适应新常态迈上新台阶--2014年减灾救灾工作大盘点

适应新常态迈上新台阶--2014年减灾救灾工作大盘点
孙玉琴
【摘要】做好减灾救灾工作，民政部门担负着重要职责。

n<br> 党的十八届三中全会明确要求“健全防灾减灾救灾体制”，2014年又是各类自然灾害多发频发的一年，减灾救灾工作做得怎么样？n<br> 在经济新常态的背景下，减灾救灾工作发生了新变化，面临新挑战，如何加快转变工作方式，如何推进减灾救灾事业全面深化改革是需要在实践中探究的重大课题。

2014年减灾救灾工作取得了哪些新成效、新进展、新突破？n<br> 十八届四中全会对全面推进依法治国作出战略部署，2015年是全面推进依法治国的开局之年，是全面深化改革的关键之年。

减灾救灾工作面临怎样的形势？如何编密织牢受灾群众基本生活安全网？有何新部署、新思路、新举措？n<br> 这既是民政工作的重点，也是社会关注的热点。

2015年2月3日，2015年全国减灾救灾工作会议在武汉召开，回应了社会关切。

本刊以此次会议材料为蓝本，对2014年减灾救灾工作成效进行盘点，对2014年地方探索创新经验进行点击，对2015年减灾救灾工作思路和要点进行梳理。

n<br> 盘点既往是为了更好地出发。

2014年减灾救灾工作精彩收官，期待2015年减灾救灾工作在新起点上开拓新局面，在新常态下迈上新台阶。

【期刊名称】《中国民政》
【年(卷),期】2015(000)004
【总页数】8页(P12-19)
【作者】孙玉琴
【作者单位】
【正文语种】中文
做好减灾救灾工作，民政部门担负着重要职责。

党的十八届三中全会明确要求“健全防灾减灾救灾体制”，2014年又是各类自然灾害多发频发的一年，减灾救灾工作做得怎么样？
在经济新常态的背景下，减灾救灾工作发生了新变化，面临新挑战，如何加快转变工作方式，如何推进减灾救灾事业全面深化改革是需要在实践中探究的重大课题。

2014年减灾救灾工作取得了哪些新成效、新进展、新突破？
十八届四中全会对全面推进依法治国作出战略部署， 2015年是全面推进依法治国的开局之年，是全面深化改革的关键之年。

减灾救灾工作面临怎样的形势？如何编密织牢受灾群众基本生活安全网？有何新部署、新思路、新举措？
这既是民政工作的重点，也是社会关注的热点。

2015年2月3日，2015年全国
减灾救灾工作会议在武汉召开，回应了社会关切。

本刊以此次会议材料为蓝本，对2014年减灾救灾工作成效进行盘点，对2014年地方探索创新经验进行点击，对2015年减灾救灾工作思路和要点进行梳理。

盘点既往是为了更好地出发。

2014年减灾救灾工作精彩收官，期待2015年减灾
救灾工作在新起点上开拓新局面，在新常态下迈上新台阶。

2014年，全国各类自然灾害多发频发，中强地震灾害活跃，洪涝、干旱灾害突出，台风灾害损失集中，滑坡、泥石流、风雹等灾害不同程度发生，共造成全国2.4亿人次受灾，1583人死亡，235人失踪，600余万人次紧急转移安置，45万间房
屋倒塌，350多万间房屋不同程度损坏，直接经济损失近3400亿元。

特别是云南鲁甸地震和登陆海南的“威马逊”台风，给当地造成了重大人员伤亡和财产损失。

河南、辽宁等地特大旱灾也给当地受灾群众生活造成较大困难。

各级民政部门认真履行职责，全力保障受灾群众基本生活，减灾救灾工作取得新成效、实现新突破。

数字一：3
——着力健全自然灾害救助制度。

经国务院批准，民政部制定下发了《国家减灾
委员会救灾工作组工作规范》，中央层面部门间救灾应急联动机制更加完善。

出台了《特别重大自然灾害损失统计制度》，修订了《中央救灾物资储备管理办法》，制定、修订了3项民政部工作规程、3项国家标准和14项民政行业标准，减灾救灾工作各个环节更加规范。

