得以成长和发展。

三、重申民主理想主义（1968—1988）
（一）背景
水门事件、越南战争等事件中政府的恶劣行为、公民权利运动的影响、反国家主义的土壤等，美国于20世纪60年代开启了“民主浪潮”。

（二）主要内容及特点
沃尔多1952年《民主行政理论的发展》已经提及到了将社会公平引入到公共行政研究中，直到1968年召开的明诺布鲁克会议，会议的主要内容以《走向新公共行政:明瑙布鲁克观点》为题出版。

这个主要由30岁以下的政治学学者参加的1968年明瑙布鲁克会议，主张以参与、一致同意、共同理念、互信，甚至“人类的爱”等思想为基础，批判依据POSDCORB等传统理论建立的政府模型、系统理论或“硬的”定量和理性的计划、专业技术知识、科学、行为主义，并且认为正统论体现了权力机构的意志，有损于民主、平等和人道主义精神。

这一时期的公共行政学研究主要有两大理论：新公共行政理论和公共选择理论。

“新公共行政”理论（1）首先批判了传统的政治与行政二分观念，认为传统的行政研究使行政研究局限在一个非常狭窄的领域内，把研究焦点放在行政机关的预算、人事、组织以及大量其他中性问题上，很少重视政策制定与政策分析等研究，使公共行政远离于社会危机处理的需要；（2）其次，新公共行政运动强调社会公平的原则，把社会公平看作是公共行政的目的，将社会公平注入传统的经济与效率目标，尤其是维护社会弱势群体的利益。

乔治·弗雷德里克森（这个时期的主要学者之一）认为，“一个好政府的行政官僚必须考虑到社会公平，并且让所有的社会群体能够充分参与政治过程”，“行政效率并不是公共行政追求的最重要的目标”。

公共选择理论的诞生标志是奥斯特罗姆于1973年发表的《美国公共行政的知识危机》一文。

公共选择理论（1）批判“威尔逊—韦伯”范式，推崇“民主行政范式”，即多决策中心和公共参与的模式；（2）批评正统论是“严格区分政治与行政”的“单一中心的行政”和“等级制结构”，寻求把“公共选择”作为美国行政学的“新模型”。

（三）核心词
民主参与、多中心决策、社会公平
（四）评价
1.意义：
（1）它提出了一系列不同于公共行政学传统的新范式，如强调公共行政学以公平与民主作为行政学的目标和理论基础；主张政治(政策)与行政的关联性；重视人性和行政伦理研究，倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行政体制的研究等，并拓展了行政学的研究范围，要求采用新的研究方法，这些都为公共行政学研究注入了新的血液，行政学研究取得了更新的突破和进展。

（2）新公共行政理论成为当代西方政府改革的一种指导性理论。

80年代以后西方各国的政府改革的自由化、市场化和社会化取向，在相当程度上体现了这一时期理论研究的基本精神。

2.弊端：
（1）理论与实践脱节。

以公共和民主作为公共行政目标的基础，忽视了行政管理与私人部门管理、政治过程与市场过程的差别。

片面强调产出和绩效评估、公众监督和社会参与，这些问题在行政管理的实践中也难以完全实施。

（2）目标杂乱混沌，面临知识危机。

子学科与技术的发展：零基预算、目标管理、组织发展等，使得公共行政成为目标含糊的大杂烩。

此外，民主价值的引入使得对公共行政的独特之处、政治与行政的区别和界限等问题陷入危机，公共行
政学科地位下降，这一时期，公共行政学学科的范围、科学性等问题成为一个隐晦的迷。

尽管新公共行政所倡导的价值观念（社会公平、代表制、响应性、参与和社会责任）在行政管理的实践中难以完全付诸实施，然而，这种价值观念代表了行政学研究的跨时代的进步，此后，越来越多的有识之士开始关注公共行政职业教育的相关性以及对组织成员、顾客和社会需求的培训，并将社会公平注入行政学研究之中，为20世纪90年代的重构运动及对行政学的进一步探讨提供了思想基础。