我国城市社区治理体制的改革思路研究

我国城市社区治理体制的改革思路研究
一、我国城市社区治理体制之困境
社区是一个国家进行社会管理与服务的基本载体，社区建设与治理是基层群众自治制度的重要组成部分。

我国城市社区治理的体制变迁经历了从“街居单位制”到“社区管理制”的转变。

但同时在现代化语境下我国城市社区治理面临着行政化倾向、公民参与缺乏、体制机制运作不畅等困境。

中西方政治体制的不同决定了社区治理模式的不同，从严格的意义上说，中国社区建设并没有达到治理的高度，仍然停留在管理的层次，社区居民委员会总是在一定程度上受到政府行政部门的干扰，并不是真正的基层群众自治组织，很大一部分的工作仍是区、街政府的意愿下达。

1.从体制构造上来说，中国城市社区治理模式主要包括：一个核心（党的领导），两个目标（社区自治和社区服务），双重动力（政府推进和社会推进），三大治理主体（政府、社区、社会组织）。

图1-1 中国城市社区治理模型
2.政府行政倾向浓厚，社区自治能力定位模糊。

我国目前政府和社区角色定位呈现倒置的情形。

城市社区作为以居委会为主的自治机构，政府本应是协助指导的角色，但现实中，政府作为社区管理者的角色自上而下地承担了整个社区的规划和建设，俨然成为了城市社区建设领导者，而社区却成为了政府的基层行政单位，城市社区的工作基本上都是政府下派的任务，这从根本上说是不符合城市社区的性质和发展规律的。

因此，要明确城市社区居委会、政府和党的领导的法
律关系和法律制度，消除党政不分、党社不分、政社部分的现象，既要保持相互
的独立性又要相互联系。

3.城市社区法律制度和体制匮乏。

我国目前集中于社区制度的法律只有《居
民委员会组织法》，法律制度的内容过于抽象，缺乏可操作性，不利于制度的执
行和落实，并且这些法律颁布的时间还是上个世纪，与我国现在市场经济体制已
经不符。

城市社区还缺乏独立的自治章程，没有明确的法律保障，很多应该社区
掌握的权力并没有法律保障，也没有相关的法律确保参与城市社区治理的主体应
履行的权利和义务，导致居民和非营利组织社区参与的程度不高。

4. 社区权威空场。

社区权威是指在“社区内享有威望的组织、人或事物”。

社区权威是社区治理中的重要领导力量和组织力量，是社区治理有序开展的重要
保证。

社区治理缺乏权威容易使各种制度、规定无法达成，即使达成也会因执行
不力而使各种制度形同虚设，比如社区治理中存在的“议而不决，决而不行”现象。

权威缺乏容易导致居民公共精神的凝聚力降低，以公共权威为代表的社区精
神无法激发公民的参与治理的欲望。

二、我国城市社区治理体制改革思路初探
按照社区治理的严格定义来说，目前世界上各国的城市社区体制都有一定程
度的政府干预的行政色彩，并没有完全意义上的城市社区治理。

实际上，社区作
为国家的基层组织，完全脱离政府的控制是不可能的，一个社区的良性运作必然
离不开政府的支持和指导，需要的如何根据不同条件在行政和自治之间寻找制衡点。

对于我国目前来说，需要解决的问题是如何在城市社区管理体制中寻求体制
改革，提升治理高
1.建立新型组织体制。

首先，按照“议行分设”和“居民自治”的理念，首先社区居委会是整个社
区的领导中心，其人事组成人员由三部分组成：向社会公开招聘、由社区居民代
表大会选举代表委员、街道办或基层区政府的社区建设中心指派。

保证了社区居
委会的民主组成，各方利益各有体现。

其次，社区居委会下设社区议事协商中心，它是整个社区公共事务的沟通平台。

参照美国自下而上的社区治理方式，社区内的各种参与主体都可到社区议事协商中心提供自己对于社区建设要求不同的方案，由议事协商中心的工作人员整合意见，召开定期会议讨论决定，再上交社区居委会审核批准，最后由议事协商中心与这五个社区主体商讨实施方案，确保每个主体都有自己的方案并且都参与方案的实施。

再次，社区工作站是社区居委会建立的由职业化专业化的社会工作者组成的队伍，强调发展高素质的专业人才；社区工作站可根据本社区内的不同情况设立不同的站点服务，如青少年服务站、老龄人服务站、文化站等等；物业管理公司是企业性的经济组织，受社区居委会的监督，社区居委会可接受业主委员会的投诉；非政府组织、义工组织和业主委员会是经法定程序组成的非营利机构。

最后，居民发挥自治参与的途径多样，既可通过社区议事协商中发表自己的意见，又可通过其他社区主体提出自己的意见。

图2-1 社区居委会组织结构设想图
2.社区居委会的资金来源和人事工资问题
社区居委会的资金来源主要来自政府拨款和社会筹资，政府一要根据社区评估效果划拨资金，纳入政府预算，对社区基础设施建设和办公经费的资金投入要加大。

二要通过政策倾斜、财政支持，鼓励和吸引各种企事业单位、社会团体和个人捐助，实实在在地促进和推动社区工作的发展。

三要专款专用，资金使用严格审批，从筹集、使用到监督等方面保证对社区建设资金制度化管理。

社区居委会作为基层群众性自治组织，要想吸引年轻、专业的工作人员，必
须提高自身的吸引力，工资就是很大的吸引点。

社居委的资金除了用于社区服务
建设，应付给社居委成员、社区工作站成员相应工资待遇，而其他物业管理公司、业主委员会、非政府和义工组织是以自愿的态度加入到社区治理中的。

工资来源
除了政府拨款和社会筹资，要以服务养服务，实现社区服务无偿、抵偿、有偿服
务相结合。

3.寻找行政—自治的制衡点
在中国的城市社区治理体制中，街道办作为区级政府的派出机构，习惯的做
法是对社居委进行大量的行政指导，导致居委会自治功能的弱化，使居委会作为
自治机构的属性成为形式主义，但纵观世界发达的社区治理体制，其中也不乏有
党政主导型或社区政府合作型的成功案例，中国地域广阔，区域差别明显，经济
发展水平不平衡，每个地方的城市社区建设的基础并不相同，应根据中国的地区
差异，区别平衡行政与自治的力量程度。

对于一二线城市来说，社区发展较早，社区服务理念较先进，居民参与程度
较高，非营利机构发展较成熟，经济财政基础较雄厚。

基于此，可以借鉴美国高
度发达的居民自治模式，街道办和区政府不参与社区治理，其主要职责是制定法律，提供法律支持；和社区组织进行必要领域的合作；提供资金支持；提供优惠
政策，吸引社会赞助，扩大社区筹集资金范围。

总体来说，弱化行政职能，发展
居民社区自治。

对于三四线城市来说，社区建设较晚，居民参与程度低，非营利机构发展缓慢，经济财政基础较弱。

基层区政府做为社区主导，统筹社区建设和规划，在委
托给社居委实施和执行，同时社居委也可以向基层区政府提供计划和方案，经基
层区政府确认再下达实施，从自上而下和自下而上两个角度推进。

总体来说，社
区治理偏行政化。

参考文献
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谢金林. 城市基层权力变迁与社区治理的发展——基于国家-社会关系的视角[J]. 云南社会科学, 2011(4):20-24.
2.
韩兴雨, 孙其昂. 现代化语境中城市社区治理转型之路[J]. 江苏社会科学, 2012(1):145-150.。