各地结合本地救灾工作实际积极开展政策创制，制定出台与《自然灾害救助条例》《自然灾害生活救助资金管理暂行办法》相配套的地方性法规政策。

数字二：7000
——及时做好灾情报送。

民政部救灾司累计处理1500余起灾害事件的7000余条灾情信息，编发《救灾快报》300余期、《昨日灾情》200余期，发送手机灾情
信息15万余条。

数字三：98.73亿
——全力保障受灾群众基本生活。

国家减灾委、民政部共启动救灾应急响应28次，商财政部下拨中央救灾资金98.73亿元，调拨帐篷11.4万顶、棉衣被16.4万床（件）等中央救灾储备物资，全年共救助受灾群众7500万人次。

数字四：1096
——进一步强化救灾应急保障能力。

沈阳、哈尔滨、合肥等7个中央救灾物资储
备库开工建设，中央新增苫布、帐篷应急灯两个物资品种，采购价值2.7亿元的中央救灾储备物资，商财政部将储备管理费核算比例由6%上调至8%。

落实专项资
金3.288亿元，为中西部1096个多灾易灾县采购民政救灾应急专用车辆。

数字五：455
——稳步加强基础备灾能力建设。

继续实施中央灾害信息员培训项目，举办4期
灾害信息员培训者培训班，帮助各地培训455名灾害信息员师资人员，同时联合15个省（自治区、直辖市）开展灾害信息员联合培训。

数字六：6300万
——不断增强防灾减灾意识。

全国共发放各类宣传材料近4500万份，举办培训
班和讲座近2万场、各类演练和其他主题活动4万多场，参与活动人数达6300
万人次。

数字七：1315
——深入推进社区综合减灾工作。

全年共创建“全国综合减灾示范社区”1315个，浙江、江西、云南3省继续实施“亚洲社区综合减灾合作项目”，北京向社会发
布家庭应急储备物资建议清单，开展综合减灾示范区县和示范街道创建活动，上海编制《城镇社区防灾减灾指南》，探索建立城市综合防灾减灾新模式。

防灾减灾是一项长期性、基础性工作，需要理论先行，需要政策支持，更需要地方大胆探索、开拓创新。

在2015年全国减灾救灾工作会议上，湖北、浙江、安徽、福建、广西、宁波等作为近年来地方在减灾救灾领域探索创新的代表分别就防灾减灾救灾能力建设、避难场所建设、救灾规章制定、储备体系建设、社会力量参与、巨灾保险等工作作了经验交流。

经验一：
湖北省持续推进防灾减灾救灾能力建设
近年来，湖北省将防灾减灾救灾工作纳入全省经济社会发展大局统筹谋划、狠抓落实，减灾救灾工作顶层制度设计不断完善、体制机制逐步形成、综合能力持续提升。

——加强政策创制，完善顶层制度设计。

一是建立自然灾害救助应急预案体系。

2010年以来，湖北省重新修订发布了《湖北省自然灾害救助应急预案》，指导推动各级制定应急预案11.7万件，建立了覆盖省、市、县、乡、村五级自然灾害救
助应急预案体系。

二是建立防灾减灾救灾综合协调机制。

推动建立了省、市、县三级减灾委及综合协调机构，组建了省减灾委专家委员会，建立完善了减灾委成员单位灾情定期会商、救灾物资快速调拨、救灾资金快速下拨、救灾应急快速反应机制。

三是建立自然灾害生活救助资金按比例分担机制。

省民政厅、财政厅联合印发了《湖北省自然灾害生活救助资金管理办法》，明确规定在中央和地方按7∶3比例分担基础上，地方负担资金由省和市县按6∶4的比例分担。

——推进项目建设，提升救灾应急能力。

一是推进救灾物资储备体系建设。

民政厅会同省发改委印发《湖北省救灾物资储备库项目建设规划》，明确了全省救灾物资储备库建设规划、建设标准、补助标准等内容。

从2015年开始，省财政计划分年度再投入1亿元，支持“1+7+6+64”救灾物资储备库体系建设。

二是开展“综合减灾救灾示范县”建设。

2013—2014年，省财政投入500万元，在武陵国家级扶贫开发片区建始县开展了“综合减灾救灾示范县”建设试点。

该县形成的综合减灾救灾“443”模式：“四个同步”健全综合减灾救灾体系，“四个机制”提升减灾救灾能力，“三项建设”筑牢应急保障基础，为全省做好新形势下县市减灾救灾工作提供了样板。

三是加强救灾装备和应急指挥系统建设。

积极争取省政府支持，为全省所有多灾易灾县和国家、省级贫困县市配备救灾应急专用车辆。

实施自主卫星报灾系统和北斗综合减灾示范工程，给省、市、县、乡灾害信息员配发智能移动报灾终端，实现了灾情现场采集、现场报送。

——开展救灾资金精细化管理。

一是制定灾害救助精细化标准体系。

2014年，民政厅制定出台了《湖北省自然灾害生活救助资金精细化管理办法》，形成了本省第一个分类标准清晰、救助标准明确，覆盖应急救助、过渡期生活救助、倒损住房恢复重建、旱灾生活救助和冬春生活救助的救助标准体系。

同时，督办市县出台配套文件，对自然灾害生活救助的责任主体、救助对象、救助标准、公示期限和发放方式，做到“五个全明确”，方便基层操作和群众监督。

二是总结推广京山县救灾资金精细化管理模式。

2014年，民政厅在全省全面推广“一个《办法》管总、两本台账规范、三个对口运行、四个环节到户”的救灾资金精细化管理京山模式，推进救助内容标准化、对象评定程序化、资金发放社会化、救助结果公开透明化，切实
提高救助精准度。

三是开发使用救灾资金跟踪问效系统。

建立救灾资金使用电子台账，研发了“湖北省自然灾害生活救助跟踪问效信息系统”并在随州市上线试点，对自然灾害救助资金管理使用实行跟踪问效。

——推动减灾救灾工作创新。

一是推进基层综合减灾队伍建设。

依托社区干部、
网格管理员、楼栋“一长三员”，建立社区减灾队伍；依托县、乡、村民政和基层干部，通过建档培训、以奖代补等方式，建立基层灾害信息员队伍；依托社会组织、减灾委成员单位资源优势和广大志愿者，建立救灾应急专业队伍，并制定预案。

二是推进社会救灾捐赠新模式建设。

明确救灾捐赠的启动程序和管理措施，依法审查确定接收捐赠社会组织资格，统一公布接收捐赠账户和接收使用情况公示方式。

三是推进自然灾害风险分担机制建设。

举办农房统保试点，建立了公共财政资金引导、商业保险参与的自然灾害民生保险安全网，构筑了市场化商业保险参与民生保障的新机制。

经验二：
浙江省大力推进“避灾工程”体系建设
“避灾工程”是集减灾、避灾、应急救灾和物资储备等功能于一体，以“保障受灾群众基本生活，庇护受灾群众”为宗旨的建设项目。

截至2014年底，浙江省共建成各类避灾安置场所11614个，基本实现每个县每个乡有1～2个避灾安置中心、多灾易灾地区村（社区）均设有避灾安置点的建设目标，“避灾工程”在减灾救灾工作中发挥了显著成效。

2010以来，共启用避灾安置场所17350个（次）、安
置灾民147万人次，极大地减少了自然灾害可能造成的人员伤亡，成为受灾群众
放心的“避风港”。

——强化组织领导，各部门协同推进。

2011年起，在生态省建设中设立“防灾减灾行动”专项，将避灾安置场所建设列为其中一项重要内容，并将其列为政府工作年度考核目标。

2013年，省政府办公厅下发《关于加强避灾安置场所规范化建设
的意见》，明确提出各级人民政府对本辖区避灾安置场所建设负总责，主要负责人要大力支持，分管负责人要亲自部署推进。

各地纷纷成立由民政、财政、人防、建设、水利、国土、公安等部门组成的工作领导小组，全力推进避灾安置场所建设。

——加大资金投入，整合利用资源。

坚持政府主导、社会参与，切实加大避灾安
置场所建设投入力度。

自2006年起，全省各级累计投入建设资金超过15亿元。

各地采取“政府投入、村集体出资、社会捐赠”相结合的方式多方统筹建设资金，并通过“先建后补、以奖代补”等方法，确保资金用在实处。

各地通过盘活区域内现有资源，修缮、改造、合建、新建相结合的方式，有效解决重复建设、使用效率低、管理经费不足等难题。

县级避灾中心主要利用人防疏散基地、体育馆、影剧院、会场、学校和社会福利院等公共建筑改造建设，乡级避灾中心主要利用乡镇敬老院、文化中心、学校等符合避灾要求的公共设施进行建设，村级避灾点主要利用社区服务中心、老年活动中心、居家养老服务中心和中小学校等公共场所进行建设。

——加强建设管理，确保减灾救灾实效。

民政厅先后会同有关厅局制定下发了一
系列文件，对避灾安置场所的建设和管理提出统一、明确的要求。

在设施配置方面，要求避灾安置场所具备基本的生活设施、必要的安全和消防设施、一定的照明和温度调节设施，并具有通风透气、饮水用水、排水排污、垃圾收集等卫生条件，设有运输保障通道、人员上下车集中地和突发次生灾害的应急撤离路线，有明显的人员疏导标志和安置场所功能分区标志，具有相应容量的仓储设施，可供临时存放床铺、被褥、食品、饮用水等基本生活物资。

规模较大的避灾安置场所，还要配备必要的广播系统以及指挥通信、发电、医疗急救等设施。

在运行管理方面，对避灾安置场所统一了名称和标识，制作并悬挂统一的标识牌和指示牌，委托省测绘与地理信息局制作了全省避灾安置场所的电子地图并在网上公开方便查找，规范了避灾安置场所工作流程（包括场所启用、入住登记、生活救助、人员回迁等各项流程），制定了避灾安置场所管理制度（包括准入登记、安全管理、预案管理、日常管理、责任
追究等管理制度），确保避灾安置场所能够根据不同安置对象的性别、民族、年龄、身体状况等，做到科学化、人性化、高效率安置。

经验三：
安徽省深入开展救灾政策创制工作
安徽省结合近年来《条例》贯彻落实情况，根据地方实际，稳步推进救灾政策创制工作。

经过前期调研、多部门论证、广泛征求意见，2014年9月，民政厅向省政府报送了《关于提请省政府常务会议审议〈安徽省自然灾害救助办法（草案）〉的请示》（以下简称《办法》）。

——《办法》立法程序科学严谨。

按照国务院《规章制定程序条例》规定，规章
制定须经过立项、起草、审查、决定和公布、解释和备案等程序。

按照要求，民政厅在省政府法制办指导下，目前已完成立项、起草和报审环节的工作。

一是深入调研论证，做好立项准备。

2013年上半年，民政厅分别选取颍上、长丰、宿松3个县作为重点立法调研县，深入基层，广泛听取了地方政府、基层干部群众、村（居）委会的意见建议，2013年12月召开立项论证会，列入2014年度政府规章立法
计划实施类项目。

二是反复研究修改，形成草案初稿。

2014年1－7月，民政厅
根据近年来贯彻落实《条例》情况，结合调研情况和地方实际组织编写了《办法》草稿，会商省政府法制办等有关部门，逐条分析、逐个研究、逐项对比，四易其稿，形成了《安徽省自然灾害救助办法（初稿）》。

三是充分征求意见，提交政府审议。

2014年8月，民政厅会同省政府法制办书面征求了16个设区市、8个县、21个省直部门的意见，先后到霍山县和合肥市包河区，再次深入听取基层意见，并通过《安徽日报》等主流媒体和省政府网站、法制办网站广泛征求社会意见。

按照立法程序，先后组织召开了立法论证会、立法协调会和立法预审会。

在充分吸收有关部门、专家和社会各界意见基础上，经反复研究、修改、论证，最终形成《安徽省自然灾害救助办法（草案）》并提交省政府常务会议研究。

——《办法》内容规范完整。

《办法》共34条，分别从自然灾害救助工作体制、救助准备、应急救助、灾后救助和救灾监督等5个方面规范本省自然灾害救助工作。

一是明确规定自然灾害救助体制机制。

《办法》明确了自然灾害救助工作的多元主体责任，规定了不同层级政府、同级政府不同部门、政府与社会组织和个人之间的救灾工作职责分工，明确了各主体参与自然灾害救助工作的方式，进一步规范了自然灾害救助工作体制机制。

二是建立完善自然灾害救助准备体系。

《办法》明确了政府要将自然灾害救助资金和自然灾害救助工作经费纳入财政预算，在自然灾害发生之前，要建立灾害保险制度、制定完善救灾应急预案、建立健全救助应急指挥系统、开展救灾专业人才储备、建设自然灾害应急避难所、加强部门间预警信息沟通。

三是规范细化自然灾害应急救助工作。

《办法》规定自然灾害发生后，各级减灾委要根据救灾应急预案及时启动应急响应，根据不同情况采取下拨资金、调拨物资、紧急采购、紧急征用、转移安置、遇难人员家属抚慰、灾情评估发布和接受社会监督等应急措施，确保受灾群众有饭吃、有干净水喝、有衣被取暖、有安全住所、有病能医，切实保障受灾人员基本生活。

四是统筹安排自然灾害灾后救助工作。

《办法》明确了灾情稳定后，灾后恢复重建的任务和职责，其中，省民政系统负责倒损恢复重建技术支持，协调恢复重建用地并为受灾群众提供救灾资金帮助，同时全面评估和统计受灾人员生活困难情况，做好后续过渡期救助和冬春救助工作。

五是严格执行自然灾害救助监督监管。

《办法》明确了自然灾害救助资金和物资的使用范围，严格规定自然灾害救助资金和物资的发放主体和发放要求，并规定有关部门和组织要主动公开救助款物使用情况，自觉接受媒体和社会监督。

经验四：
福建省着力提升救灾物资储备体系建设新水平
近年来，福建立足省情，认真开展了救灾物资仓储建设工作，取得了新成效，实现了新突破。

——密集出台相关政策文件。

民政厅主动协调财政、水利、防汛、气象、地震等
部门，共同推动相关政策出台。

2013年，出台了《福建省人民政府关于加强防汛防台风能力建设的实施意见》（闽政〔2013〕14号）和《福建省人民政府办公厅关于进一步提高防灾减灾水平的通知》（闽政办〔2013〕42号），重点明确了防灾减灾基础设施建设的工作重点、工作目标，并对加强减灾救灾能力建设提出明确的工作要求。

2014年，民政厅联合省财政厅又下发两个文件：《福建省防灾减灾设施建设专项补助资金管理办法》（闽财社〔2014〕90号）、《关于下达2014
年防灾减灾设施建设补助资金的通知》（闽财社〔2014〕160号），重点明确了
救灾物资储备库、自然灾害避灾点和全国综合减灾示范社区建设省级补助标准，并对建设资金使用管理进行了规范。

——大力加强救灾仓储设施建设。

根据《福建省人民政府办公厅关于加强市、县
社会福利中心建设管理意见》（闽政办〔2011〕16号），民政厅要求市、县救
灾物资储备库纳入社会福利中心建设统一规划，同步建设。

到2013年底，已新建省级救灾物资储备库、福州市救灾物资储备库和12个县级救灾物资储备库。

特别是2014年，积极协调财政等有关部门，加大防灾减灾设施建设资金投入，一次性下拨了8400万元，专项用于7个市级、41个县级救灾物资储备库建设和300个自然灾害避灾点规范提升建设（其中每个市级救灾物资储备库补助400万元、每
个县级救灾物资储备库100万元、每个自然灾害避灾点5万元）。

同时，《福建
省防灾减灾设施建设专项补助资金管理办法》明确，从2014年起到2016年，连续三年设立防灾减灾设施建设省级专项补助资金，支持民政防灾减灾基础设施建设，力争到2016年底，建成省、市、县三级救灾物资仓储体系，提升2000个自然灾害避灾点建设管理水平。

——认真做好救灾物资采购。

救灾物资采购主要通过计划采购、应急采购和协议
采购三种方式进行。

一是纳入财政预算。

将救灾物资采购资金列入地方各级财政预
算，目前省财政每年预算安排500万元、市县安排50～300万元不等。

二是规范采购程序。

2014年制定了《福建省民政厅救灾物资采购管理办法》，依据《办法》规定，同时建立了采购招标代理机构名录，实行现场摇号随机抽取招标代理公司，采购相关工作全权委托代理公司负责，最大限度避免了采购活动中不良行为的发生。

三是丰富采购品种。

根据应急救灾工作需要，增加了冲锋衣、毛巾被、防潮垫、彩条布、净水器、漂白粉、应急箱、应急灯和移动照明设施等物资。

四是适时更新轮换。

每年都利用冬春救助时机发放部分救灾物资，及时更换库存物资，较好地保证了救灾物资质量。

——积极推进仓储管理信息化。

2011年福建省救灾物资储备库被民政部、财政部确定为中央救灾物资代储库，为提升救灾物资仓储管理信息化水平，2014年省发改委批准省救灾物资储备中心应急智能调度和仓储管理建设项目，并下达项目投资计划（一期项目投资350万元，其中国家发改委预算投资200万元、省级预算投
资150万元）。

该建设项目将实现救灾物资出入库实时监控、库存物资数据更新、省（市）救灾仓储视频同步和物流运输远程监控等功能。

项目建成后，福建省救灾物资仓储管理水平和应急调拨能力将会得到较大提升。

2014年6月，民政部救灾司确定福建省救灾物资储备管理中心为民政部救灾物资发放全过程管理系统试点单位。

目前，该系统已完成北斗定位系统、门禁系统和软件服务器等安装工作。

经验五：
广西规范引导社会力量参与减灾救灾
近年来，广西在统筹社会力量、形成救灾合力上进行了探索创新，在抗击2014年“威马逊”超强台风等重特大灾害、支援云南鲁甸地震救灾以及日常减灾救灾工作中发挥了重要的作用。

——建章立制，推动社会力量参与减灾救灾的制度化和规范化。

一是完善社会力
量参与灾害救助的法规和政策制度。

制定出台了政府购买服务、政府购买社会工作
服务、志愿服务管理办法、救灾捐赠管理办法等政策法规，为推动企业、社会组织、志愿者等社会力量参与减灾救灾工作提供了政策依据和制度保障。

二是建立社会力量参与减灾救灾登记和备案制度。

充分利用民政厅开发的救灾信息管理和应急指挥系统平台，切实发挥各级减灾委办公室的职能作用，对有救灾能力的社会力量进行梳理，并建立数据库，储存各种社会力量在救援能力、专业技能、人员专长等方面的信息，以利于协调部署和科学调度。

三是建立民政部门与社会力量救灾合作的联动机制。

加强民政部门与社会力量在救灾上的互联互动，指定专人担任联络员，
负责信息沟通和交流工作。

各级减灾委办公室的联络员及时将灾情、灾区需求和救灾导向信息发送给减灾委成员单位和有关社会组织；社会组织的联络员也把其能提供的救灾资源及其服务信息发送给减灾委办公室的联络员，由联络员汇总送减灾委作为决策参考。

——多措并举，提升社会组织参与减灾救灾的能力。

一是注重社会组织培育孵化。

2014年，民政厅建成了占地900平方米的社会组织孵化基地，为社会组织提供战略规划、创业指导、培训督导、社会资源链接、政策咨询、财务托管、交流研讨等软硬件支持服务。

目前，已吸纳30家民办社工组织进入孵化，为灾害社会工作人才成长提供坚实基础。

二是强化社会组织减灾救灾能力建设。

加强对社会组织减灾救灾培训演练的指导，不断提高社会组织专业救援素养和实战能力。

三是加强对社会组织开展救灾捐赠的监管。

对社会组织接收和捐赠的物资实行验收制度，对于捐赠款项实行严格登记和公示制度，切实保障捐赠人和社会公众的知情权、监督权，不断提高社会组织开展救灾捐赠的公信力和影响力。

——畅通渠道，引导社会力量有序参与减灾救灾。

一是完善灾害信息管理平台。

2014年，投入资金800多万元，建成了广西民政救灾信息管理和应急指挥系统一期工程，为及时、准确发布灾害信息提供了有利的条件。

二是畅通灾害信息收集、发布渠道。

近年来，广西每年安排专项培训资金，开展市、县、乡、村四级灾害信。